როგორ მუშაობენ ბათუმის, ზუგდიდის, ფოთის, ქუთაისის და ახალციხის საკრებულოები – TI-ის კვლევა და რეკომენდაციები

82

საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველომ” ბათუმის, ზუგდიდის, ფოთის, ქუთაისის და ახალციხის 2017 წლის მოწვევის საკრებულოების საქმიანობა ორჯერ შეაფასა. ამ კვლევებმა აჩვენა, რომ ყველა საკრებულოში გამოვლენილი პრობლემები თითქმის იდენტურია.

“2 ოქტომბრის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნების წინ გთავაზობთ ჩვენს მიერ გამოვლენილი პრობლემების მიმოხილვას და რეკომენდაციებს. მიგვაჩნია, რომ მათი გააზრება დაეხმარება 2021 წლის მოწვევის საკრებულოებს მათთვის დაკისრებული ფუნქციებისა და მოვალეობების შესრულებაში. საკრებულოს უმნიშვნელოვანესი როლი აკისრია ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელების პროცესში – იგი განსაზღვრავს მუნიციპალიტეტის განვითარების ძირითად მიმართულებებს, აკონტროლებს აღმასრულებელი ორგანოს და თანამდებობის პირთა საქმიანობას და იღებს გადაწყვეტილებებს ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხებზე,”- წერია TI-ს მიერ გავრცელებულ კვლევაში.

ძირითადი მიგნებები

კონტროლის განხორციელება:

  • საკრებულოები  აღმასრულებელ ორგანოებსა და მუნიციპალიტეტების მიერ დაფუძნებულ იურიდიულ პირებზე სუსტ ზედამხედველობას ახორციელებდნენ, ფორმალურად აკონტროლებდნენ ანგარიშვალდებულ თანამდებობის პირებსა თუ ცალკეულ უწყებებს. გამონაკლისად შეიძლება მივიჩნიოთ ზუგდიდის საკრებულოს გადაწყვეტილება, რომელმაც გაიზიარა “საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს” რეკომენდაცია და გააუქმა უფუნქციო მუნიციპალური შპს “ზუგდიდაგროსერვისი” და დაზოგა საბიუჯეტო სახსრები;
  • საკრებულოებს არ გამოუვლენიათ რაიმე სახის გადაცდომა, ინტერესთა კონფლიქტი, თანამდებობრივი შეუთავსებლობა მერების საქმიანობაში, მათ შორის სახელმწიფო შესყიდვების პროცესშიც. თუმცა საპირისპიროზე მეტყველებს “საერთაშორისო გამჭვირვალობა-საქართველოს” მიერ გამოქვეყნებული კვლევები, რომელთა მიხედვითაც სახელმწიფო შესყიდვების პროცესში სავარაუდო კორუფციული გარიგებების, ინტერესთა კონფლიქტებისა და თანამდებობრივი შეუთავსებლობის არა ერთი ფაქტი გამოვავლინეთ ყველა საკვლევ მუნიციპალიტეტში. ეს ადასტურებს, რომ საკრებულოებში არ არსებობს პოლიტიკური ნება კორუფციის პრევენციის გასაძლიერებლად;
  • საკრებულოები არ ცდილობენ, გააძლიერონ მუნიციპალიტეტების შიდა აუდიტის სამსახურები, გაზარდონ მათი ფუნქციები და პასუხისმგებლობა. შიდა აუდიტის სამსახურებს შეუძლიათ შეისწავლონ მერიის სისტემაში მიმდინარე ყველა პროცესი, გააკონტროლონ საქმიანობა  და გამოავლინონ თანამდებობრივი შეუთავსებლობის, სახელმწიფო შესყიდვების პროცესში ინტერესთა კონფლიქტის ფაქტები, თუმცა შიდა აუდიტის სამსახურები, როგორც წესი, ფორმალურ კონტროლს ახორციელებს.
  • „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს” მიერ შესწავლილი მუნიციპალიტეტების საკრებულოებს არც დამოუკიდებელი აუდიტორი მოუწვევიათ, რის საშუალებასაც მათ წელიწადში ერთხელ ადგილობრივი თვითმმართველობოს კოდექსი აძლევს.

საკრებულოს სხდომები, საქმიანობა და წევრთა ჩართულობა საკრებულოს საქმიანობაში:

  • 2020 წელს, წინა წლებთან  შედარებით, საკრებულოებმა გააუმჯობესეს მუშაობის საორგანიზაციო მხარე – გეგმიური სხდომების რაოდენობა აღემატება რიგგარეშე სხდომების რაოდენობას. გამონაკლისი მხოლოდ ფოთის საკრებულოა, სადაც 22 სხდომიდან 13 სხდომა რიგგარეშე იყო. ეს ხელს უშლის მოქალაქეთა ჩართულობის უზრუნველყოფას და ინტერესთა ჯგუფების მობილიზებას, სხდომაზე განსახილველი საკითხების მომზადებისთვის დროც მცირე რჩება.
  • ბათუმის, ფოთის, ზუგდიდის, ქუთაისისა და ახალციხის საკრებულოებმა 2020 წელს ჯამში 177 დადგენილება მიიღეს. მათგან 164 (93%) დადგენილების ავტორი/ინიციატორი შესაბამისი მუნიციპალიტეტების მერები იყვნენ, 13 დადგენილებისა კი – საკრებულოები. ყველაზე დაბალი ინიციატივიანობით გამოირჩეოდა ბათუმის საკრებულო – მთელი წლის განმავლობაში მხოლოდ ინიციატივა ჰქონდა ბათუმის საკრებულოს თავმჯდომარეს;
  • საკრებულოებისათვის გამოწვევას წარმოადგენს წევრთა მიერ სხდომების არასაპატიო მიზეზით გაცდენა.
  • საკრებულოს წევრთა მნიშვნელოვანი ნაწილი 2020 წელს საკრებულოს სხდომებზე სიტყვით და მოხსენებით ერთხელაც არ გამოსულა. ბათუმის საკრებულოს მონაცემები არ გვაქვს, რაც შეეხება სხვა საკრებულოებს:
  • ზუგდიდის საკრებულოს 50 წევრიდან სიტყვით არ გამოსულა 25 დეპუტატი (50%)მოხსენებით კი – 41 წევრი (82%);
  • ახალციხის საკრებულოს 33 წევრიდან 21 წევრი (63%) არც სიტყვით გამოსულა და არც მოხსენებით;
  • ქუთაისის საკრებულოს 25 წევრიდან სიტყვით გამოსვლის უფლებით არ უსარგებლია 5 წევრს (20%),  ხოლო მოხსენებით არ გამოსულა საკრებულოს 17 წევრი (68%)
  • ფოთის საკრებულოს 25 წევრიდან კი სიტყვით მხოლოდ ერთი – ზურაბ ჩაჩუა არ გამოსულა, მოხსენების უფლებით კი 16-მა წევრმა არ ისარგებლა (64%)

ფრაქციათა საქმიანობა:

  • ყველა შესწავლილ საკრებულოში არის რამდენიმე ფრაქცია, რომელთაც ერთი ინიციატივაც კი არ ჰქონიათ. ამ მხრივ 2020 წელს განსაკუთრებით გამოირჩევა ფოთისა და ახალციხის საკრებულოები, რომელთა არცერთ ფრაქციას არ ჰქონია არანაირი ინიციატივა.
  • ფრაქციათა მიერ გაწეული მინიმალური საქმიანობის პარალელურად შეუსაბამოა მათ ფუნქციონირებაზე მუნიციპალიტეტების მიერ გაწეული ხარჯები, რომელიც მოიცავს შრომის ანაზღაურების, სატელეფონო კომუნიკაციის, მივლინებისა და საწვავის ხარჯებს, მაგალითად, ზუგდიდის საკრებულოში ფრაქციის საქმიანობაზე 2020 წელს 276,826 ლარი დაიხარჯა, ფოთის საკრებულოს 6 ფრაქციის შენახვა 303,016 ლარი დაუჯდა, ახალციხის საკრებულოში კი 5 ფრაქციის საქმიანობაზე გაწეულმა ხარჯმა 178,934 ლარი შეადგინა.

ანგარიშვალდებულება და მოქალაქეთა ჩართულობა:

  • მუნიციპალიტეტების მერები, როგორც წესი, წლიური ანგარიშით მაინც წარსდგებიან საკრებულოების წინაშე, თუმცა ბოლო წლებში ეს წესიც აღარ არის უნივერსალური. მაგალითად, 2020 წელს ქუთაისის მერს საკრებულოსთვის ანგარიში არ წარუდგენია; ახალციხის საკრებულოს ან მის ფრაქციებს/კომისიებს მერი ან აღმასრულებელი ორგანოს წარმომადგენლები რაიმე საკითხის განსახილველად  არ მიუწვევიათ; ბათუმის საკრებულოს კი რიგგარეშე სხდომაც არ მოუწვევია და მხოლოდ ცნობად მიიღო ქალაქის ყოფილი მერის, ლაშა კომახიძის გადადგომა;
  • მუნიციპალიტეტების თანამდებობის პირები  ხარვეზებით ავსებენ ქონებრივი მდგომარეობის შესახებ დეკლარაციებს;
  • 2020 წელს დაბალი იყო საკრებულოების საქმიანობაში მოქალაქეთა ჩართულობის მაჩვენებელი.  მოქალაქეთა ჩართულობა წინა წლებშიც დაბალი იყო, მაგრამ კორონავირუსის პანდემიამ იგი კიდევ უფრო გააუარესა. საკრებულოები არ მართავენ გასვლით სხდომებს, იშვიათად აწყობენ ბიუჯეტის საჯარო განხილვებს. ახალციხის საკრებულო ერთადერთია რომელსაც ბიუჯეტი საჯაროდ არ განუხილავს და მასში მხოლოდ საკრებულოს წევრები მონაწილეობდნენ;
  • 2020 წელს ხუთ საკვლევ საკრებულოში სულ 5 პეტიცია დარეგისტრირდა. აქედან 3 ფოთის საკრებულოზე მოდის, თითო კი – ბათუმისა და ზუგდიდის საკრებულოებზე. პეტიცია არ დარეგისტრირებულა ქუთაისის საკრებულოში, ახალციხის საკრებულომ კი როგორ წინა პერიოდში, ასევე 2020 წელსაც არ დაამტკიცა პეტიციის ფორმა, რაც მოქალაქეთა ჩართულობის ამ მექანიზმის გამოყენებას შეუძლებელს ხდიდა.

გენდერული თანასწორობის საბჭოების საქმიანობა:

  • საკრებულოებში შექმნილია გენდერული თანასწორობის საბჭოები, წინა წლების მსგავსად, პასიური იყო. მათ არც სამართლებრივი აქტების პროექტების ანალიზი გაუკეთებიათ, არც გენდერული თანასწორობის უზრუნველსაყოფად ჩატარებული ღონისძიებების  მონიტორინგის სისტემის შემუშავებაზე უმუშავიათ და არც რეკომენდაციები მოუმზადებიათ.

საკრებულოების ხარჯები:

  • საკრებულოების ხარჯები მოიცავს შრომით ანაზღაურებას, სატელეფონო კომუნიკაციის, მივლინების, საწვავის, ავტომობილების შეკეთებისა და წარმომადგენლობით ხარჯებს.

  • საკრებულოების ხარჯების ძირითადი წილი (89%) შრომით ანაზღაურებაზე მოდის (ჯამში 5,373,734 ლარიდან  4,764,000 ლარი), 2020 წელს მხოლოდ ახალციხის  საკრებულოს ხარჯები იყო მილიონ ლარზე ნაკლები. სხვა საკრებულოებმა მილიონ ლარზე მეტი დახარჯეს
  • ხარჯების მნიშვნელოვანი წილი უკავია საწვავს, რაზეც საკრებულოები წელიწადში საშუალოდ 66,000 ლარს ხარჯავენ, საკვლევმა ხუთმა საკრებულომ 2020 წელს საწვავზე 295,680 ლარი დახარჯა, მათ შორის ყველაზე მეტი ქუთაისის საკრებულომ – 98,129 ლარი.

რეკომენდაციები

კონტროლის განხორციელება:

  • საკრებულოს წევრები უფრო აქტიურად უნდა ჩაერთონ საზედამხედველო საქმიანობაში, კერძოდ უფრო ხშირად და ქმედითად უნდა აკონტროლებდნენ სახელმწიფო შესყიდვების პროცესს, მსხვილ ინფრასტრუქტურულ პროექტებს;
  • აღმასრულებელ ორგანოთა საქმიანობის ზედამხედველობის სფეროში აქტიურად უნდა ჩაერთონ საკრებულოს მუდმივმოქმედი კომისიები;
  • საკრებულომ აქტიურად და კეთილსინდისიერად უნდა იმუშაოს მუნიციპალიტეტში ინტერესთა კონფლიქტის, თანამდებობრივი შეუთავსებლობის, საკრებულოს რეგლამენტის და ეთიკის ნორმების დარღვევის ფაქტების გამოვლენაზე;
  • საკრებულოებმა უნდა გამოიყენონ თავისი უფლებამოსილება დამოუკიდებელი აუდიტორის მოწვევის თაობაზე;
  • მნიშვნელოვანია, რომ საკრებულოებმა იზრუნონ შიდა აუდიტის სამსახურების ფუნქციებისა და უფლებამოსილებების დახვეწაზე, რათა შიდა აუდიტისა და მონიტორინგის სამსახურებს მეტი ანგარიშვალდებულება გაუჩნდეთ საკრებულოს წინაშე და ამ სამსახურების მიერ მომზადებული დოკუმენტები საჯაროდ ხელმისაწვდომი გახდეს ყველასთვის, აიტვირთოს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების ოფიციალურ ვებ-გვერდებზე.

საკრებულოს სხდომები:

  • საკრებულოებმა უნდა დახვეწონ მუშაობის საორგანიზაციო მხარე, შეამციროს რიგგარეშე სხდომების რაოდენობა, რათა გაუმჯობესდეს ინტერესთა ჯგუფების მობილიზების ხარისხი, გაიზარდოს მოქალაქეთა ჩართულობა, სხდომაზე განსახილველი საკითხებისთვის მომზადების შესაძლებლობა და წარმომადგენლობითი ორგანოს გამჭვირვალობა.

ანგარიშვალდებულება:

  • საგრძნობლად უნდა გაუმჯობესდეს საკრებულოსა და მისი კომისიების სხდომებზე საკრებულოს წევრთა დასწრების ხარისხი. მიგვაჩნია, რომ საკრებულოს ყველა წევრი პასუხისმგებლობით უნდა მოეკიდოს თავის პასუხისმგებლობას, ესწრებოდეს და არასაპატიო მიზეზით არ აცდენდეს საკრებულოს სხდომებს. მნიშვნელოვანია, რომ საკრებულომ რეგლამენტით განსაზღვროს სხდომის გაცდენების საპატიო და არასაპატიო მიზეზები;
  • აუცილებელია, საკრებულოს წევრებმა აქტიურად ისარგებლონ სიტყვის გამოსვლის უფლებით საკრებულოს და მისი კომისიის სხდომაზე, წარადგინონ მოსაზრებები განსახილველ საკითხებზე, მიაწოდონ საკრებულოს და აღმასრულებელ ორგანოს ინფორმაცია მოქალაქეთა კონკრეტული საჭიროებების შესახებ;
  • გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების მნიშვნელოვან მექანიზმს წარმოადგენს თანამდებობის პირთა დეკლარაციები. აუცილებელია, რომ თანამდებობის პირებმა სრულად შეავსონ დეკლარაცია, ასახონ საკუთარი და ოჯახის წევრების კუთვნილი ქონება და წილები კომპანიებში, მიუთითონ საწარმოებიდან მიღებული შემოსავალი და კანონით დადგენილი წესით დატოვონ კომპანიების მმართველი პოზიციები. დეკლარაციების არასრულად შევსება კორუფციის საფრთხეს შეიცავს.

ფრაქციების საქმიანობა:

  • მნიშვნელოვანია, რომ საკრებულოს ფრაქცია აქტიურად ჩაერთოს საკრებულოს უფლებამოსილებას მიკუთვნებული საკითხების განხილვისა თუ გადაწყვეტის პროცესში, შეისწავლოს/გააკონტროლოს მერიისა თუ მუნიციპალური იურიდიული პირების საქმიანობა; წარსდგეს საკრებულოში ინიციატივებით, აქტიურად ჩაერთოს ბიუჯეტირების პროცესში და ა.შ. ფრაქციები მნიშვნელოვნად ზრდის თვითმმართველობაში მოქალაქეთა ჩართულობას, მხარს უჭერს ადგილობრივ ინიციატივებს, აგრეთვე მოქალაქეთა საჭიროებებისა და პრობლემების ადვოკატირებას. შესაბამისად, მოვუწოდებთ ფრაქციებს, აღნიშნული ინსტრუმენტები აქტიურად გამოიყენონ.

საკრებულოს ხარჯები:

  • მნიშვნელოვანია, რომ საკრებულოს მიერ გაწეული ხარჯები სრულ თანხვედრაში იყოს კანონმდებლობით მისთვის განკუთვნილი უფლებამოსილებების განხორციელებასთან;
  • საკრებულომ მკაცრად უნდა აკონტროლოს როგორც უშუალოდ წარმომადგენლობითი ორგანოს, ასევე ზოგადად მუნიციპალიტეტის ადმინისტრაციული ხარჯები და ორიენტირებული იყოს ფინანსური რესურსების ეფექტურ ხარჯვაზე.

საზოგადოების ჩართულობა

  • მნიშვნელოვანია, რომ საკრებულოს სხდომების შესახებ სრულყოფილი ინფორმაცია დროულად განთავსდეს საკრებულოს ვებ-გვერდზე;
  • საკრებულოს ოფიციალური ვებ-გვერდი უნდა შეიცავდეს ინფორმაციას წარმომადგენლობითი ორგანოს წევრების საქმიანობის შესახებ. ეს ხელს შეუწყობს საკრებულოს წევრების ანგარიშვალდებულებას და პროაქტიულად მიაწვდის ინფორმაციას ამომრჩევლებს;
  • თვითმმართველობის კოდექსი აწესებს პეტიციაზე ხელმომწერთა რაოდენობის ქვედა ზღვარს – მუნიციპალიტეტის ამომრჩეველთა 1%-ს, თუმცა საკრებულოებს აძლევს საშუალებას, რომ პეტიციის წარმდგენთა რაოდენობა შეამციროს. ზუგდიდისა და ბათუმის საკრებულოებმა ეს ზღვარი 0,5%-მდე დაწიეს. მიგვაჩნია, რომ სხვა საკრებულოებმა, მათ მსგავსად, 1%-ს ნაცვლად უნდა დააწესონ 0.3% ან 0.5%, რაც გაუადვილებს დაინტერესებულ პირებს პეტიციის მომზადების პროცედურას.

გენდერული თანასწორობის საბჭო

  • აუცილებელია, საბჭოებმა აქტიურად დაიწყონ საქმიანობა, შეასრულონ მათთვის დაკისრებული ყველა ვალდებულება, გადადგან ქმედითი ნაბიჯები მუნიციპალურ ორგანოებში გენდერული თანასწორობის უზრუნველყოფისა თუ ქალთა მეტი წარმომადგენლობის უზრუნველსაყოფად.