ექსპერტების შეთავაზება მთავრობას – ფისკალური და ქონებრივი დეცენტრალიზაციის ძირითადი მიმართულებები

შემდეგი სტატია

როგორც ცნობილია, საქართველოს მთავრობა დეცენტრალიზაციის საშუალოვადიანი სტრატეგიაზე (2018-2025) მუშაობს. შექმნილია სამუშაო ჯგუფები, რომლებიც სტრატეგიის სხვადასხვა მიმართულებაზე საკუთარ წინადადებებს შეიმუშავებენ. გთავაზობთ კოალიციის “ადგილობრივი თვითმმართველობისა და დემოკრატიისათვის” მიერ მომზადებულ ინიციატივას ფისკალური და ქონებრივი დეცენტრალიზაციის საკითხებზე. 

საქართველოს მთავრობის დეცენტრალიზაციის საშუალოვადიანი სტრატეგიის (2018-2025) ფისკალური და ქონებრივი დეცენტრალიზაციის ძირითადი მიმართულებები

• ძირითადი გამოწვევები

1. საკუთარი უფლებამოსილებების განსახორციელებლად თვითმმართველობების არასაკმარისი ფინანსური უზრუნველყოფა;

დეცენტრალიზაციის პროცესის განხორციელებისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის განვითარების ერთ-ერთი მთავარი პირობა არის მუნიციპალიტეტების ფისკალური დამოუკიდებლობა. „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ მიღების შემდეგ ყველაზე პრობლემურ საკითხებად რჩება შემდეგი: საკუთარი უფლებამოსილებების განსახორციელებლად არასაკმარისი ფინანსური რესურსები (ეს ზეგავლენას ახდენს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა დამოუკიდებლობაზე), ადგილობრივი თვითმმართველობების მიერ საკუთარი რესურსების გენერირების მცირე უნარი და გათანაბრებითი ტრანსფერის სისტემა (კონკრეტულად კი, ტრანსფერის მოცულობის სიმცირე ნომინალურ მთლიან შიდა პროდუქტთან შეფარდებით, აგრეთვე, ტრანსფერის განაწილების პროცედურა).

2007-2008 წლამდე მუნიციპალიტეტები ფლობდნენ შემოსავლის ისეთ მნიშვნელოვან  წყაროს საკუთარი შემოსავლების სახით, როგორიც არის  მოგებისა და საშემოსავლო გადასახადები, რომლებიც ბოლო პერიოდისათვის 100%-ით რჩებოდა მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტში, ასევე, ქონების გადასახადი ადგილობრივი გადასახადის სახით. 2007-08 წლიდან მოხდა მოგებისა და საშემოსავლო გადასახადების სრულად სახელმწიფო ბიუჯეტში გადატანა (გარდა აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკისა, სადაც საშემოსავლო გადასახადი სრულად რჩება  ავტონომიური რესპუბლიკის ბიუჯეტში). აღნიშნულის  საკომპენსაციოდ აქტიურად გამოიყენებოდა გათანაბრებითი ტრანსფერი (გრანტი), რომელიც წარმოადგენდა მუნიციპალიტეტების ძირითადი შემოსავლების წყაროს მას შემდეგ, რაც საშემოსავლო და მოგების გადასახადის ცენტრალურ ბიუჯეტში გადატანა მოხდა.

ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებს უფლება აქვთ, თავად დააწესონ ქონებაზე ადგილობრივი გადასახადის განაკვეთი და ადგილობრივი გადასახდელები, თუმცა, ამგვარად მიღებული შემოსავლები ზოგიერთი მუნიციპალიტეტისათვის ძალიან მცირე მოცულობის აღმოჩნდება.

2013 წლიდან დაიწყო თვითმმართველობის რეფორმის მნიშვნელოვანი ეტაპი, რომელმაც შექმნა სამართლებრივი ბაზა რეალური ფისკალური დეცენტრალიზაციის განსახორციელებლად. ფინანსური დეცენტრალიზაციის ამოცანა უნდა იყოს ადგილობრივი ხელისუფლების ფინანსების წილის ზრდა მთელი სახელმწიფოს საჯარო ფინანსებში, მუნიციპალიტეტის საკუთარი შემოსავლების ზრდის ხარჯზე. ეს უკანასკნელი ლოგიკურ თანხვედრაში უნდა იყოს მუნიციპალიტეტის ეკონომიკურ საქმიანობასთან, ანუ მუნიციპალიტეტში ეკონომიკური განვითარების კვალდაკვალ გაიზარდოს მისი შემოსავლები, რათა არსებობდეს მოტივაცია უკეთესი და მეტი პროექტების განხორციელებისა. ასევე, მუნიციპალიტეტს ჰქონდეს რესურსი თავისი უფლებამოსილებების სწორად და ეფექტურად განხორციელებისა. ამ კუთხით მნიშვნელოვანი ჩანაწერი გაჩნდა „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსში“, რომლის მიხედვითაც, მთავრობას უნდა წარედგინა საკანონმდებლო ცვლილებათა პაკეტი პარლამენტში, რომლის საფუძველზეც განისაზღვრებოდა საშემოსავლო გადასახადის ნაწილობრივი მიმართვა მუნიციპალურ ბიუჯეტებში. ამავდროულად, კანონი ავალდებულებდა მთავრობას, რომ განესაზღვრა გათანაბრებითი ტრანსფერის ფონდის მოცულობის მიმართება მშპ-ს ნომინალურ მოცულობასთან.

2016 წლის 1 იანვრიდან 2019 წლის 1 იანვრამდე მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტში სრულად ირიცხებოდა მეწარმე ფიზიკურ პირთა საშემოსავლო გადასახადი, მაგრამ შემდეგი ნაბიჯები არ იქნა განხორციელებული და ფინასური დეცენტრალიზაციის პროცესი შეჩერდა, რასაც ქვემოთ მოყვანილი ცხრილიც ადასტურებს.

ცხრილი 1 – სახელმწიფო, მუნიციპალიტეტების ჯამური და ნაერთი ბიუჯეტები 2015-2017 წლებში

წელი	სახელმწიფო ბიუჯეტი	მუნიციპალური ბიუჯეტების ჯამური მოცულობა (ათასი ლარი)	ნაერთი ბიუჯეტი	მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტების ჯამური მოცულობა ნაერთ ბიუჯეტთან (%)
2015	10 325 300 243	2 229 328	12 767 398 717	17.46
2016	10 996 082 557	2 208 043	13,420,925,491	16.45
2017	12 322 357 087	2 334 490	14,922,025,919	15.64

ადგილობრივი ბიუჯეტების წილი მშპ-სა და სახელმწიფოს კონსოლიდირებული ბიუჯეტების დანახარჯებში (ევროპული ქვეყნები)

	ქვეყანა	%  კონსოლიდირებული ბიუჯეტების დანახარჯებში	%  მშპ-დან
	ესტონეთი  (2005 წელი)	24.9	7.0
	ლატვია  (2005 წელი)	26.3	9.4
	ლიტვა (2005 წელი)	24.2	8.0
	პოლონეთი (2005 წელი)	30.4	13.0
	ჩეხეთი (2005 წელი)	27.0	12.0
	სლოვაკეთი (2005 წელი)	18.2	7.0
	უნგრეთი (2005 წელი)	25.7	12.5
	სლოვენია (2005 წელი)	19.0	9.0
	სომხეთი (2008 წელი)	6.6	1.5
	აზერბაიჯანი (2008 წელი)	0.38	0.12
	საქართველო (2008 წელი)	6.0	2.4

2016 წელს ნაერთი ბიუჯეტის შემოსავალების ზრდა, ფაქტობრივად, მთლიანად სახელმწიფო ბიუჯეტის ზრდაში აისახა (ზრდა 671 მლნ ლარი), მუნიციპალური ბიუჯეტების ჯამური შემოსავლები კი 18 მლნ ლარით შემცირდა. 2017 წელს კიდევ უფრო მეტად გამოიკვეთა ეს ტენდენცია: სახელმწიფო ბიუჯეტი გაიზარდა 1 326 მლნ ლარით, მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტების ჯამური მოცულობა კი – მხოლოდ 126 მლნ ლარით.

ფინანსთა სამინისტროს მიერ წარმოდგენილი მუნიციპალიტეტების დაფინასების ახალი სისტემა (დღგ-ს 19%-ის განაწილება ადგილობრივ ბიუჯეტებში), რომელიც 2019 წლის 1 იანვრიდან შევიდა ძალაში, ამ პრობლემას ვერ ჭრის. მუნიციპალიტეტების ფინანსური წილი მთლიან საჯარო ფინანსებში 2019 წელს უმნიშვნელოდ გაიზარდა. ვინაიდან თვითმმართველობების დაფინანსებაზე მიემართება დღგ-დან მიღებული შემოსავლების ფიქსირებული 19%, 2020 წლიდან მუნიციპალური ფინანსების წილი, როგორც მთლიან შიდა პროდუქტში, ისე სახელმწიფო და  ქვეყნის ნაერთ ბიუჯეტთან მიმართებით, ფაქტობრივად, უცვლელი დარჩება. ამრიგად, ფინანსური დეცენტრალიზაცია იქნება ერთჯერადი აქტი, უმნიშვნელო ზომით განხორციელებული 2019 წელს, ხოლო 2020 წლიდან ფინანსური დეცენტრალიზაცია, ანუ ადგილობრივი ხელისუფლების ფინანსების წილის ზრდა მთელი სახელმწიფოს საჯარო ფინანსებში, სრულდება. ამ მიდგომას ნაკლებად აქვს საერთო დეცენტრალიზაციის პროცესთან.

2. გათანაბრებითი პოლიტიკა:

მას შემდეგ, რაც მოხდა საშემოსავლო და მოგების გადასახადის ცენტრალურ ბიუჯეტში გადატანა, გათანაბრებითი ტრანსფერი წარმოადგენდა მუნიციპალიტეტების ძირითად საჭიროებათა დაფინანსების მთავარ წყაროს, თუმცა, მას მხოლოდ პირობითად ერქვა გათანაბრებითი ტრანსფერი და დაკარგული ჰქონდა თავისი პირველადი ფუნქცია. გათანაბრებითი პოლიტიკა და მისი უმთავრესი ინსტრუმენტი – ფორმულით განსაზღვრული გათანაბრებითი ტრანსფერი არაეფექტიანი იყო. ამის დასტურია სტატისტიკური მონაცემები, რომლის მიხედვითაც, მაგალითად, თბილისში, ერთ სულ მოსახლეზე მოსული ტრანსფერის ოდენობა რამდენჯერმე აღემატებოდა სხვა, შედარებით მცირე მუნიციპალიტეტებში არსებულ ანალოგიურ მაჩვენებლებს. ამასთანავე, მნიშვნელოვანი პრობლემა იყო ის ფაქტი, რომ გათანაბრებითი ტრანსფერის ფონდი არ იყო სტაბილური და პროგნოზირებადი, რადგან მთავრობას ნებისმიერ წელს, ყოველგვარი შეზღუდვის გარეშე, შეეძლო გათანაბრებითი ტრანსფერის ფონდის მთლიანი მოცულობის შეცვლა. ამ მხრივ ჩვენ გვაქვს 2016 წლის მაგალითი, როდესაც მუნიციპალიტეტებს გადაეცათ საშემოსავლო გადასახადის ცალკეული ქვესახეობები 100%-ით, თუმცა, მკვეთრად (843 მლნ ლარიდან 599 მლნ ლარამდე) შემცირდა გათანაბრებითი ტრანსფერის მთლიანი ფონდი, რამაც მინიმუმამდე დაიყვანა ამ რეფორმის ფისკალური შედეგები მუნიციპალიტეტებისთვის.

წელი	მშპ (მლნ. ლარი)	გათანაბრებითი ტრანსფერის მთლიანი მოცულობა	გათანაბრებითი ტრანსფერის მთლიანი მოცულობა მშპ–სთან მიმართებით (%)
2015 ფაქტი	31 755,600	834 233 000	2,63
2016 ფაქტი	34 028,500	599 332 000	1,76
2017 ფაქტი	38 042,200	654 762 300	1,72
2018 პროგნოზი	41 145,500	705 080 000	1,71

 

3. მუნიციპალური გადასახადების დასაბეგრი ბაზის შემცირება

ქონების გადასახადის ხვედრითი წილი მთლიან გადასახადებში არ არის დიდი და იგი არ წარმოადგენს შემოსავლის მნიშვნელოვან  წყაროს. ფიზიკური პირის ქონების გადასახადებზე მოქმედებს მთელი რიგი შეღავათები, რაც ამცირებს მის ეფექტს თვითმმართველი სუბიექტების შემოსავლებზე. მაგალითად: 40 000 ლარამდე შემოსავლის მქონე ფიზიკური პირები არ იბეგრებიან. ამ შეღავათის შედეგად, ფიზიკური პირების დაახლოებით 1% იხდის ქონების გადასახადს, ანუ ფიზიკურ პირთა 99%-ის გადასახდელი გადასახადის ამ სახეობიდან აკლდება მუნიციპალურ ბიუჯეტს. ასევე, 2004 წლის 1 აპრილის მდგომარეობით, 5 ჰექტრამდე მიწის ნაკვეთის მქონე ფიზიკური პირები გათავისუფლებული არიან ქონების გადასახადისგან, რის გამოც შემოსავალების მოცულობა ამ კომპონენტიდან ძალიან მწირია (რამდენია მუნიციპალური ბიუჯეტებისთვის მიწის მესაკუთრეებისათვის დაწესებული ამ შეღავათის შედეგად მიღებული ზარალი, ამის სტატისტიკა, სამწუხაროდ, ვერ მოვიპოვეთ,  შესაბამის მონაცემებს სახელმწიფო სტრუქტურები არ ფლობენ). ამასთან, მთელ რიგ სამრეწველო ობიექტებს მთავრობამ დაუწესა განსხვავებული, ქონების გადასახადის შემცირებული განაკვეთი, საიდანაც შემოსავლები, ასევე, მუნიციპალურ ბიუჯეტებს მოაკლდა (ამ საწარმოთა სიის მოპოვება, სამწუხაროდ, ვერ მოხერხდა). ფაქტობრივად, შეღავათთა უმეტესობა, რომელიც ცენტრალურმა ხელისუფლებამ დაუწესა საქართველოს მოქალაქეებს, დაუწესა არა ცენტრალური, არამედ ადგილობრივი ბიუჯეტების ხარჯზე.

4. მუნიციპალური სერვისების ღირებულება

„ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ მე-16 მუხლით, მუნიციპალიტეტებს განსაზღვრული აქვთ საკუთარი უფლებამოსილებები,  მაგრამ არავის არასდროს დაუთვლია, თუ რა ჯდება შესაბამისი კომპეტენციების განხორციელება.  არ არის განსაზღვრული მუნიციპალური  სერვისების სტანდარტები, რაც შეუძლებელს ხდის როგორც მუნიციპალური სერვისების ღირებულების დადგენას, ისე მოსახლეობისათვის ამ სერვისის მიწოდებისათვის აუცილებელი შრომითი რესურსების განსაზღვრას, რაც ხელს უწყობს მუნიციპალიტეტებში დაუსაბუთებელი ადმინისტრაციული ხარჯების ზრდას. ამ მონაცემების გარეშე შეუძლებელია, ობიექტურად განვსაზღვროთ, რა თანხები სჭირდება თვითმმართველობის ფინანსურ უზრუნველყოფას.

5. მუნიციპალიტეტების დაფინანსების სიტემა

თვითმმართველობის დაფინანსების 2019 წლამდე არსებული სისტემა არ ახდენდა მუნიციპალიტეტების ეკონომიკური აქტივობის სტიმულირებას. მისი სუსტი მხარე იყო ის, რომ მთლიანად  ორიენტირებული იყო მუნიციპალიტეტებისთვის ცენტრალურ ბიუჯეტში არსებული თანხების განაწილებაზე და არა – მუნიციპალიტეტების ეკონომიკური განვითარების გზით მათი საკუთარი შემოსავლების ზრდაზე და ეკონომიკური აქტივობის შედეგად მიღებული შემოსავლებით საკუთარი მოთხოვნების დაკმაყოფილებაზე.

მუნიციპალიტეტების ეკონომიკური განვითარება ნაკლებად აისახებოდა მის შემოსავლებზე. მეტიც, თუკი მუნიციპალიტეტი გაზრდიდა საკუთარ შემოსავლებს, მას ცენტრალური ბიუჯეტიდან ტრანსფერის თანხები აკლდებოდა.

ფინანსთა სამინისტროს მიერ შემუშავებული მუნიციპალიტეტების დაფინანსების ახალი მოდელი, რომელიც 2019 წლის 1 იანვრიდან შევიდა ძალაში, ამ კუთხით ვითარებას მხოლოდ უმნიშვნელოდ აუმჯობესებს, მაგრამ პრობლემა იგივე რჩება. თუკი მუნიციპალიტეტმა მოიზიდა ინვესტიციები, შექმნა ახალი სამუშაო ადგილები, მას მხოლოდ ქონების გადასახი დარჩება, რომელიც მნიშვნელოვნად ვერ გაზრდის მის შემოსავლებს. მუნიციპალიტეტის შემოსავალი შეიძლება გაიზარდოს მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუკი გაიზრდება მშპ. არ აქვს მნიშვნელობა, კარგად იმუშავებს მუნიციპალიტეტი, თუ ცუდად, ვინაიდან მას ბიუჯეტი მხოლოდ იმდენით მოემატება, რამდენადაც გაიზრდება ქვეყნის მშპ. ასეთი სისტემა კვლავ იქნება თვითმმართველობის ეკონომიკური აქტივობის დემოტივატორი. ფაქტობრივად, ჩვენ მუნიციპალიტეტს, იურიდიულ პირს, ვეუბნებით, რომ მისი კეთილდღეობა დამოკიდებულია არა მის კარგ მუშაობაზე, კარგ მენეჯმენტსა და აქტიურობაზე, არამედ სხვა იურიდიული პირების, მთავრობისა და კიდევ 63 მუნიციპალიტეტის კარგ მუშაობაზე.

ამრიგად, არც 2019 წლის 1 იანვრამდე მოქმედი და არც არსებული სისტემა არ ახდენს მუნიციპალიტეტის სტიმულირებას, საკუთარი ეკონომიკური აქტივობით გაზარდოს  საკუთარი შემოსავალი და ამით უზრუნველყოს საკუთარი კომპეტენციების თუნდაც ნაწილობრივი დაფინანსება. ეს სისტემა აიძულებს თვითმმართველობებს, საკუთარი უფლებამოსილებების შესრულებისათვის აუცილებელი თანხების მისაღებად მუდმივად ორიენტირებულები იყვნენ ცენტრალურ ბიუჯეტზე, მთავრობიდან ფინანსური დახმარების მიღებაზე. ასეთი სისტემა აფერხებს ქვეყნის ეკონომიკურ განვითარებას და სულ უფრო მეტად აწვება ცენტრალურ ბიუჯეტსაც, რომელსაც ისედაც არ ჰყოფნის თანხები სულ უფრო მზარდი სახელმწიფო ვალდებულებების დასაფარავად. შესაბამისად, რაც დრო გავა, არსებულ სისტემაში, ცენტრალურ ბიუჯეტს სულ უფრო მეტად გაუჭირდება მუნიციპალიტეტების უფლებამოსილებების ადეკვატური დაფინანსება, რაც უარყოფითად აისახება რეგიონების განვითარებასა და მოქალაქეების ცხოვრების დონეზე.

6. მუნიციპალიტეტის ეკონომიკური აქტივობებისათვის აუცილებელი მექანიზმები

მიუხედავად იმისა, რომ „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსით“ საკანონმდებლო დონეზე მოწესრიგდა მუნიციპალიტეტის კომპეტენციებისა და საკუთრების საკითხები, ამ სფეროში სახელმწიფო პოლიტიკისა თუ პრაქტიკის ანალიზი გვიჩვენებს, რომ ბევრი პრობლემა (არასასოფლო-სამეურნეო თუ სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის, წყალმომარაგების, სათიბების, საძოვრების, ტყისა და ბუნებრივი რესურსების კუთხით) ჯერ კიდევ გადაუჭრელი რჩება, რაც არათუ პრინციპულად ეწინააღმდეგება ცივილიზებულ ქვეყნებში დამკვიდრებულ პრაქტიკას, არამედ, რიგ შემთხვევებში, უბრალოდ, ანალოგი (ყოველ შემთხვევაში, ევროპულ ქვეყნებში) არ გააჩნია.

მიწის  მართვა

მიუხედავად იმისა, რომ „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ 107-ე მუხლის პირველი პუნქტის ბ) ქვეპუნქტით, არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწა (კანონით დაშვებული გამონაკლისების გარდა) მიეკუთვნა მუნიციპალიტეტს, ეს საკითხი დღესაც არ არის გადაწყვეტილი. თვითმმართველობებისთვის მიწების გადაცემის პროცესი არ დაწყებულა. ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრო დღემდე რჩება არასასოფლო-სამეურნეო მიწის ყველაზე დიდ მესაკუთრედ. მეტიც, მუნიციპალიტეტები, რომლებიც ცდილობენ, დაირეგისტრირონ მათ ტერიტორიაზე არსებული დაურეგისტრირებელი არასასოფლო-სამეურნეო მიწის ნაკვეთები, ამ კუთხით გარკვეულ წინააღმდეგობებს აწყდებიან, რაც კანონის უხეში დარღვევაა. ანალოგიური პრობლემებია სასოფლო-სამეურნეო მიწის რეგისტრაციასთან დაკავშირებითაც. პრაქტიკულად, ცენტრალური ხელისუფლების საკუთრებაში რჩება სასოფლო-სამეურნეო მიწის მნიშვნელოვანი ნაწილი, სათიბები და საძოვრები.

ტყისა და ბუნებრივი რესურსების მართვა

ტყესთან და ბუნებრივ რესურსებთან მიმართებით უფლებამოსილებები გამიჯნული არ არის და ორივე სფერო აბსოლუტურად ცენტრალიზებული რჩება. „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ გარდამავალი დებულების 165-ე მუხლის 1 ნაწილის ე) პუნქტის შესაბამისად, მთავრობას ევალებოდა, მოემზადებინა და პარლამენტისთვის წარედგინა კანონპროექტი ადგილობრივი მნიშვნელობის ბუნებრივი რესურსების, მათ შორის, წყლისა და მიწის რესურსების, განსაზღვრის მიზნით.  კანონპროექტი წარდგენილი არ არის.

ადგილობრივ ბუნებრივ რესურსებზე წვდომის არარსებობა მნიშვნელოვნად ზღუდავს თვითმმართველობის ორგანოების შესაძლებლობას, შეიმუშაონ მუნიციპალიტეტების განვითარების საშუალო და გრძელვადიანი პროგრამები, ინვესტიციების მოზიდვისა და ახალი სამუშაო ადგილების შექმნის მიზნით, ადგილობრივი რესურსების გამოყენებით, შექმნან საინტერესო საინვესტიციო პაკეტები. ეს ხელს უშლის რეგიონებში მცირე და საშუალო ბიზნესის განვითარებას. ბუნებრივი რესურსების მართვის არსებული ცენტრალიზებული სისტემა არ იძლევა საშუალებას, ეფექტურად იქნას გამოყენებული ადგილობრივი მნიშვნელობის ბუნებრივი სიმდიდრეები, რადგანაც ამ რაოდენობის ობიექტების (კარიერების, საბადოების) ერთი სამინისტროდან მართვა უაღრესად არაეფექტურია.  სამინისტროს ამოცანაა რაც შეიძლება მსხვილი ინვესტიციციების მოზიდვა, ცენტრალური ბიუჯეტისთვის მეტი მოგების მოტანა, რა მიზნითაც სამინისტრო ბუნებრივად კონცენტრირდება დიდი მოცულობის ობიექტების განკარგვაზე. ამის გამო კი, ნაკლებად ზრუნავს შედარებით წვრილი ობიექტების ბედის გარკვევაზე, რომელთა პრივატიზება და ამ ბუნებრივი რესურსების გამოყენება საშუალო და წვრილი ბიზნესის განვითარების, რეგიონებში დამატებითი სამუშაო ადგილების შექმნის ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი ხელშემწყობი ფაქტორია.

იგივე მდგომარეობაა მუნიციპალიტეტების ტერიტორიაზე მდებარე ტყის რესურსების გამოყენების კუთხითაც. ტყითსარგებლობის კუთხით არსებული მდგომარეობა საბჭოთა პერიოდსაც (რომელიც განვითარებული თვითმმართველობით არ გამოირჩეოდა) კი ჩამოუვარდება, რომლის დროსაც ე.წ. საკოლმეურნეო ტყეების მართვა ადგილობრივი ხელისუფლების უფლებამოსილება იყო და ამით ხდებოდა ადგილობრივი მოსახლეობის ინტერესების დაკმაყოფილება.

ფისკალური და ქონებრივი დეცენტრალიზაცია, მთლიანობაში, დეცენტრალიზაციის პროცესის მნიშვნელოვანი ნაწილია. ის, თავის მხრივ, მოიცავს მმართველობით-ადმინისტრაციულ და პოლიტიკურ დეცენტრალიზაციას და უფრო მეტი კომპეტენციის გადაცემას სხვადასხვა ფორმით, როგორც საკუთარი კომპეტენციებისა და უფლებამოსილების სახით, ისე დელეგირების კუთხით. უმთავრესი მიმართულებები, რაც შესაძლებელია, იყოს ფისკალური დეცენტრალიზაციის საფუძველი, პირველყოვლისა, ასახულია ევროპის საბჭოს ადგილობრივ და რეგიონულ ხელისუფლებათა კონგრესის მიერ მომზადებულ „მონიტორინგის შემდგომი დოკუმენტი საბოლოო  გზამკვლევში“, რომელსაც 2015 წლის დეკემბერში ორმხრივად მოეწერა ხელი საქართველოს მთავრობისა და ევროპის საბჭოს ადგილობრივ და რეგიონულ ხელისუფლებათა კონგრესის პრეზიდენტის მიერ.

დოკუმენტში წარმოდგენილია  კონკრეტული რეკომენდაციები, რომლებიც აუცილებლად უნდა იქნას გათვალისწინებული, კერძოდ, საკითხი უკავშირდება მუნიციპალიტეტების საკუთარი შემოსავლების, მათ შორის, საგადასახადო შემოსავლებისა და გათანაბრებითი ტრანსფერის საკითხსაც:

„d. გაუმჯობესდეს ფინანსური გათანაბრების პროცედურა (გათანაბრებისათვის განკუთვნილი სახსრების ოდენობის როგორც ზრდის, ისე განაწილების თვალსაზრისით)“;

რეკომენდაცია:

განხორციელდეს აუცილებელი მოკლევადიანი ღონისძიებები ადგილობრივი თვითმმართველობების ფინანსური მდგომარეობის გასაუმჯობესებლად. ძირითადი ამოცანები ასეთია: დამატებითი რესურსების გამოყოფა ადგილობრივი თვითმმართველობებისათვის ტრანსპარენტული სახით, გათანაბრებით ფორმულაში ცვლილებების შეტანა და მუნიციპალური „ნიშნულების“ დანერგვა. ეს, აგრეთვე, მოიაზრებს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა კომპეტენციების უფრო ზუსტ განსაზღვრას სახსრების უფრო სწორად და რელევანტურად გამოყოფის მიზნით.^[1]

• შემოთავაზებული რეფორმის ძირითადი მიზნები და ამოცანები

1. ფინანსური დეცენტრალიზაციის ეტაპობრივი განხორციელება, რომლის მიზანი საჯარო ფინანსებში ადგილობრივი თვითმმართველობის როლის, ნაერთ ბიუჯეტში ქვეყნის მუნიციპალური ბიუჯეტების ხვედრითი წილის ზრდაა, რის შედეგადაც, მუნიციპალური ფინანსების წილმა მშპ-სთან მიმართებით უნდა შეადგინოს 7-8%; ფისკალური დეცენტრალიზაციის კუთხით დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის უმთავრესი ამოცანა მუნიციპალური ბიუჯეტების მეტი საგადასახადო შემოსავლებით უზრუნველყოფა იქნება. ამასვე მიუთითებს ევროპის საბჭოს ადგილობრივ და რეგიონულ ხელისუფლებათა კონგრესის 2013 წლის რეკომენდაცია საქართველოსთვის „ადგილობრივი ხელისუფლების ფინანსური დამოუკიდებლობა (კონგრესის რეკომენდაცია c, ) „c.- გაძლიერდეს ადგილობრივი მთავრობების ფინანსური მდგომარეობა, მათ შორის, მათი უნარი, მოახდინონ ფინანსური რესურსების გენერირება ყველა ხელთ არსებული საშუალებით, მათ შორის, საგადასახადო  ბაზის გაზრდით“;
2. დადგინდეს მუნიციპალური სერვისების სტანდარტები და სტანდარტებზე დაყრდნობით განისაზღვროს მუნიციპალიტეტების მიხედვით სერვისების ღირებულება. ეს მოგვცემს ობიექტურ სურათს, თუ რეალურად რა თანხები სჭირდებათ მუნიციპალიტეტებს საკუთარი უფლებამოსილებების განსახორციელებლად.
3. რეფორმის შედეგად მუნიციპალიტეტებს გაუჩნდეთ შესაბამისი მექანიზმები (მიწა, ქონება, წვდომა ადგილობრივი მნიშვნელობის წყალზე, ტყეზე, ბუნებრივ რესურსებზე) და დაფინანსების ისეთი სისტემა, რომელიც გაზრდის ადგილობრივი ხელისუფლებების კომპეტენციებს, პასუხისმგებლობას, შესაძლებლობებს და მოტივაციას, ეკონომიკური განვითარების გზით, თავად მოიძიონ რესურსები საკუთარი უფლებამოსილებების  განსახორციელებლად,  ადგილობრივი პრობლემების მოსაგვარებლად და ეტაპობრივად შეამცირონ ცენტრალური ბიუჯეტიდან საკუთარი კომპეტენციების დასაფინანსებლად თანხების მიღების აუცილებლობა.

4. გათანაბრებითი პოლიტიკა

ევროპის საბჭოს რეკომენდაციების თანახმად (ადგილობრივ და რეგიონულ  ხელისუფლებათა კონგრესის მონიტორინგის მისიის დოკუმენტი. 2015 წლის 15 აპრილი. პარაგრაფი 1. ადგილობრივი ხელისუფლების ფინანსური დამოუკიდებლობა (კონგრესის რეკომენდაცია 6.c, 6.d, 6.e),  დეცენტრალიზაციის სტრატეგიაში ერთ-ერთ ამოცანად უნდა გაიწეროს ფინანსთა სამინისტროს მიერ გათანაბრებითი ტრანსფერის ახალი ფორმულის შემუშავება, რომელიც ჩამოაყალიბებს გათანაბრებითი ტრანსფერის მიმღები თვითმმართველობისათვის ტრანსფერის უფრო ზუსტი პარამეტრებით განაწილების წესს.

• ფინანსური და ქონებრივი დეცენტრალიზაციის განხორციელების გზები

1. ფინანსური და ქონებრივი დეცენტრალიზაციის პოლიტიკა

ფინანსური და ქონებრივი დეცენტრალიზაციის პოლიტიკის წარმატების მნიშვნელოვანი ფაქტორია მათი პარალელურ რეჟიმში განხორციელება. მხოლოდ ფინანსური დეცენტრალიზაცია, გადასახადების ადგილებზე დატოვება, თავისთავად, ვერ გამოიწვევს ეკონომიკის განვითარებას და ადგილებზე არ შექმნის დამატებით ღირებულებას. ფინანსური დეცენტრალიზაცია ქმნის მექანიზმს იმისათვის, რომ მუნიციპალიტეტებისთვის მომგებიანი გახდეს ეკონომიკური აქტივობა, ხოლო ეკონომიკური აქტივობა შესაძლებელია მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუკი ადგილობრივ თვითმმართველობებს გადაეცემათ მიწა, ქონება და სხვა რესურსები. ფინანასური ინსტრუმენტებით თვითმმართველობებს უნდა შეექმნათ მოტივაცია, რათა სარგებელი და ფინანასური მოგება ნახონ მათ უფლებამოსილებაში გადაცემული ქონების გამოყენებისას, შექმნან საინვესტიციო პროექტები, მოიძიონ ინვესტორები და ხელი შეუწყონ დასაქმებას. ქონების ოპერირებით (პრივატიზაცია, იჯარა და ა.შ.) და საშემოსავლო გადასახადიდან შემოსული თანხებით გაზარდონ საკუთარი შემოსავლები და გააუმჯობესონ მუნიციპალური სერვისების ხარისხი. ამიტომ რეფორმის წარმატებისთვის აუცილებელია, რომ ფინანსური და ქონებრივი დეცენტრალიზაცია ერთმანეთის პარალელურად განხორციელდეს და ახალი საგადასახადო სისტემის ძალაში შესვლისთანავე, მუნიციპალიტეტებს გააჩნდეთ ის ქონებრივი რესურსები, რომლის ამუშავებითაც ისინი შეძლებენ ეკონომიკური აქტივობისა და შემოსავლების გაზრდას. რა თქმა უნდა, ასეთი მიდგომა არ გამორიცხავს ორივე ტიპის დეცენტრალიზაციის ეტაპობრიობას, როცა ადგილზე დასატოვებელი გადასახადების განაკვეთების ზრდაც და ქონების გადაცემაც ხდება გარკვეულ პერიოდზე გაწერილი გეგმის შესაბამისად.

უნდა აღინიშნოს ისიც, რომ მუნიციპალიტეტების არათანაბარი ეკონომიკური განვითარების გამო, საშემოსავლო გადასახდის ნაწილის ადგილზე დატოვებამ შეიძლება დადებითი გავლენა მოახდინოს მუნიციპალიტეტების მხოლოდ მცირე ნაწილზე, სადაც შედარებით მაღალია დაქირავებულთა წილი. ზოგიერთი თვითმმართველობისათვის, შემოსავლების ზრდის თვალსაზრისით, უფრო მნიშვნელოვანი შეიძლება აღმოჩნდეს სასოფლო და/ან არასასოფლო-სამეურნეო მიწების, ბუნებრივი რესურსების გადაცემა. ამიტომ მუნიცპალიტეტების ეკონომიკური განვითარებისათვის აუცილებელი ბაზის შექმნა საჭიროებს კომპლექსურ მიდგომას და აქცენტის გაკეთება მხოლოდ რომელიმე ერთ მიმართულებაზე (ან ფინანსები, ან ქონება), საბოლოო ჯამში, ნაკლებ ეფექტს გამოიღებს. დეცენტრალიზაციის პოლიტიკის ერთ-ერთი ამოცანა უნდა იყოს, საწყის ეტაპზე, გამოიკვეთოს ის მუნიციპალიტეტები, რომლებსაც თავიანთი ეკონომიკური განვითარებით, ცენტრალური ბიუჯეტისგან დამოუკიდებლად შეუძლიათ საკუთარი უფლებამოსილების განხორციელება, ხოლო ამასთან ერთად, მთავრობას მიეცეს შესაძლებლობა, გაატაროს ეფექტური გათანაბრებითი პოლიტიკა ეკონომიკურად სუსტი, დეპრესიული ეკონომიკის მქონე თვითმმართველობების განვითარებისათვის. 

2. ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ ევროპული ქარტიის მე-9 მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, „ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების ფინანსური წყაროები თანაზომიერნი უნდა იყვნენ კონსტიტუციითა და კანონით დადგენილ მათ უფლება–მოვალეობებთან“.

დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის მიზანი უნდა იყოს ქარტიის ამ პრინციპთან ეტაპობრივი მიახლოება. ამისათვის საჭიროა, მთლიანად შეიცვალოს სახელმწიფოს მიდგომა თვითმმართველობების დაფინანსებასთან დაკავშირებით. კერძოდ, თუკი გვინდა, დავადგინოთ, რა თანხებია საჭირო თვითმმართველობის ნორმალური ფუქნციონირებისათვის, აუცილებელია, შეფასდეს მუნიციპალური კომპეტენციებისა და სერვისების ღირებულება. „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ მე-16 მუხლით, მუნიციპალიტეტებს განსაზღვრული აქვთ საკუთარი უფლებამოსილებები, მაგრამ არავის არასდროს დაუთვლია, თუ რა ჯდება შესაბამისი კომპეტენციების განხორციელება. ამ მონაცემების გარეშე შეუძლებელია, ობიექტურად განვსაზღვროთ, რა თანხები სჭირდება თვითმმართველობის ფინანსურ უზრუნველყოფას. ამიტომ აუცილებელია, დადგინდეს მუნიციპალური სერვისების სტანდარტები და სტანდარტებზე დაყრდნობით განისაზღვროს მუნიციპალიტეტების მიხედვით სერვისების ღირებულება. ეს მოგვცემს ობიექტურ სურათს, თუ რეალურად რა თანხები სჭირდება მუნიციპალიტეტს საკუთარი უფლებამოსილებების განსახორციელებლად. ამ მონაცემებიდან კი უნდა განისაზღვროს მუნიციპალიტეტების საჭიროებების ფინანსური უზრუნველყოფის მექანიზმები, მისი მიღწევის საშუალებები და ეტაპები.

დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის ამოცანა უნდა იყოს ამ სამუშაოს შესრულების ვადების, მის შესრულებაზე პასუხისმგებელი  სახელმწიფო სტრუქტურების (მთავრობა, სამთავრობო უწყებები, თვითმმართველობები) უფლება-მოვალეობების გაწერა და შესაბამისი სამოქმედო გეგმის ჩამოყალიბება.

3. მუნიციპალიტეტების საკუთრება. თვითმმართველობის ეკონომიკური განვითარებისათვის აუცილებელი რესურსების გადაცემა და მათი შემოსავლების ზრდისათვის შესაბამისი მექანიზმების ფორმირება

არასასოფლო და სასოფლო-სამეურნეო მიწის რესურსები

მუნიციპალიტეტების საკუთარი შემოსავლის ზრდის აუცილებელი პირობაა, საქართველოს სოფლის მეურნეობისა და საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროების წინადადებების საფუძველზე, სახელმწიფომ შეიმუშაოს შესაბამისი პოლიტიკა მუნიციპილიტეტებისათვის სათიბებისა და საძოვრების ეტაპობრივად გადაცემის თაობაზე, აგრეთვე, უნდა განისაზღვროს ადგილობრივი თვითმმართველობებისათვის გადასაცემი სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული არასასოფლო და სასოფლო-სამეურნეო მიწების კატეგორიები.

მუნიციპალურ საკუთრებაში მიწის გადაცემის პროცესში გარდამტეხი შეიძლება გახდეს სამოქალაქო სამართლის იმ პრეზუმფციის შებრუნება, რომლითაც არარეგისტრირებული მიწა მიიჩნევა სახელმწიფო საკუთრებად. არარეგისტრირებული მიწა იმთავითვე უნდა მივიჩნიოთ მუნიციპალურ საკუთრებად და უნდა მოიხსნას ყოველგვარი ბარიერი მისი რეგისტრირებისათვის. კანონით უნდა დაწესდეს გარდამავალი პერიოდი (მაქსიმუმ ერთი წელი), რომლის განმავლობაში სახელმწიფომ, თუკი მიიჩნევს, რომ კონკრეტული არარეგისტრირებული მიწის ნაკვეთი მას სჭირდება კონკრეტული სახელმწიფო უფლებამოსილების, ეროვნული უსაფრთხოების, რაიმე გლობალური,  საერთაშორისო ან თუნდაც საერთო-ეროვნული მასშტაბის ეკონომიკური პროექტის განსახორციელებლად (და არა ძირითადად გასაყიდად, როგორც ამჟამად არის), ეს ნაკვეთი საკუთრებაში უნდა დაარეგისტროროს. ამ გარდამავალი პერიოდის შემდგომ, არარეგისტრირებული მიწის მიმართ უნდა ამოქმედდეს მუნიციპალური საკუთრების პრეზუმფცია.

ტყის რესურსები

ახალ კანონში  „ტყის კოდექსი“ განისაზღვროს ადგილობრივი მნიშვნელობის ტყის ფონდი, რომელიც მუნიციპალიტეტს გადაეცემა დელეგირებულ უფლებამოსილებაში. ანუ საქართველოს ცენტრალურ ხელისუფლებას ექნება უფლებამოსილება, გააკონტროლოს მუნიციპალიტეტის მიერ ტყის რესურსების განკარგვის შესაბამისობა სახელმწიფოს მიერ დადგენილ წესებთან და სტანდარტებთან, ხოლო მუნიციპალიტეტს მიეცემა საშუალება, კანონით დადგენილი კომპეტენციებისა და სტანდარტების დაცვით, უფრო ადეკვატურად მოახდინოს მუნიციპალიტეტში მცხოვრები მოსახლეობის მოთხოვნების დაკმაყოფილება. ფუნქციების გამიჯვნა ხელს შეუწყობს ცენტრალურ ხელისუფლებას, გათავისუფლდეს რუტინული სამეურნეო ფუნქციებისგან და არაეფექტური ხარჯებისგან. მაგალითად: დღეს სამინისტროს ფუნქციაა საქართველოს სოფლის მოსახლეობის მცხოვრებთა შეშით უზრუნველყოფა. ხშირ შემთხვევაში, მოსახლეობისათვის ამ მომსახურების არცთუ ადეკვატური მიწოდების (მოსახლეობისთვის გამოყოფილი ტყეკაფები დაშორებულია საცხოვრებელ ადგილებს, რაც მნიშვნელოვნად უძვირებს მუნიციპალიტეტის მცხოვრებს ამ მომსახურების მიღებას, მაშინ, როცა მის დასახლებასთან ახლოს მდებარე ტყეკაფით სხვა სოფლის მოსახლე სარგებლობს და ა.შ.) მიზეზი არის ის, რომ გადაწყვეტილების მიმღები ორგანოები მნიშვნელოვნად არიან დაშორებული თავად მოსახლეობას, არანაირად არ არიან ანგარიშვალდებული მათ წინაშე და ხშირ შემთხვევაში, არ გააჩნიათ სრულფასოვანი წარმოდგენა ადგილობრივ პირობებზე.

ბუნებრივი რესურსები

დეცენტრალიზაციის სტრატეგიამ უნდა გაითვალისწინოს ადგილობრივი და სახელმწიფო მნიშვნელობის ბუნებრივი რესურსების გამიჯვნა, რის შემდეგაც ადგილობრივი მნიშვნელობის ბუნებრივი რესურსები გადაეცემა მუნიციპალურ საკუთრებაში (ან დელეგირებულ უფლებამოსილებაში). ამავე დროს, ცენტრალურმა ხელისუფლებამ უნდა შეინარჩუნოს ბუნებრივი რესურსების გამოყენების სტანდარტების, მისი გამოყენების წესების დადგენისა და მათ დაცვაზე ზედამხედველობის ფუნქცია. ამ მიზნით, მთავრობამ:

• უნდა უზრუნველყოს „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ გარდამავალი დებულების 165-ე მუხლის 1-ლი ნაწილის ე) პუნქტის მოთხოვნის შესრულება და პარლამენტს წარუდგინოს კანონპროექტი ადგილობრივი მნიშვნელობის ბუნებრივი რესურსების, მათ შორის, წყლისა და მიწის რესურსების, განსაზღვრის მიზნით;
• შეიმუშაოს მუნიციპალიტეტებისათვის ადგილობრივი მნიშვნელობის ბუნებრივი რესურსების გადაცემის მექანიზმები და ამ პროცესისთვის აუცილებელი სამართლებრივ-ნორმატიული ბაზა.
• შეიმუშაოს ბუნებრივი რესურსების მართვის ერთიანი წესები და სტანდარტები;

ცენტრალური ხელისუფლების ორგანოები ჯერ კიდევ აღჭურვილი არიან უამრავი რუტინული ფუნქციით, რომელთა დელეგირება თვითმმართველობაზე ბევრად უფრო ეფექტურს გახდიდა მათ განხორციელებას, ამასთან, დელეგირების მექანიზმი დაუტოვებდა ცენტრალურ ხელისუფლებას ამ სფეროებში პოლიტიკის შემუშავებისა და მუნიციპალიტეტების მიერ ამ უფლებამოსილებების ჯეროვნად განხორციელებაზე მონიტორინგის შესაძლებლობას.

4. მუნიციპალიტეტების ფინანსური უზრუნველყოფა

ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, ფისკალური დეცენტრალიზაციის უმთავრეს მიმართულებად რჩება მუნიციპალური ბიუჯეტების მეტი საგადასახადო შემოსავლებით უზრუნველყოფა. ამასვე მიუთითებს ევროპის საბჭოს ადგილობრივ და რეგიონულ ხელისუფლებათა კონგრესის 2013 წლის რეკომენდაცია საქართველოსთვის „ადგილობრივი ხელისუფლების ფინანსური დამოუკიდებლობა (კონგრესის რეკომენდაცია 6.c, ) c. „გაძლიერდეს ადგილობრივი მთავრობების ფინანსური მდგომარეობა, მათ შორის, მათი უნარი, მოახდინონ ფინანსური რესურსების გენერირება ყველა ხელთ არსებული საშუალებით, მათ შორის, საგადასახადო  ბაზის გაზრდით“.

მიმდინარე ეტაპზე, მუნიციპალური ბიუჯეტების მეტი საგადასახადო შემოსავლებით უზრუნველყოფის თვალსაზრისით, მიზანშეწონილია, უმთავრეს მიმართულებას წარმოადგენდეს საშემოსავლო გადასახადიდან მობილიზებული სახსრების  წილობრივად დატოვება მუნიციპალურ ბიუჯეტებში. რატომ სწორედ ამ ტიპის გადასახადი? ამისათვის შესაძლებელია, რამდენიმე მნიშვნელოვანი არგუმენტი იქნას განხილული:

• „საქართველოს საგადასახადო კოდექსის“ შესაბამისად, საერთო-სახელმწიფოებრივ გადასახადებს განეკუთვნება: საშემოსავლო გადასახადი, მოგების გადასახადი, დამატებული ღირებულების გადასახადი, აქციზი, იმპორტის გადასახადი. აღნიშნული გადასახადებიდან მხოლოდ საშემოსავლო გადასახადია დაკავშირებული უშუალოდ ფიზიკური პირის შემოსავლებთან, შესაძლებელია დაკავშირება კონკრეტული მუნიციპალიტეტის ტერიტორიასთან, არ არის დამოკიდებული იმპორტზე (რაც ასეა დღგ-ის, აქციზისა და იმპორტის გადასახადის შემთხვევაში).
• დღევანდელი პირობებში, მხოლოდ ქონების გადასახადი და საშემოსავლო გადასახადის ცალკეული სახეობები მიემართება მუნიციპალურ ბიუჯეტებში. გათანაბრებითი პოლიტიკა და მისი უმთავრესი ინსტრუმენტი – ფორმულით განსაზღვრული გათანაბრებითი ტრანსფერი არაეფექტიანია, რადგან მუნიციპალური ბიუჯეტების საგადასახადო შემოსავლების მონაცემები ნაკლებად ასახავენ კონკრეტულ მუნიციპალიტეტში ეკონომიკური ვითარებას. დამქირავებლის მიერ დაკავებული საშემოსავლო გადასახადიდან მობილიზებული სახსრები როგორც ქვეყნის მასშტაბით, ისე კონკრეტული მუნიციპალიტეტის მასშტაბით, ყველაზე კარგად ასახავს ადგილობრივი ეკონომიკის განვითარების დინამიკას. შესაბამისად, გათანაბრებითი ტრანსფერის სისტემის დახვეწისა და ეფექტური პოლიტიკის საწარმოებლად გაცილებით ადეკვატურ მაჩვენებლებსა და საფუძველს მივიღებთ, თუ მუნიციპალური ბიუჯეტებისთვის დამქირავებლების მიერ დაკავებული საშემოსავლო გადასახადი მნიშვნელოვანი წყარო იქნება.
• საშემოსავლო გადასახადი ყველაზე პროგნოზირებადი გადასახადია, შესაბამისად, მუნიციპალიტეტებს ექნებათ საშუალება, საშუალოვადიანი დაგეგმვა უფრო ეფექტურად განახორციელონ.
• ადმინისტირების თვალსაზრისით, საშემოსავლო გადასახადის მობილიზაცია საკმაოდ მოწესრიგებულია და მუნიციპალურ ბიუჯეტში ჩავარდნები არ იქნება. მეორე მხრივ, რადგან ამ გადასახადთან მიმართებით საგადასახადო აგენტების როლს საწარმოები, სხვა იურიდიული პირები და, მათ შორის, საბიუჯეტო ორგანიზაციები წარმოადგენენ, ასეთ გადამხდელებთან მიმართებით საგადასახადო აღრიცხვის ხარისხი და სპეციფიკა გაცილებით გამართულია.
• დამქირავებლის მიერ დაკავებული საშემოსავლო გადასახადის წილობრივად მუნიციპალიტეტებისთვის დატოვების გარდა, უნდა განხორციელდეს საგადასახადო ადმინისტრირების პრინციპის ცვლილება. კერძოდ, ამ გადასახადიდან ამოღებული სახსრების განაწილება უნდა მოხდეს არა დამქირავებლების რეგისტრაციის ადგილის მიხედვით, არამედ დაქირავებულ ფიზიკურ პირთა რეგისტრაციის ადგილის მიხედვით. ეს შესაძლებელს გახდის, რომ თბილისსა და სხვა მუნიციპალიტეტებს შორის დისბალანსი და უთანაბრობის ხარისხი გარკვეულწილად შემცირდეს. გადამხდელთა ძალიან დიდი წილი დღეს თბილისშია რეგისტრირებული, მაშინ, როდესაც მათი ფილიალები მთელი ქვეყნის მასშტაბითაა და იქ დასაქმებულებიც სხვადასხვა მუნიციპალიტეტში არიან რეგისტრირებულები. არასამართლიანია, რომ რომელიმე ბანკის, ან ფარმაცევტული კომპანიის, მაგალითად, თერჯოლის ფილიალის თანამშრომლისთვის დაკავებული საშემოსავლო გადასახადი მიემართოს თბილისის ბიუჯეტში, რადგან სათავო ოფისი თბილისშია რეგისტრირებული და არა იმ მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტში, სადაც უშუალოდ დასაქმებული ფიზიკური პირია რეგისტრირებული. რადგან საშემოსავლო გადასახადი არის ფიზიკური პირის გადასახადი და დამქირავებელი მხოლოდ საგადასახადო აგენტის ფუნქციას ასრულებს, რომ ადმინისტრირება ეფექტურად განხორციელდეს, ამ გადასახადის მიმართვა უნდა მოხდეს იმ მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტში, სადაც ფიზიკური პირია რეგისტრირებული და სადაც იღებს მუნიციპალურ სერვისებს. რეალურად, უნდა ამოქმედდეს ისეთი მექანიზმი, რომლის მიხედვითაც, სადაც ფიზიკური პირია რეგისტრირებული და შესაბამისად, მონაწილეობას იღებს მუნიციპალური ორგანოების არჩევნებში, მის მიერ გადახდილი საშემოსავლო გადასახადიდან შესაბამისი პროცენტული წილი უნდა მიემართებოდეს აღნიშნული მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტში.

ასეთი სისტემა იქნება ბევრად უფრო სამართლიანი, რადგანაც გადასახადის გადამხდელის მიერ გადახდილი თანხა მოხმარდება იმ მუნიციპალიტეტს, სადაც არის რეგისტრირებული და სადაც იღებს მუნიციპალურ სერვისებს. მის მიერ გადახდილი თანხიდან მოხდება მუნიციპალიტეტის საჭიროებების დაფინანსება, რითაც უნდა გადაიჭრას იმ დასახლების პრობლემები, რომელშიც გადასახადის გადამხედელი ცხოვრობს. ამ ცვლილების შედეგად, მოქალაქე კარგად გააცნობიერებს, რომ მისი ხელფასიდან გადახდილი საშემოსავლო გადასახადი რაღაც აბსტრაქტული დაკავება კი არაა, არამედ მკაფიოდ ეცოდინება, რომ ყოველი  ლარი, რომელსაც ის ტოვებს ადგილობრივ ბიუჯეტში, უნდა მოხმარდეს მისთვის მისაწოდებელი სერვისების გაუმჯობესებას. ეს გაზრდის მოქალაქეების მხრიდან მუნიციპალიტეტის ორგანოების მიმართ მოთხოვნის, ადგილობრივი თვითმმართველობის მხრიდან კი მოქალაქეებისადმი ანგარიშვალდებულების ხარისხს.

• დამქირავებლების მიერ დაკავებული საშემოსავლო გადასახადის ადგილობრივ თვითმმართველობაში წილობრივი დატოვება პირველივე ეტაპზე მნიშვნელოვნად გაზრდის მუნიციპალიტეტთა ნაწილის ფისკალურ შემოსავლებს. პერსპექტივაში, სულ უფრო გაიზრდება იმ მუნიციპალიტეტების რიცხვი, რომლებიც ამ გადასახადის სახეობიდან სულ უფრო მეტ შემოსავალს მიიღებენ. შესაბამისად, სულ უფრო გაიზრდება იმ მუნიციპალიტეტების რიცხვი, რომლებიც აღარ მიიღებენ ფორმულის საშუალებით დათვლილ გათანაბრებით ტრანსფერს, ან შემცირდება ამ ტრანსფერის მოცულობა. იმ შემთხვევაში, თუ გათანაბრებითი ტრანსფერის გასანაწილებელი მთლიანი ფონდი იქნება კანონით მიბმული მშპ-სთან  (ანუ არ შემცირდება და მშპ-სთან ერთად, ყოველწლიურად გაიზრდება), მივიღებთ სურათს, რომ მუნიციპალიტეტთა სულ უფრო მცირე რაოდენობას შორის სულ უფრო მზარდი გათანაბრებითი ტრანსფერის ფონდი განაწილდება. ანუ ყველაზე ნაკლები პოტენციალის მქონე მუნიციპალიტეტები სულ უფრო მეტ დახმარებას მიიღებენ და ამით ტრანსფერი გაცილებით ეფექტური გახდება გათანაბრების თვალსაზრისით.

 საშემოსავლო გადასახადის განაწილების ცხრილი (მლნ. ლარი)

	2020	2021	2022	2023
საშემოსავლო გადასახადიდან შემოსავლების მთლიანი მოცულობა საქართველოში	3 634	3 925	4 239	4 578
თბილისში მობილიზებული საშემოსავლო გადასახადი	1 594	1 722	1 860	2 009
საშემოსავლო გადასახადიდან მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტის საშემოსავლო გადასახადის პროცენტული წილი	0	20	30	50
მუნიციპალური ბიუჯეტების შემოსავლები საშემოსავლო გადასახადიდან, საქართველო	0	785	1 272	2 289
მუნიციპალური ბიუჯეტების შემოსავლები საშემოსავლო გადასახადიდან, თბილისი	0	517	930	1 004
მშპ	48 355	52 794	57 640	62 827

 

5. გათანაბრებითი ტრანსფერი

სახელმწიფო გათანაბრებითი პოლიტიკის სტაბილურობისა და  ეფექტიანობისათვის, იმისათვის, რომ მუნიციპალიტეტებს საშუალოვადიან პერსპექტივაში ჰქონდეთ საკუთარი შემოსავლების პროგნოზირების საშუალება და ამავდროულად, მათთვის საგადასახადო შემოსავლების ზრდა ავტომატურად გათანაბრებითი ტრანსფერის შემცირებასთან არ იყოს დაკავშირებული, მნიშვნელოვანია, რომ კანონით იყოს დადგენილი გათანაბრებითი ტრანსფერის ფონდის მთლიანი მოცულობა მშპ-სთან მიმართებით.

 გათანაბრებითი ტრანსფერი (მლნ. ლარი)

	2020	2021	2022	2023
მშპ	48 355	52 794	57 640	62 827
გათანაბრებითი ტრანსფერის ფონდის მთლიანი მოცულობა (მშპ-ის 1.7%, ანუ არსებული პროცენტი)		900	980	1 068
გათანაბრებითი ტრანსფერის ფონდის მთლიანი მოცულობა (მშპ-ის 2%)	967	1 056	1 153	1 257
მუნიციპალური ბიუჯეტის ჯამური შემოსავლები საშემოსავლო გადასახადიდან და გათანაბრებითი ტრანსფერიდან	967	1 841	2 424	3 546

მუნიციპალიტეტების ჯამური შემოსავლები

მუნიციპალური ბიუჯეტის ჯამური შემოსავლები (მლნ. ლარი)

	2020	2021	2022	2023
მშპ	48 355	52 794	57 640	62 827
მუნიციპალური ბიუჯეტის ჯამური შემოსავლები საშემოსავლო გადასახადიდან და გათანაბრებითი ტრანსფერიდან (1.7%)		1 685	2 252	3 357
მუნიციპალური ბიუჯეტის ჯამური შემოსავლები საშემოსავლო გადასახადიდან და გათანაბრებითი ტრანსფერიდან (2%)	967	1 841	2 424	3 546

 

[1]  »საქართველო, მონიტორინგის შემდგომი დოკუმენტი

საბოლოო  გზამკვლევი”. 15 აპრილი, 2015. ადგილობრივ და რეგიონულ  ხელისუფლებათა კონგრესი.

დოკუმენტი მომზადებულია კოალიციის წევრის, ირაკლი მელაშვილის მიერ.