ავტორი ეკატერინე ბასილაია
საჯარო სამსახურიდან თანამშრომლების გათავისუფლების გაუმჭირვალე სქემა, დაწინაურება/წახალისების არამკაფიოდ განსაზღვრული და არათანმიმდევრული მიდგომა, ზეგანაკვეთური სამუშაოს ანაზღაურების გაუმჭირვალობა, პოლიტიკური ნიშნით საჯარო მოხელეების დანიშვნა/გათავისუფლება, – ეს არის ის პრობელემები, რაზეც „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონის ხარვეზების ანალიზისას PMC კვლევითი ცენტრის მკვლევარები მივიდნენ.
კვლევის პრეზენტაცია 5 ნოემბერს სასტუმროში „ჰოლიდეი ინ“ გაიმართა. ორგანიზაციის აფილირებული მკვლევარის, გიორგი აბაშიშივილის თქმით, კვლევა აანალიზებს „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის პრაქტიკაში განხორციელების კუთხით არსებულ გარკვეულ ხარვეზებს, რომლებიც ხელს უშლის საჯარო სამსახურში მართვის ეფექტიან და სამართლიან განხორციელებას, სახელმწიფო სტრუქტურის ხელმძღვანელის მხრიდან თანამშრომელთა ეფექტურ მართვას და ქმნის საჯარო მოხელეების დამოუკიდებლობის პრობლემას.
„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონში არსებულ ძირითად პრობლემებზე droa.ge-სთან საუბრობს PMC კვლევითი ცენტრის აფილირებული მკვლევარი, გიორგი აბაშიშვილი:
– ბატონო გიორგი, რა არის ის ძირითადი ხარვეზები „საჯარო სამსახურის შესახებ“ დღეს მოქმედ კანონში, რომლის გამოსწორებაც ყველაზე მნიშვნელოვნად მიგაჩნიათ?
გიორგი აბაშიშვილი: პირველ რიგში, ვიტყვი, რომ კანონი, რომელიც საქართველოს საჯარო დაწესებულებებში 2018 წლის პირველი იანვრიდან ამოქმედდა, ცალსახად წინ გადადგმული ნაბიჯია იქიდან გამომდინარე, რომ მანამდე არსებული ბევრი ხარვეზი კანონით დარეგულირდა. თუმცა, ამავდროულად, მაინც დარჩა მთელი რიგი ხარვეზები, მათ შორის, განსაკუთრებით დიდი ხარვეზი თანამშრომელთა გათავისუფლების სისტემა და დაწინაურება-წახალისების არათანმიმდევრული მიდგომაა, რომელიც, სასურველია, რომ კანონმა უფრო მეტად სწორად დაარეგულიროს.
– ძირითადად, როგორ ხდება დასაქმებულის სამსახურიდან გათავისუფლება, ან როგორი მიდგომაა დაწინაურებისას?
– სამსახურიდან გათავისუფლებისას ერთ-ერთი მთავარი პრობლემა რეორგანიზაცია-ლიკვიდაციის ნაწილშია. ორგანიზაციის რეორგანიზაცია ან ლიკვიდაცია ხდება თანამშრომელთა ავტომატური, დაუსაბუთებელი და სრულიად უპირობო, დაუცველი გათავისუფლების მიზეზი. ასეთი მაგალითები დაფიქსირებულია.
რაც შეეხება დაწინაურებას, აქ საჭიროა უფრო მკაფიო კრიტერიუმების განსაზღვრა, როგორ შეიძლება ადამიანი დაწინაურდეს სამსახურში, რომ ეს არ იყოს ზოგად მიდგომებზე დაფუძნებული, არამედ – უფრო სწორ, დათვლად, პროგნოზირებად მიდგომებზე. დღეის მდგომარეობით, საჯარო სამსახურში მოხელის ზემდგომ თანამდებობაზე დანიშვნა არათანაბარ მდომარეობაში აყენებს საჯარო სამსახურში დასაქმებულებს და საჯარო სამსახურშივე შრომითი ხელშეკრულებით დასაქმებულ პირებს. ამასთან, იქმნება საჯარო სამსახურის სისტემის იზოლირების საფრთხე და მცირდება კონკურენციის ხარისხი საჯარო სამსახურსა და კერძო სექტორში დასაქმებულთა შორის, რაც საჯარო სამსახურის გამართულ მუშაობაზე დადებითად ვერ აისახება.
– რა რეკომენდაციები გაქვთ, ამ მიმართულებით კანონში რა კონკრეტული ჩანაწერები უნდა გაკეთდეს?
– მნიშვნელოვანია, ცალსახად განისაზღვროს, რომ მხოლოდ ლიკვიდაცია/რეორგანიზაცია არ იყოს მთავარი ფაქტორი ადამიანის სამსახურიდან გათავისუფლების, არამედ უფრო მეტი არგუმენტაცია იყოს საჭირო. რეორგანიზაცია/ლიკვიდაცია, თავისთავად, ძალიან მარტივი მიზეზია და ვერანაირ დაცულობას ვერ უზრუნველყოფს.
რაც შეეხება დაწინაურების ნაწილს, საჭიროა, საერთო სტრატეგია უფრო ნათლად შემუშავდეს, როგორ შეიძლება ადამიანმა საჯარო სამსახურში მიაღწიოს კარიერული წინსვლას, რომ ეს იყოს მისთვის პროგნოზირებადი, განსაზღვრული და კიდევ ერთხელ ხაზგასმით ვიმეორებ – დათვლადი. ანუ, თუ საჯარო მოხელე ვარ, როგორ უნდა ვიფიქრო, როგორ დავწინაურდები, რაც, სამწუხაროდ, დღეს ასე ნათელი არ არის. ამავდროულად, თავად საჯარო უწყებებმა, ალბათ, უფრო ნათლად უნდა განუსაზღვრონ თანამშრომლებს ეს კრიტერიუმები. ასევე, საჭიროა, კანონმა შრომითი ხელშეკრულებით დასაქმებული პირებისთვის არ განსაზღვროს მინიმალური ზღვარი სახელმწიფო უწყების მიერ საჯარო მოხელის ზემდგომ თანამდებობაზე გამოცხადებულ დახურულ კონკურსებში მონაწილეობისთვის. გარდა ამისა, იმისათვის, რომ გამოვრიცხოთ საჯარო სამსახურის სისტემის ე.წ. „იზოლირების საფრთხე“, საჭიროა, პირველ, მეორე და მესამე რანგთან მიმართებით გადაიხედოს დახურული კონკურსების დანიშვნის შესახებ წესი.
– ხშირია პრეტენზიები, რომ სამსახურიდან უკანონო გათავისუფლებები ხდება. რეორგანიზაცია/ლიკვიდაციის გარდა, კიდევ რა ბერკეტი არსებობს კანონში, რომ თანამშრომელი გაუშვან?
– რეორგანიზაცია/ლიკვიდაცია, ასე ვთქვათ, სწორედ კანონის ფარგლებში გათავისუფლების საშუალებას იძლევა, რაც, თავისთავად, სამართლიანი არ არის. ჩემი მხრიდან ეს იყო ერთ-ერთი გადამწყვეტი რეკომენდაცია, რომ მსგავსი ტიპის გადაწყვეტილებები არ მოხდეს.
– თუმცა, ამავდროულად, არის პრეტენზიები გაბერილ შტატებზე, ასევე, გაცხადებულია მცირე მთავრობის კონცეფციის შესახებაც. ამ მოცემულობაში, სამსახურების ლიკვიდაცია/რეორგანიზაციის გარეშე, გაბერილი შტატების პრობლემა როგორ უნდა მოწესრიგდეს?
– ეს ხომ სინამდვილეში ერთი რომელიმე უწყების ფარგლებში არ უნდა ხდებოდეს?! როცა მცირე მთავრობის კონცეფციაზე ვსაუბრობთ, ეს გულისხმობს იმას, რომ საერთო სტრატეგია უნდა არსებობდეს და სტრატეგიიდან გამომდინარე, წინასწარ პროგნოზირებადი უნდა იყოს ნებისმიერი საჯარო მოხელისთვის, რა ბედი ელის მას მომავალში. ეს უნდა იყოს საერთო პროგნოზირების საკითხი და არა – რომელიმე კონკრეტული, რაღაც მიკროგადაწყვეტილების ნაწილი. ამ შემთხვევაში ეს კანონი მიკროგადაწყვეტილების ნაწილად გვევლინება. თუ ზოგადად დაანონსებული იქნება სტრატეგია, რა იცვლება და ასე შემდეგ, მაშინ გადაწყვეტილება მეტად პროგნოზირებადი იქნება. რეორგანიზაცია/ლიკვიდაცია ყველაზე მარტივი და უაპელაციო გამოსავალია იმისთვის, რომ არ დაასაბუთო, რატომ უშვებ თანამშრომელს. სხვა მხრივ, აღნიშნულმა კანონმა გაამკაცრა თანამშრომლების სამსახურიდან გათავისუფლების საკითხი, რაც ცალსახად დადებითია, მაგრამ მეორეს მხრივ, გაამარტივა რეორგანიზაცია/ლიკვიდაციის ნაწილში. ამ კუთხით მინიმუმ ორი სახელმწიფო სტრუქტურის მაგალითი გვაქვს – პრეზიდენტის ადმინისტრაცია და პრეზიდენტის ეროვნული უშიშროების საბჭო.
– ასევე, პრობლემად სახელდება ზეგანაკვეთური სამუშაოს ანაზღაურების საკითხიც…
– ზეგანაკვეთური სამუშაო ავტომატურად გულისხმობს იმას, რომ „ვმუშაობ იმაზე მეტს, ვიდრე სტანდარტულად“, შესაბამისად, აქ ანაზღაურების მინიმალური ზღვარია განსასაზღვრი. ასევე, ამ დამატებით სამუშაოში მე რას ვიღებ, ამას ვინ წყვეტს და მაქვს თუ არა უფლება, რომ, მაგალითად, ზეგანაკვეთურ სამუშაოზე უარი ვთქვა, ან ზეგანაკვეთურ სამუშაოზე მოვითხოვო უფრო მეტი ანაზღაურება, ვიდრე მაქვს. მოხელეს უნდა ჰქონდეს უფლება, თავად განსაზღვროს, უნდა თუ არ უნდა ზეგანაკვეთური სამუშაო და თუ უნდა, მაშინ რა თანხას ითხოვს ამაში.
– დღეს პრაქტიკაში ზეგანაკვეთური სამუშაოს ანაზღაურება როგორ ხდება?
– მე რამდენადაც ვხედავ, მინიმალური ზღვარი განსაზღვრული არ არის და ეს საკითხი გარკვეულწილად ორ კანონს – „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონსა და „შრომის კოდექსს“ შორის წინააღმდეგობაში მოდის. ერთი მხრივ, საუბარია იმაზე, რომ ხელმძღვანელს შეუძლია, დაავალოს განუსაზღვრელი ვადით მუშაობა, ხოლო მეორე შემთხვევაში საუბარია, რომ საჭიროა კონკრეტული ვადის განსაზღვრა. ეს საკითხი ბუნდოვანია.
– ზეგანაკვეთურ ანაზღაურებასთან ერთად, ხშირად მოხელეები, განსაკუთრებით, რეგიონებში დაბალ ხელფასებზეც ჩივიან. თქვენ თუ შეისწავლეთ ეს საკითხი?
– კანონით, შრომის ანაზღაურების წესიც არამკაფიოდაა განსაზღვრული, რაც საჯარო სამსახურის თანამშრომელთა შორის უსამართლობის განცდას ბუნებრივად აჩენს. ამასთან, უმრავლეს შემთხვევაში, მთელ რიგ საჯარო უწყებებში არ არის მკაფიოდ განსაზღვრული დაწინაურების და წახალისების კრიტერიუმები. საჯარო მოხელის კლასის მინიჭების კრიტერიუმების მკაფიოდ არგანსაზღვრა კი საჯარო სამსახურში შერჩევის, დასაქმებისა თუ დაწინაურების პროცესში, შესაძლოა, შემაფერხებელი ფაქტორი აღმოჩნდეს.
– რას ხედავთ ამის გამოსავლად?
– იმისათვის, რომ საჯარო მოხელეებს დემოტივაცია და უსამართლობის განცდა არ ჰქონდეთ, საჭიროა, კანონში ნათლად განისაზღვროს შესრულებული სამუშაოს ანაზღაურების წესი; ასევე, სასურველია, თანამშრომელთა საქმიანობის შეფასების სისტემა ემყარებოდეს რეალურ მოთხოვნებსა და ყველა საჯარო მოხელისათვის გასაგებად იყოს ფორმულირებული; აგრეთვე, საჭიროა, კანონში მკაფიოდ განისაზღვროს, თუ რა კრიტერიუმებით, ან რა შეფასების მიხედვით ენიჭება პიროვნებას კლასი და სახელმწიფო დანამატი.
– ხშირია პოლიტიკური ნიშნით საჯარო მოხელეების დანიშვნა-გათავისუფლებებიც, განსაკუთრებით, რეგიონებში. კანონი უზრუნველყოფს თუ არა საჯარო მოხელის პოლიტიკურ ნეიტრალიტეტსა და დაცულობას?
– კანონი ამ ნაწილში გაცილებით უფრო პროგრესულია, ვიდრე მანამდე იყო ზოგადად მიდგომა, მაგრამ კანონი რომ ვერ უზრუნველყოფს საჯარო მოხელის პოლიტიკურ ნეიტრალიტეტს, ეს ცხადია, იქიდან გამომდინარე, რომ არაერთხელ ყოფილა თანამშრომლების სწორედ პოლიტიკური გადაწყვეტილებით გათავისუფლების შემთხვევა. ამ ნაწილში მეტი დაფიქრებაა საჭირო. საუკეთესო ვერსიაა, რომ ქვეყანაში პოლიტიკურად ნეიტრალური საჯარო მოხელეები იყვნენ და უნდა ვიფიქროთ, ეს როგორ შეიძლება მივიღოთ. ალბათ, ეს კანონი ამის საშუალებას ბოლომდე ვერ გვაძლევს.
– უზრუნველყოფს თუ არა ეს კანონი საჯარო სამსახურში კარგი მართვის პრინციპების დანერგვას?
– ეს კანონი უფრო მეტად უზრუნველყოფს, ვიდრე აქამდე არსებული ნებისმიერი მიდგომა, მაგრამ საუკეთესო გამოსავალი არ არის. მე ვფიქრობ, რომ ეს კანონი კარგი დასაწყისია იმისთვის, რომ კარგი მმართველობის პრინციპებზე მეტი ვიფიქროთ. მე ვატყობ, რომ ეს სფერო დისკუსიისთვის გახსნილია და ყველა უწყება მზადაა, ამ თემის მეტი განხილვა მოხდეს. ამიტომ, ვფიქრობ, რომ მსჯელობა უნდა გაგრძელდეს. რაც ჩვენმა ორგანიზაციამ დაიწყო, ეს მხოლოდ დასაწყისია და ამ თემას მიყოლა სჭირდება. აუცილებელია, ეს კანონი განახლდეს.
– ეს კანონი 2018 წელს შევიდა ძალაში და ხელისუფლებაში ისევ არის სურვილი, რომ ცვლილებები კვლავ შევიდეს?
ხელისუფლების პოზიციიდან გამიჭირდება საუბარი, მაგრამ ჩვენი პრეზენტაციისას დისკუსიაზე დამრჩა შთაბეჭდილება, რომ გარკვეულ საკითხებზე შეიძლება ვერ ვთანხმდებით, მაგრამ გარკვეული ტიპის საკითხებზე ყველა ვთანხმდებით, რომ პრობლემურია, იგივე, რაც ზეგანაკვეთურ ანაზღაურებაზე ვთქვი. მაგალითად, „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონის 61-ე მუხლი გვეუბნება, რომ მოხელის მიერ ზეგანაკვეთური სამუშაო სრულდება მხოლოდ მოხელის ზემდგომი თანამდებობის პირის წერილობითი დავალების საფუძველზე. ეს პირდაპირ წინააღმდეგობაში მოდის „შრომის კოდექსის“ მე-17 მუხლთან, სადაც ლაპარაკია, რომ მხარეები უნდა შეთანხმდნენ. ეს არის გარკვეული დეტალები, რომელიც უნდა გამოსწორდეს.
