ავტორი: ნინო ნარიმანიშვილი
2021 წლის 2 ოქტომბერს, საქართველოში ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნები გაიმართება. მოსახლეობა აირჩევს 64 მერს და საკრებულოს 2044 დეპუტატს.
ეს რიგით მერვე თვითმმართველობის არჩევნებია, რომელიც დამოუკიდებელ საქართველოში ტარდება.
დამოუკიდებლობის მოპოვებიდან დღემდე, ბოლო 30 წელიწადში, ქვეყანაში რამდენჯერმე ჩატარდა თვითმმართველობის რეფორმა, თუმცა როგორც ექსპერტი თვითმმართველობის საკითხებში, დავით ლოსაბერიძე ამბობს, ყველა ჯერზე ეს იყო – „ათი ნაბიჯი წინ, ცხრა უკან“.
ექსპერტები თანხმდებიან, რომ რეალურ თვითმართველობამდე, რომელიც თანამედროვე დემოკრატიული სახელმწიფოს ერთ-ერთი მთავარი მახასიათებელია, საქართველოს ბევრი უკლია. ამის მთავარი მიზეზი ის არის, რომ არც ერთ ხელისუფლებას არ ეთმობა სუსტი თვითმმართველობა, რომელიც კარგად გამოიყენება პოლიტიკური მანიპულაციებისთვის.
რაში გამოიხატება საქართველოში თვითმმართველობის სისუსტე? რატომ ვერ მიაღწია ქვეყანამ რეალურ დეცენტრალიზაციას? – ეს კითხვები „ჯემნიუსმა“ თვითმმართველობის ექსპერტებს დაუსვა.
თვითმმართველობა არის საქართველოს მოქალაქეების კონსტიტუციით გარანტირებული უფლება. შესაძლებლობა, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მეშვეობით გადაწყვიტონ ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხები.
კონკრეტულ ტერიტორიაზე აირჩიონ ხელისუფლება და მასთან ერთად მოიწყონ კომფორტული საცხოვრებელი გარემო.
პირველი პრობლემა: რეგიონები არ არიან ფინანსურად დამოუკიდებლები
თვითმმართველი ერთეულების დამოუკიდებლობის ხარისხს ფინანსური სიძლიერე განაპირობებს. ფინანსური დამოუკიდებლობის ის მოდელი კი, რომელიც საქართველოში მოქმედებს და ადგენს რა თანხით უნდა შეივსოს ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტი, რა გადასახადი დარჩეს ადგილზე და რა წავიდეს ცენტრში, სადაოა.
2007 წლიდან ადგილობრივ ბიუჯეტს მხოლოდ მიწისა და ქონების გადასახადი, ადგილობრივი მოსაკრებელი და სხვადასხვა ჯარიმებიდან ამოღებული თანხა რჩება. მოგებისა და საშემოსავლო გადასახადი კი ცენტრალურ ბიუჯეტს მიაქვს და რეგიონებს უკან ტრანსფერის სახით უბრუნებს. ოღონდ გაცილებით ნაკლებს – როგორც ექსპერტები ამბობენ, ხშირად “მიზერულ თანხას”.
რეგიონებზე ნაწილდება ასევე ქვეყნის ბიუჯეტში შესული დამატებითი ღირებულების გადასახადის (დღგ-ს) ნაწილიც. თუმცა, ამ უკანასკნელის გადანაწილებაში, სუბიექტური დამოკიდებულებები იკვეთება.
თანხების განაწილების ეს გაუმჭვირვალე და უსამართლო მოდელი თვითმმართველობის განვითარებას აფერხებს და მის დამოუკიდებლობას კითხვის ნიშნის ქვეშ აყენებს, მიიჩნევენ ექსპერტები.
„არ ვიცი რატომ არის მთავრობაში ეს წარმოდგენა, რომ თვითმმართველობას შეიძლება დააკლო ფული და მერე რაღაც ნაწილი აუნაზღაურო. მაგალითად, ფოთის მაგალითი, – როგორი ღატაკია, იმის გამო, რომ მისი შემოსავლები ცენტრს მიაქვს“, – ამბობს ექსპერტი თვითმმართველობის საკითხებში ირაკლი მელაშვილი.
პრობლემაა ისიც, რომ იმ შემოსავლებიდანაც კი, რაც თვითმმართველობის ბიუჯეტში რჩება, ადგილობრივ ბიუჯეტებს ბევრი აკლდება.
მაგალითად, ქონების გადასახადიდან, რადგან ხშირად მუნიციპალიტეტების ტერიტორიაზე მდებარე ქონება ან არ არის მის საკუთრებაში ან კიდევ დაბალ ფასადაა შეფასებული.
ასევე ცოტა თანხა შემოდის მიწის გადასახადიდანაც, რადგან ხუთ ჰექტრამდე მიწის ნაკვეთები გათავისუფლებულია გადასახადისგან და მუნიციპალიტეტებში აქედან არაფერი არ შედის.
საქართველოში 5 თვითმმართველი ქალაქი და 59 თვითმმართველი თემია. თვითმმართველი ქალაქებია: თბილისი, ქუთაისი, ბათუმი, რუსთავი, ფოთი. თვითმმართველი თემებია, მაგალითად, ზუგდიდი, სენაკი, ახალციხე, ნინოწმინდა და სხვ. თვითმმართველი თემი არის დასახლებათა ერთობლიობა და მოიცავს სოფელსაც, დაბასაც და ქალაქსაც. თვითმმართველი თემები ძველი, ეგრეთ წოდებული, რაიონებია. 2006 წლის შემდეგ მათ მუნიციპალიტეტები ჰქვიათ. თვითმმართველ ერთეულებს აქვთ თავისი ბიუჯეტი.
თვითმმართველობის კიდევ ერთი ექსპერტის, კოტე კანდელაკის თქმით, დღეს საქართველოში სადავოა დღგ-ს გადანაწილების საკითხიც.
ქვეყანაში შემოსული დღგ-ს 19 პროცენტი მუნიციპალიტეტებზე სპეციალური ფორმულის მიხედვით ნაწილდება.
რომელი მუნიციპალიტეტი ამ თანხიდან რამდენს მიიღებს, ამას სპეციალური ფორმულით ითვლიან. (ფორმულა ბევრ კრიტერიუმს ეყრდნობა, მათ შორის: მუნიციპალიტეტის ფართობი, მოსახლეობის მთლიანი და 0-დან 6 წლამდე ბავშვების რაოდენობა, მაღალმთიანობა და ა.შ.)
„რეალურად, ამ თანხის გადანაწილება ფინანსთა სამინისტროზეა დამოკიდებული და სუბიექტურია“, – ამბობს კოტე კანდელაკი.
მისივე თქმით, თვითმმართველობები საკუთარ თანხებსაც კი ნაკლებად ხარჯავენ საკუთარი გადაწყვეტილებებით:
„ანუ, ფორმალურად კი არიან დამოუკიდებლები, მაგრამ არაფორმალურად ცენტრალიზებული სისტემაა, – მთავრობის დადგენილებებით, კანონქვემდებარე აქტებით, არის ბევრი შეზღუდვები შესყიდვებთან დაკავშირებით, ფინანსების განაწილებასთან და ა.შ. ეს არის ძალიან მძიმე მომენტი“.
მეორე პრობლემა: მუნიციპალიტეტებში არსებული ქონება და მიწა ცენტრის საკუთრებაშია და ცენტრი განკარგავს
თვითმმართველობის ექსპერტების შეფასებით, მუნიციპალიტეტებს ასუსტებს და შემოსავლების მიღების შესაძლებლობას უსპობს ქონების გაუმიჯნაობაც.
„თითქმის მთელი საჯარო ქონება, სასოფლო – სამეურნეო მიწები, შენობა- ნაგებობები, ცენტრალური ხელისუფლების ხელშია. ის განკარგავს, გაყიდოს, იჯარით გასცეს თუ რა ქნას. ცენტრს უჭირს დათმობა“, – ამბობს კოტე კანდელაკი.
ირაკლი მელაშვილის თქმით, ეს დამოკიდებულება არანაირ ლოგიკაში არ ჯდება:
„წარმოიდგინეთ, ქვეყანაში 24-25 ათასი მიწის ნაკვეთის მფლობელი ცენტრალური ხელისუფლებაა. არაეფექტურია, როდესაც მხოლოდ ერთი წერტილი, ერთადერთი ადგილი არსებობს, სადაც ყველა ინვესტორი უნდა მივიდეს იმისათვის, რომ მისთვის საჭირო ქონება ნახოს. ვერ შეძლებს ეკონომიკის სამინისტრო და ქონების მართვა მოიცვას მთელი მსოფლიო ისე, რომ ამ 25 ათას მიწას შესაბამისი ინვესტორი უპოვოს. შეუძლებელია ამის გაკეთება. ეს ახალი ველოსიპედის გამოგონებაა“.
ქონების მუნიციპალიტეტებისთვის გადაცემა, ექსპერტების შეფასებით, მათ ეკონომიკური კვლავწარმოების შესაძლებლობას მისცემდა.
„წარმოიდგინეთ, ერთი ცენტრის ნაცვლად რომ არსებობდეს 64 ცენტრი, რომელიც ზრუნავს ინვესტორის მოზიდვაზე. ეს ბევრად უფრო დააჩქარებდა სამუშაო ადგილების შექმნას. მთავრობას ბევრად უფრო მნიშვნელოვანი საკითხები აქვს გასაკეთებელი, ვიდრე ის, რომელ მუნიციპალიტეტში რომელი ფერმა აშენდება, 100 და 200 ღორიანი“, – ამბობს ირაკლი მელაშვილი.
პრობლემა მესამე: უფლებამოსილებებში შეჭრა
„ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ თანახმად, საკუთარი ქონების მართვა, მოსაკრებლის დაწესება, მუნიციპალიტეტის ტერიტორიის კეთილმოწყობა, წყალმომარაგების უზრუნველყოფა, რეკრეაციული ზონების კეთილმოწყობა და ა.შ. მუნიციპალიტეტის საკუთარი უფლებამოსილებებია.
კოდექსში ეს ჩამონათვალი საკმაოდ ვრცელია.
მეტიც, იგივე კოდექსი ამბობს, რომ სახელმწიფოს შეუძლია ის უფლებამოსილებები, რომელთა განხორციელებაც ადგილზე უფრო ეფექტიანია, თვითმმართველობებს გადასცეს.
თუმცა, რეალობაში ყველაფერი სხვაგვარად ხდება. ნებისმიერი, სულ მცირე ინიციატივაც კი, ხშირად ცენტრიდან მოდის ან ცენტრის მიერ არის გაჟღერებული.
მაგალითად, პრემიერმა ირაკლი ღარიბაშვილმა გამოაცხადა, რომ „იწყებს ქვეყნის მასშტაბურ განახლებას“ და ამისთვის, მომდევნო ოთხ წელიწადში, 500 მლნ ლარი დაიხარჯება (150 მლნ-ზე მეტი დონორების თანხაა, 300-350 მლნ-მდე კი სახელმწიფო ბიუჯეტიდან გამოიყოფა).
„პროგრამა გულისხმობს 63 მუნიციპალიტეტში ურბანულ განახლებას, მნიშვნელოვანი კულტურული და ისტორიული ობიექტების რეაბილიტაციას, მუნიციპალიტეტების ადმინისტრაციული ცენტრების რეაბილიტაციას, ასევე რეკრეაციული სივრცეების მოწყობას, რეკრეაციულ პარკებში ტურისტული ინფრასტრუქტურის განვითარებას,”- აღნიშნა ღარიბაშვილმა პროგრამის წარდგენისას.
როგორც თვითმმართველობის ექსპერტი ირაკლი მელაშვილი ამბობს, ამ პროექტის წარდგენა და მისი განხორციელება ადგილობრივი ხელისუფლებების საქმე იყო:
„ეს ყველაფერი არის მუნიციპალიტეტის ექსკლუზიური უფლებამოსილება. ანუ მთავრობა ამ ნაწილშიც ეცილება. ალოგიკურია, რომ მან უნდა წარადგინოს მუნიციპალიტეტში იმ პროექტების განხორციელებაზე განაცხადი, რომელიც მისი გასაკეთებელი არ არის“, – ამბობს ირაკლი მელაშვილი.
თვითმმართველი ერთეულის უმაღლესი თანამდებობის პირი არის მერი. საქართველოში მერს ირჩევენ ოთხი წლის ვადით. მერის არჩევნებში მონაწილეობის მიღება არ შეუძლია 25 წელზე ახალგაზრდა პირს.
უფლებამოსილებებში ჩარევა მხოლოდ ამ პროექტის ინიცირებისას არ გამოჩნდა. კოტე კანდელაკი ამბობს, რომ ეს ნიშნები სულ არსებობს:
„რა არის თვითმმართველობების განმასხვავებელი – რომ ადგილობრივი მნიშვნელობის პრობლემები ყველგან შესაძლოა სხვადასხვაგვარად გადაიჭრას. ბევრი ადგილობრივი ნიუანსია და ამიტომ, მაგალითად, შეიძლება ერთი და იგივე საკითხი ერთნაირად ვერ მოგვარდეს ლაგოდეხში და ბათუმში. ჩვენთან რა ხდება?! არის კამპანიური ინიციატივები – მაგალითად, გარე ვაჭრობის აკრძალვა ყველგან; ან ინფრასტრუქტურული პროექტების კამპანიური ხასიათი, რომელზეც დაკვეთა ცენტრიდან მოდის“.
კანდელაკი ფიქრობს, რომ თუნდაც ამ 500 მლნ-იანი პროექტის შემთხვევაში, ეს ფულიც და უფლებებიც, მუნიციპალიტეტებისთვის უნდა მიეცათ.
ამ აზრს იზიარებს ირაკლი მელაშვილიც. მისი აზრით, ეს პროგრამა დიდი აბსურდია:
„გადაწყვეტილება, რომელ მუნიციპალიტეტში რა უნდა გაკეთდეს, კომისიამ უნდა მიიღოს, რომელშიც სხვადასხვა რეგიონის გუბერნატორები შედიან. წარმოიდგინეთ, მაგალითად, კახეთისა და ქვემო ქართლის გუბერნატორებმა უნდა იმსჯელონ, რა გაკეთდეს ცაგერში. გადაწყვეტილება უნდა მიიღონ იმ ადამიანებმა, რომელთაც წარმოდგენა არ აქვთ რა პრობლემებია იმ კონკრეტულ მუნიციპალიტეტში. ეს არის აჩემება, დაჟინება. ვინც იცის პრობლემები, ის არ არის გადაწყვეტილების მიმღები. ადგილზე არ ხდება მსჯელობა და გადაწყვეტა“.
ექსპერტის დავით ლოსაბერიძის აზრით, ასეთი დამოკიდებულება ხშირად უკლავს ენთუზიაზმს მაგალითად, მერებს, ან თვითმმართველობის სხვა მაღალი რანგის საჯარო მოხელეებს:
„ბევრი მაგალითი ყოფილა, როდესაც საკრებულოს თავმჯდომარე, ან მერი, გამოსულა, რაღაც რეფორმები დაუწყია. მაგრამ, მას არ ჰქონდა მხარდაჭერა ცენტრიდან და შემდეგ თავი შეუკავებია“.
პრობლემა მეოთხე: მოქალაქეთა დაბალი ჩართულობა
თვითმმართველობის მთავარი არსი არის ის, რომ გადაწყვეტილებებს, როგორ გარემოში იცხოვრონ, რა გაკეთდეს, თავად მოქალაქეები უნდა იღებდნენ.
„თუ ჩვენ შევხედავთ განვითარებულ ქვეყნებს, ვნახავთ, რომ ყველგან, ასეთ ქვეყნებში არსებობს განვითარებული თვითმმართველობა. და იმ ქვეყნებშიც, რომლებიც განვითარებისკენ მიესწრაფვიან, იქაც კი ეს სისტემა არსებობს“, – ამბობს დავით ლოსაბერიძე.
საქართველოში კი მოსახლეობა აქტიური არ არის.
ლოსაბერიძის თქმით, ისინი ხვდებიან, რომ მათ არავინ არაფერს ეკითხება და როდესაც მათი აზრი არაფერს ცვლის, არც სურვილი აქვთ ინიციატივა გამოიჩინონ:
“როდესაც მთავრობა თავისი ინიციატივით ახორციელებს რამე პროგრამას, მოსახლეობა ამას უყურებს როგორც ბუნებრივს. მთავრობა მოგვცემს ამას, მოგვცემს იმას. თვითონ რომ რამე გააკეთონ, ამის სურვილი არ ჩნდება იმიტომ, რომ მაინც არავინ არ ეკითხებათ”.
ლოსაბერიძის თქმით, ასეთი მდგომარეობა ხელისუფლებას ყოველთვის აწყობს:
“ნებისმიერ პოლიტიკურ ძალას აქვს შიში, რომ ადამიანებს გადასცეს ძალაუფლება. ძალიან ხშირად ისმის, რომ ხალხს ვერ მივანდობთ, ხალხმა არ იცის. ასეთი აზროვნება ჰქონდათ ავტორიტარულ სისტემებს მე-19 – მე-20 საუკუნეში, ევროპაშიც კი. ეს არის პრობლემა, რომელიც გადაიჭრება მაშინ, როდესაც ადამიანი მიიღებს უფლებას, განაგოს თავისი ბედი“.
პრობლემა მეხუთე: ცენტრის მხრიდან პოლიტიკური ნების არარსებობა
თვითმმართველობის ექსპერტები იხსენებენ, რომ დამოუკიდებლობის მოპოვებიდან დღემდე, ყველა პოლიტიკური ძალა ამბობს, რომ ძლიერი თვითმმართველობა გვჭირდება. მაგრამ, მათივე დაკვირვებით, როგორც კი ეს ძალები ხელისუფლებაში მოდიან, შეზღუდვის მექანიზმებს ამუშავებენ.
ეს იმიტომ ხდება, რომ ცენტრი რეგიონებს ყოველთვის განიხილავს როგორც ხმების ყულაბას. ცენტრი ცდილობს, რომ ისინი მასზე დამოკიდებული იყვნენ, მისი ხელის შემყურენი და არ დაკარგონ მის მიმართ ლოიალობა.
„მუნიციპალიტეტმაც იცის, რომ თუ ლოიალური არ იქნება, თანხას ვერ მიიღებს. დღეს კი მმართველი პარტიაა ყველა მუნიციპალიტეტის ხელისუფლებაში, მაგრამ წარმოვიდგინოთ, რომ რამდენიმე მუნიციპალიტეტში ოპოზიციამ გაიმარჯვა. ცენტრი მაშინვე დაიწყებს მანიპულირებას, დააფინანსოს თუ არა ასეთი რეგიონი. მას ხომ არ აწყობს, რომ სადღაც მისი კონკურენტი კარგად მუშაობდეს“, – ამბობს ირაკლი მელაშვილი.
მელაშვილის თქმით, ამ არჩევნებზეც ეს აუცილებლად იქნება ერთ-ერთი თემა, რომლითაც მმართველი გუნდი მანიპულირებას შეეცდება.
„დარწმუნებული ვარ, აუცილებლად ეუბნებიან ხალხს – იცით რა, ამხელა პროექტი გვაქვს წამოწყებული [მაგ. ეს 500 მლნ-იანი პროექტი] და თუ თქვენ ვინმე სხვას აირჩევთ, ის შეიძლება შეფერხდეს. ეს ყოველთვის ხდებოდა. იკითხეთ ნებისმიერ სოფელში და ყველგან გეტყვიან, რომ ასეთი დიალოგები სულ იყო: „აი, ახლა, აქ წყალი გვაქვს გასაკეთებელი და თუ მმართველმა პარტიამ ვერ მოაგროვა საჭირო რაოდენობის ხმები, შესაძლოა ეს პროექტი ჩავარდეს და ა.შ.“
დავით ლოსაბერიძის შეფასებით, 1991 წლიდან მოყოლებული ყველა ხელისუფლებამ განახორციელა რაღაც ნაბიჯები თვითმმართველობის გასაძლიერებლად:
„მაგრამ, ეს არის ათი ნაბიჯი წინ, ცხრა უკან. 30 წლის განმავლობაში ჩვენ ძალიან მცირედ წავიწიეთ წინ ურთიერთსაწინაააღმდეგო, არასრული რეფორმებით“, – ამბობს დავით ლოსაბერიძე, თვითმმართველობა წარმოადგენს გერს ქართულ პოლიტიკაში, რომელიც ყველაზე ბოლოს ახსენდებათ“.
„უნდა მოიშალოს ეს ცენტრალიზებული სისტემა. სამინისტროები უნდა იყვნენ პოლიტიკის შექმნით, სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის საკითხების გადაწყვეტით დაკავებული. ფუნქციების დელეგირებას უნდა მივაღწიოთ როგორმე, რადგან ეს ყველაფერი ხელს უშლის თვითმმართველობის განვითარებას“, – ამბობს კოტე კანდელაკი.
