ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმოშობისა და განვითარების ძირითადი თეორიები

371
863504434

ადგილობრივი თვითმმართველობის საკითხი მსოფლიოს მოწინავე ქვეყნების უმრავლესობაში ყოველთვის იმყოფებოდა საზოგადოების პოლიტიკური ცხოვრების ცენტრში. სათემო, საქალაქო თვითმმართველობის ტრადიციები საკუთარი ფესვებით ღრმად ჩადიან ანტიკური სამყაროს პოლისურ დემოკრატიასთან, შუა საუკუნეების წოდებრივი სახელმწიფოს საქალაქო და სასოფლო თემებთან. მუნიციპალიტეტს უწოდებდნენ საქალაქო მმართველობას, რომელიც საკითხებს წყვეტდა ქალაქის მოსახლეობის ინტერესებიდან გამომდინარე. ესენია: წყალსადენების, საზოგადოებრივი აბანოების მშენებლობა, მართლწესრიგისა და საკუთრების დაცვა და სხვა. ტერმინი „მუნიციპალიტეტი“ თავის ისტორიას იწყებს ძველი რომის სახელმწიფოს ეპოქიდან. ასე უწოდებდნენ ქალაქებს, რომლებიც ფლობდნენ თვითმმართველობის უფლებას, სადაც საკითხების გადაწყვეტა ხორციელდებოდა არჩეული უხუცესებისა და ქალაქის ყველაზე საპატიო და წარჩინებული მოქალაქეების მიერ. თანამედროვე პირობებში ტერმინი „მუნიციპალიტეტი“ აღნიშნავს არჩეულ საქალაქო და სოფლის თვითმმართველობას.

თვითმმართველობის პრინციპი წარმოადგენდა რესპუბლიკის პერიოდის იტალიის ადგილობრივი თვითმმართველობის საერთო პრინციპს, როდესაც რომი, ძალიან მარტივი საზოგადოებრივი მოწყობის პატარა თემიდან გადაიქცევა ვრცელი ტერიტორიის მქონე მსხვილ სახელმწიფოდ. ჩვენს წელთაღრიცხვამდე 45 წელს ადგილობრივი მოწყობის ზოგიერთი წესი თავისი კანონით დაადგინა იულიუს კეისარმა. აღნიშნული კანონით განსაზღვრული მუნიციპალური მმართველობის საფუძველს შეადგენდა ფართო ავტონომიის პრინციპი ადგილობრივ საქმეებში, მხოლოდ რომის კონტროლის ქვეშ. ადგილობრივი მოწყობის ორგანიზაცია თავისი არსით იმეორებდა რომის სახელმწიფოებრივ მოწყობას. უმაღლესი ორგანო – ადგილობრივი კურიებისგან (კურიების კრება) შემდგარი თემის ყველა მოქალაქის სახალხო კრება. საერთო კრება ირჩევდა მაგისტრატებსა და წყვეტდა ადგილობრივი ცხოვრების საერთო საკითხებს. ისევე, როგორც რომში, ყოველ ქალაქში არსებობდა 100 ადამიანისგან შემდგარი მუნიციპალური სენატი. სასამართლო და ადმინისტრაციული ხელისუფლება ეკუთვნოდა მუნიციპალურ მაგისტრატურას.

საფრანგეთის დიდმა რევოლუციამ დასაბამი მისცა არამარტო კონსტიტუციურ მოძრაობას ევროპის ქვეყნებში და მიგვიყვანა სახელმწიფო ხელისუფლებისა და სახელმწიფო მმართველობის ორგანიზების ახალ ფორმებთან, არამედ ასევე ხელისუფლების ცენტრალური ორგანოების ჩინოვნიკური წნეხისგან თავისუფალი ადგილობრივი თვითმმართველობის ელემენტების წარმოქმნასაც. ადგილობრივი თვითმმართველობის იდეების გავრცელებას ევროპულ ქვეყნებში მნიშვნელოვანწილად უწყობდა ხელს ფრანგული კონსტიტუციები, რომელთა საფუძველზე 1831 წელს ბელგია იღებს თავის კონსტიტუციას, რომელმაც თვალსაჩინო ადგილი დაიკავა ადგილობრივი თვითმმართველობის როგორც თეორიული საფუძვლების, ისე პრაქტიკის განვითარებაში. თემური მმართველობის შესახებ დებულებებთან ერთად ბელგიის 1831 წლის კონსტიტუცია ხელისუფლების სამ ტრადიციულ შტოსთან ერთად აღიარებდა მეოთხეს – მუნიციპალურს.

ბელგიის კონსტიტუციური დებულებების სათემო მმართველობის საფუძველში ჩაიდო ფრანგი მეცნიერი ტურეს იდეები ადგილობრივი მმართველობის რეფორმებთან მიმართებაში, რომლებიც მან თავის მოხსენებაში 1790 წელს წარუდგინა საფრანგეთის ეროვნულ კრებას. ტურემ განახორციელა ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ თავისი იდეების ფორმულირება, რომლებმაც თავიანთი შემდგომი განვითარება მიიღეს სხვადასხვა მიმდინარეობეში ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ. ტურეს თეორია შეიცავდა ორ ძირითად ცნებას:

ა) საკუთარი სათემო საქმეების შესახებ, რომლებიც თავიანთი ბუნებით ადგილობრივი თვითმმართველობისთვის არის დამახასიათებელი;

ბ) სახელმწიფო საქმეების შესახებ, რომლებიც სახელმწიფოს მიერ გადაეცემა ადგილობრივ თვითმმართველობას.
თანამედროვე მუნიციპალური თვითმმართველობის სამართლებრივი საფუძვლები ევროპულ ქვეყნებში, აშშ, იაპონიასა და სხვა სახელმწიფოებში ჩადებულ იქნა ХIХ საუკუნეში ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ სწავლებების შემუშავებისა და მუნიციპალური რეფორმების ჩატარებისას.

ფრანგი სახელმწიფო მოღვაწე, ისტორიკოსი და ლიტერატორი ა.ტოკვილი იყო ერთ-ერთ- პირველთაგანი, რომელმაც საზოგადოების ყურადღება მიაქცია ადგილობრივი თვითმმართველობის პრობლემებს და მისი განვითარების აუცილებლობას. 1835 წელს გამოქვეყნებულ თავის ნაშრომში „დემოკრატია ამერიკაში“ ის აღნიშნავდა: „სათემო ინსტიტუტების გარეშე ერს შეუძლია ჩამოაყალიბოს თავისუფალი მთავრობა, თუმცა თავისუფლების ჭეშმარიტ სულს ის მაინც ვერ შეიძენს“.

თავისუფალი თემის თეორია

XIX საუკუნის დასაწყისში ძლიერი ცენტრალიზებული სახელმწიფო ხელისუფლების პირობებში გერმანიაში სათემო საკითხებსა და მეურნეობას მართავდნენ სახელმწიფო მოხელეები, რომლებმაც სათემო მეურნეობა მიიყვანეს სრულ დაკნინებამდე. შექმნილი მდგომარეობა გახდა იმის ბიძგის მიმცემი, რომ გადაწყვეტილიყო თემთა მართვაში ცენტრალური ხელისუფლების შეზღუდვის საკითხები. ამ პრობლემის გადაწყვეტას მიეძღვნა გერმანელი მეცნიერების მიერ შემუშავებული თავისუფალი თემის თეორიები (თემის ბუნებრივი უფლებების თეორია), რომელიც ეყრდნობოდა ბუნებრივი უფლების თეორიას. ეს იყო მნიშვნელოვანი წვლილი ადგილობრივი თვითმმართველობის თეორიის შემუშავებაში. გერმანული იურიდიული სკოლა თავისუფალი თემის თეორიაში ადამიანის უფლებებისა და თავისუფლებების ბუნებრივი ბუნების ანალოგიურად ასაბუთებდა თემის უფლების ბუნებრივ და განუსხვისებელ ხასიათს საკუთარი საქმეების მართვასთან მიმართებაში, რამეთუ ისტორიულად თემი სახელმწიფოზე ადრე ჩნდება, რასთან დაკავშირებითაც სახელმწიფო მოვალე არის პატივი სცეს სათემო მმართველობის თავისუფლებას. ამ თეორიის მომხრეები თემის თავისუფლებასა და დამოუკიდებლობასთან მიმართებაში თავიანთი პოზიციის არგუმენტაციისთვის მიმართავდნენ შუა საუკუნეების პერიოდის თემების მდგომარეობას, ფეოდალური ხელისუფლების წინააღმდეგ მათი ბრძოლის ისტორიას და თავისუფალი ქალაქების ჩამოყალიბებას.

თავისუფალი თემის თეორია ხასიათდება ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანიზაციის შემდეგი პრინციპებით:

ა) ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების არჩევითობა თემის წევრების მიერ;

ბ) სათემო საქმეების და სახელმწიფოს მიერ თემისთვის დავალებული საქმეების განცალკევება;

გ) თემის საკუთარი საქმეებით მართვის თავისებურება და მისი განსხვავება სახელმწიფოებრივი საქმეებისგან;

დ) სახელმწიფო ორგანოების ჩაურევლობა თემის საკუთარ კომპეტენციაში და სათემო თვითმმართველობაზე სახელმწიფოს ზეგავლენის შეზღუდვა თემის მიერ თავისი კომპეტენციის საზღვრების დაცვის კონტროლით.
თავისუფალი თემის იდეებმა თავისი ასახვა ჰპოვეს XIX საუკუნის პირველი ნახევრის კანონმდებლობაში: ბელგიის 1831 წლის კონსტიტუციაში – განსაკუთრებული სათემო ხელისუფლების შესახებ და ფრანქფურტის ნაციონალური კრების მიერ შემუშავებულ 1849 წლის გერმანულ კონსტიტუციაში, რომელიც შეიცავდა დებულებებს თემის განსაკუთრებული უფლებების შესახებ.

საზოგადოებრივი თვითმმართველობის თეორია

ადგილობრივი საზოგადოების მიერ ამოცანების თავისუფალი გადაწყვეტის პრინციპზე დაყრდნობით და სახელმწიფოსა და თემის დაპირისპირებიდან გამომდინარე წამოყენებულ იქნა თვითმმართველობის (ან თვითმმართველობის საზოგადოებრივ-სამეურნეო თეორია) საზოგადოებრივი თეორია. მოცემული თეორიის მომხრეთა ძირითად არგუმენტს სათემო დამოუკიდებლობის დასაბუთებაში წარმოადგენდა ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების საქმიანობის უპირატესად სამეურნეო ბუნება, როგორც საქმიანობის არასახელმწიფოებრივი ფორმა. საზოგადოებრივი თეორიის მომხრეთა აზრით თვითმმართველობა წარმოადგენს ადგილობრივი მეურნეობის საქმეების გამგებლობას. ამასთან ერთად, საზოგადოებრივი თეორია ადგილობრივ თემს უპირისპირებს სახელმწიფოს, საზოგადოებრივ ინტერესებს – პოლიტიკურს, როდესაც სახელმწიფო და საზოგადოება განაგებენ მხოლოდ საკუთარ ინტერესებს.

საზოგადოებრივი თეორიის კრიტიკოსების აზრით, ის თვითმმართველობით ტერიტორიულ ერთეულებს ურევს კერძოსამართლებრივ გაერთიანებებში (საქველმოქმედო საზოგადოებებში, სამრეწველო კომპანიებში და ა.შ.). თუმცა ადამიანის კუთვნილება ასეთი კერძოსამართლებრივი გაერთიანებებისადმი მხოლოდ მასზე არის დამოკიდებული და ატარებს შედარებით დროებით ხასიათს, ხოლო მისი კუთვნილება თვითმმართველობითი თემებისადმი და დაქვემდებარება ტერიტორიული ერთეულის თვითმმართველობის ორგანოებისადმი დაკავშირებული არის ადამიანის საცხოვრებელ ადგილთან და დგინდება კანონით.

პრაქტიკაში კი აღმოჩნდა, რომ შეუძლებელი არის ზუსტად გაიმიჯნოს სათემო საკითხები და სახელმწიფოს მიერ თემისთვის შესასრულებლად დავალებული საქმეები. გარდა ამისა, თვითმმართველობის ორგანოების მიერ განხორციელებადი ფუნქციები ატარებენ არამარტო კერძოსამართლებრივ, არამედ საჯარო-სამართლებრივ ხასიათს, რომელიც არის დამახასიათებელი საჯარო (სახელმწიფო) ხელისუფლებისთვის. ამგვარი კრიტიკული დებულებები შემდგომ გახდა თვითმმართველობის სახელმწიფო თეორიის საფუძველი.

სახელმწიფო თვითმმართველობის თეორია

თვითმმართველობის სახელმწიფო თეორიის ძირითადი დებულებები შემუშავებულ იქნა XIX საუკუნის გერმანელი მეცნიერების ლ.შტეინისა და რ.გნეიტსის მიერ, რომლებიც თვლიდნენ:

  • თვითმმართველობას ადგილობრივი სახელმწიფო მმართველობის ორგანიზების ერთ-ერთ ფორმად;
  • ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილებებს თავიანთი წყაროს მიხედვით სახელმწიფო ხელისუფლებიდან წარმოებულებად;
  • ადგილობრივი თვითმმართველობა ხორციელდება ადგილობრივი მმართველობის შედეგებში დაინტერესებული ადგილობრივი მცხოვრებლების მიერ და არა ცენტრალური ხელისუფლების მიერ დანიშნული სახელმწიფო მოხელეების მიერ;
  • საკითხები, რომლებსაც წყვეტენ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები, იგივე ბუნების არის, როგორიც სახელმწიფოებრივი საკითხები;
  • სახელმწიფოს მიერ ცალკეული საკითხების გადაცემა გადასაწყვეტად ადგილობრივი თვითმმართველობისთვის ემსახურება ადგილობრივ დონეზე მათი უფრო ეფექტური გადაწყვეტის მიზანს.

ლ. შტეინისა და რ. გნეიტსის განსხვავებული შეხედულებები ადგილობრივი თვითმმართველობის განმასხვავებელი ნიშნების განსაზღვრაზე შემდგომ გახდა თვითმმართველობის სახელმწიფო თეორიის ორი მიმდინარეობის ფორმირების საფუძველი – პოლიტიკურის (რ. გნეიტსი) და იურიდიულის (ლ. შტეინი).
რ. გნეიტსი, ინგლისური თვითმმართველობის გამოცდილებიდან გამომდინარე, ადგილობრივ თვითმმართველობას უკავშირებდა საპატიო და უსასყიდლო თანამდებობების სისტემას, ხოლო თვითმმართველობის ორგანოების დამოუკიდებლობას – მათი ფორმირების წესისა და ცალკეულ თანამდებობებზე დანიშვნის თავისებურებებს.

ლ. შტეინის შეხედულებები იმაში მდგომარეობდა, რომ თვითმართვადი ტერიტორიული კოლექტივები წარმოადგენენ სამართლის განსაკუთრებულ სუბიექტებს, განსაკუთრებულ იურიდიულ პირებს, რომლებიც იურიდიულ ურთიერთობებში შედიან სახელმწიფოსთან. სწორედ ამაში არის თვითმმართველობის ორგანოების განსხვავება სახელმწიფო ორგანოებისგან, რომლებიც შექმნილი არის სახელმწიფოს მიერ, მოქმედებენ მისი სახელით, მისი დავალებით და რაიმე საკუთარი ინტერესების გარეშე, მხოლოდ მის ინტერესებში, და თვითმმართველობის ორგანოებისგან განსხვავებით არ შეუძლიათ იურიდიულ ურთიერთობებში შესვლა სახელმწიფოსთან.

ლ. შტეინის პოზიციას მხარს უჭერდა ბევრი მეცნიერი საზღვარგარეთ და რევოლუციამდელ რუსეთში, რომელმაც XIX საუკუნეში გაატარა საერო და საქალაქო რეფორმები.

საზოგადოებრივი თეორიის მიმდევრებს რუსეთში წარმოადგენდნენ ცნობილი მეცნიერები სახელმწიფოთმცოდნეები ვ.ნ. ლეშკოვი და ა.ი. ვასილჩენკოვი. სლავიანოფილი ვ.ნ. ლეშკოვის პოზიციის საფუძველს წარმოადგენდა რუსული თემის თვითმყოფადობისა და მისი ხელშეუვალი უფლებების იდეები. ის მხარს უჭერდა ადგილობრივი თვითმმართველობის სახელმწიფოსგან დამოუკიდებლობას, ერობის ყველა წევრის თანასწორ მონაწილეობას არჩევნებში. ა.ი. ვასილჩენკოვი ამტკიცებდა, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობა არანაირად არ არის დაკავშირებული პოლიტიკასთან და ამდენად ის უპირისპირებდა მას სახელმწიფო მმართველობის ბიუროკრატიულ წესს. ა.ი. ვასილჩენკოვის თეორიული შეხედულებები იმასთან იყო დაკავშირებული, რომ ადგილობრივ თვითმმართველობას აქვს საკუთარი განსაკუთრებული მიზანი და საქმიანობის განსაკუთრებული სფერო, სრულიად განსხვავებული სახელმწიფო მმართველობისგან.

სახელმწიფო თეორიამ თავისი ასახვა იპოვა რევოლუციამდელი რუსეთის გამოჩენილი იურისტების ა.დ. გრადოვსკის, ვ.პ. ბეზობრაზოვის, ნ.ი.ლაზარევსკის ნაშრომებში. ყველაზე დიდ ინტერესს წარმოადგენს ნ.ი. ლაზარევსკის პოზიცია. ადგილობრივ თვითმმართველობას ის თვლიდა დეცენტრალიზებული სახელმწიფო მმართველობის სისტემად, რომელიც უზრუნველყოფილი არის გაორებული ხასიათის მქონე იურიდიული გარანტიებით: ერთის მხრივ ეს გარანტიები იცავენ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების დამოუკიდებლობას, ხოლო მეორეს მხრივ – უზრუნველყოფენ მჭიდრო კავშირს მოცემულ ადგილთან და მის მოსახლეობასთან. ნ.ი.ლაზარევსკის აზრით სახელმწიფო ხელისუფლება წარმოადგენს მონარქის, სამეფო ადმინისტრაციის, პარლამენტისა და თვითმმართველობის ორგანოების უფლებამოსილებების ერთობლიობას.

ა. ტოკვილის, ლ. შტეინის, რ. გნეიტსისა და XIX საუკუნის სხვა მეცნიერების თეორიული დებულებები ადგილობრივი თვითმმართველობის ბუნებისა და არსის შესახებ საფუძვლად უდევს თანამედროვე მიდგომებს ადგილობრივ თვითმმართველობასა და საზოგადოების მართვის დემოკრატიულ სისტემაში მის ადგილთან მიმართებაში. უცხოელი მეცნიერების უმეტესებობა ადგილობრივ თვითმმართველობას განიხილავს, როგორც სახელმწიფო მმართველობის დეცენტრალიზებულ ფორმას ადგილებზე:

ა) დანიელი მეცნიერების შეხედულებები – მუნიციპალიტეტები გამოდიან შედარებით დიდი დამოუკიდებლობის მქონე ადგილობრივ პოლიტიკურ ერთეულებად, რომლებიც წარმოადგენენ სახელმწიფოს საერთო სისტემის შემადგენელ ნაწილს, და არა „სახელმწიფოს სახელმწიფოში“;

ბ) ფინელი მეცნიერები ხაზს უსვამენ ადგილობრივი თვითმმართველობის კავშირს სახელმწიფო ორგანიზაციასთან, ამასთან მათ არ აქვთ ერთიანობა სახელმწიფოში მუნიციპალიტეტის ადგილთან მიმართებაში: ერთნი ხაზს უსვამენ კომუნის უფლებას თვითმმართველობაზე, უფლებამოსილება, გაცემული სახელმწიფოს მიერ კანონით და ამიტომ კომუნებს არ აქვთ საკუთარი ტერიტორიის მართვის ისეთივე სუვერენული უფლება, როგორც სახელმწიფოს; სხვები იცავენ იმ თვალსაზრისს, რომლის დროსაც კომუნები და სახელმწიფო თანასწორნი არიან და მათი არსებობა არ არის დამოკიდებული ერთმანეთზე.

მიუხედავად ამისა, ფინელი სამართალმცოდნეების განზოგადებული პოზიცია იმაში მდგომარეობს, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის ტრადიციები არის სახელმწიფოს ტრადიციებზე უფრო ძველი. ამიტომ არ არის მიზანშეწონილი სახელმწიფოს მდგომარეობის ხაზგასმა იმ ორგანოდ, რომელმაც გასცა თვითმმართველობის უფლება და მისი წარმოდგენა საზოგადოებრივი მმართველობის პირველსუბიექტად.

დუალიზმის თეორია

მუნიციპალური საქმიანობის გაორებული ხასიათი (დამოუკიდებლობა ადგილობრივ საქმეებში და ცალკეული სახელმწიფო ფუნქციების შესრულება ადგილობრივ დონეზე) საფუძვლად უდევს მუნიციპალური მმართველობის დუალიზმის თეორიას. მოცემული თეორია ამტკიცებს, რომ თუ მუნიციპალური ორგანოები მმართველობითი ფუნქციების განხორციელებისას გადიან ადგილობრივი ინტერესების ჩარჩოებს გარეთ, მაშინ ისინი უნდა განიხილებოდეს და მოქმედებდეს, როგორც სახელმწიფო ადმინისტრაციის ინსტრუმენტი.

სოციალური მომსახურების თეორია

სხვა მეცნიერების მიერ წამოწეულ იქნა სოციალური მომსახურების თეორია, რომელიც ძირითად აქცენტს აკეთებს მუნიციპალიტეტების მიერ ერთ-ერთი თავიანთი მთავარი ამოცანის შესრულებაზე: მოსახლეობისთვის მომსახურების შეთავაზება, მუნიციპალიტეტის მოსახლეობის მომსახურების ორგანიზება. ამ თეორიის თანახმად მუნიციპალური საქმიანობის მთავარ მიზანს წარმოადგენს კომუნის მცხოვრებლების კეთილდღეობა.

მუნიციპალური თვითმმართველობის ადგილისა და როლის განხილვასთან მიმართებაში არსებობს სხვა მიდგომებიც. მათ შორის სოციალურ-რეფორმისტული მუნიციპალური კონცეფციები. ადგილობრივი თვითმმართველობის განხილვის დროს ამ კონცეფციათა მომხმრეები გამოდიან ბურჟუაზიული ადგილობრივი თვითმმართველობის სოციალისტური ევოლუციის შესაძლებლობიდან, რომელსაც მიიჩნევენ თანამედროვე საზოგადოების სოციალისტურში არარევოლუციური ტრანსფორმაციის ერთ-ერთ გზად. ეს შეხედულებები გავრცელებული იყო რუსეთში, კერძოდ ამ კონცეფციას მხარს უჭერდა მ.დ.ზაგრიადცკი. ის თვლიდა, რომ თვით ბურჟუაზიული სახელმწიფო ქმნის მმართველობის იურიდიულ ფორმებს, როგორც სოციალისტურ წესრიგზე გადასვლის წინაპირობებს. ყველაზე სრულყოფილს, მისი აზრით, წარმოადგენს თვითმმართველობა.