ხალხთან ახლოს, მეტი შემოსავლებით, მეტი უფლებებით – თვითმმართველობის 100 წლის წინანდელი რეფორმის საუკეთესო ისტორია

ავტორი: დავით ლოსაბერიძე

2018 წლის 26 მაისს სრულდება 100 წელი მას შემდეგ, რაც საქართველომ დამოუკიდებლობა გამოაცხადა და ამით საფუძველი ჩაუყარა თანამედროვე ქართული სახელმწიფოს იდეას.

ეს მოვლენა, გასული საუკუნის მანძილზე, სხვადასხვა პერიოდში, ერთმანეთისაგან განსხვავებულად ფასდებოდა – საქართველოს დემოკრატიული რესპუბლიკის (1918-1921) არსებობის სრული იგნორირებიდან დაწყებული (საბჭოთა პერიოდში), ზედმეტი გაიდელებით დამთავრებული (ეროვნული მოძრაობა). მიუხედავად ამისა, მთელი რიგი საკითხების შესახებ მსჯელობა, როგორც წესი, ფრაგმენტულ ინფორმაციას ეფუძნებოდა და რიგი სფეროების შესახებ კონკრეტული ინფორმაციის სიმწირე სიღრმისეული ანალიზის საფუძველს არ იძლეოდა.

პირველი რესპუბლიკის პერიოდის თვითმმართველობის სისტემა ამ მხრივ გამონაკლისს არ წარმოადგენს – არათუ საზოგადოებაში, არამედ ექსპერტულ წრეებშიც შეინიშნება საკითხის ზედაპირული გააზრება. ე.წ. “მენშევიკების პერიოდის” თვითმმართველობის სისტემასთან დაკავშირებით არსებული მოსაზრებები შეიძლება ორ ჯგუფად დაიყოს:

  • ხშირად გვხვდება არასწორი განმარტებები – დღეისათვის პოლიტიკური თუ სამეცნიერო დისკუსიების მსვლელობისას ამა თუ იმ ხედვის ოპონენტებს მოჰყავთ მაგალითები 1918-1921 წლების პერიოდიდან და ახდენენ მაშინ არსებული აზრების არასწორ და ხშირად რეალობისგან დიამეტრალურად საპირისპირო ციტირებას (მაგალითად, ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობის, თვითმმართველობის როლისა და არსებული კონცეფციების შესახებ);
  • ასევე საკმაოდ ხშირად, პირველი რესპუბლიკის დაცემას იმ პერიოდში შექმნილი სისტემების უსუსურობასა და გაუმართაობას მიაწერენ (მაგალითად, პოლიტიკური ცენტრის სისუსტეს და ადგილებზე მის არაეფექტურ მუშაობას მიიჩნევენ საბჭოთა ოკუპაციის წინაპირობად).

წინამდებარე სტატიის ფორმატის შეზღუდულობა არ იძლევა ყველა წამოჭრილ კითხვაზე პასუხის გაცემის საშუალებას. საკითხით დაინტერესებულ მკითხველს შეუძლია ამ მიმართულებით არსებულ მასალას სიღრმისეულად გაეცნოს. ქვემოთ მოტანილია მხოლოდ რამდენიმე ფაქტი, რაც საქართველოს დემოკრატიული რესპუბლიკაში სახელმწიფო მოწყობისა და დეცენტრალიზაციის პროცესს ასახავს.

როგორი იყო ადგილობრივი თვითმმართველობა საქართველოს დემოკრატიულ რესპუბლიკაში? არსებობდა თუ არა ის საერთოდ და რა როლი ითამაშა ქართული სახელმწიფოს მშენებლობის პროცესში, რომელიც ასე მალე შეწყდა?

რა წინაპირობები უძღოდა თვითმმართველობის რეფორმას?

დეცენტრალიზაციის რეფორმა, რომელიც ამიერკავკასიაში, და კერძოდ საქართველოში, 1917 წლიდან დაიწყო, მიზნად საერობო თვითმმართველობის შემოღებას ისახავდა (ამიერკავკასიის კომისარიატის 27 ნოემბრის დეკრეტი). ამიერკავკასიის ქვეყნების პოლიტიკური ელიტები მიიჩნევდნენ, რომ მიუხედავად რიგი წინააღმდეგობებისა (საზღვრების გაუმიჯნაობა, ტერიტორიული პრეტენზიები ერთმანეთის მიმართ და ა.შ.), თვითმმართველობის დამკვიდრების პროცესი შესაძლებელი იყო, დაწყებულიყო თუნდაც მხოლოდ იმ ტერიტორიებზე, რომლებიც დავის ობიექტს არ წარმოადგენდნენ.

1918 წელს, საქართველოს მიერ დამოუკიდებლობის გამოცხადების შემდეგ, დაწყებული რეფორმის მთავარ მამოძრავებელ ძალად იქცა ძლიერი საზოგადოებრივი დაკვეთა. XIX-XX საუკუნეების მიჯნაზე ქვეყანაში უკვე არსებობდა ძლიერი სოციალური ბაზა (კოოპერაციული მოძრაობა, ამხანაგობები, დაწყებითი სკოლები, სათემო კომუნები) სამოქალაქო საზოგადოების განვითარებისათვის.

საზოგადოებრივ მოთხოვნას დაერთო ხელისუფლების მიერ გამოვლენილი ძლიერი პოლიტიკური ნება, განეხორციელებინა ქვეყნის დეცენტრალიზაცია. შედეგად თვითმმართველობის ფორმირების პროცესი ახალი სახელმწიფოს ცენტრალური ინსტიტუტების შექმნის პარალელურად დაიწყო და ამ პროცესის ერთ-ერთი უმთავრესი წარმმართველი სწორედ ცენტრალური ხელისუფლება იყო.

სახელმწიფოს მიერ წარმოებული პოლიტიკის დაფიქსირება მოგვიანებით, საქართველოს 1921 წლის კონსტიტუციაში აისახა (თავი 10. ადგილობრივი თვითმმართველობა, მუხლები 98-106; თავი 11. ავტონომიური მმართველობა, მუხლები 107-108).

როგორ იცვლებოდა სახელმწიფო საზღვრები?

რუსეთის იმპერიის შემადგენლობაში მყოფი საქართველო ქართველი ნაციონალისტების მიერ მოიაზრებოდა ქუთაისისა და თბილისის გუბერნიების, ბათუმის ოლქის, სოხუმისა და ზაქათალის ოკრუგების, ყარსის ოლქის ოლთისისა და არდაგანის მაზრებისა და შავიზღვისპირეთის გუბერნიის სოჩის მაზრის (ჯამში 23 მაზრა, დაახ. 99,5 ათ კვ.კმ.), ასევე, ოსმალეთის იმპერიის ჭანეთისა და ისპირის (ჯამში დაახ. 11,5 ათ. კვ.კმ.) ტერიტორიებზე.

დამოუკიდებლობის გამოცხადების შემდეგ ქართული სახელმწიფო შეეცადა დეკლარირებული მიზნების რეალიზაციას და გარკვეულ ეტაპებზე მიაღწია კიდეც დასახულ მიზნებს:

  • სოჩის მაზრა (1918-1919 წლებში – 5,5 ათ. კვ.კმ.; 1920 წლის 7 მაისიდან მისი ნაწილი – მ.შ. გაგრის ჩრდილო-აღმოსავლეთი ტერიტორია – დაახ. 2 ათ. კვ.კმ.);
  • არდაგანისა და ოლთისის მაზრები (დაახ. 8,5 ათ. კვ.კმ, რომელიც, პირველი მსოფლიო ომის დასრულების შემდეგ, 1918 წლის დეკემბერში, ნომინალურად დაიბრუნა საქართველომ, რაც ერთა ლიგის მიერ იქნა აღიარებული);
  • ზაქათალის ოლქი (დაახ. 4 ათ. კვ.კმ. რუსეთ-საქართველოს 1920 წლის 7 მაისის ხელშეკრულების მე-3 და მე-4 მუხლების თანახმად);
  • ბათუმის ოლქი (ბათუმის და ართვინის ოლქები, 7,1 ათ. კვ,კმ., რომელიც, 1918 წლის 30 ოქტომბრის მუდროსის ზავით, დიდმა ბრიტანეთმა დაიკავა და რომელიც საქართველოს 1920 წლის ივნისში გადასცა);
  • ოსმალეთის იმპერიის ტერიტორიები (11,5 ათ. კვ.კმ., სევრის 1920 წლის 10 აგვისტოს საზავო ხელშეკრილების 92-ე და 125-ე მუხლების თანახმად);
  • ბორჩალოს მაზრის სამხრეთი ნაწილ/ლორეს ზონა (დაახ. 2,5 ათ. კვ.კმ., 1920 წლის დეკემბერი).

ქვეყნის დანარჩენ ტერიტორიაზე (74,6 ათ. კვ.კმ.), მიუხედავად მძიმე საერთაშორისო ვითარებისა, უკვე 1918 წლის ზაფხულიდან იწყება ადგილობრივი თვითმმართველობების ფორმირების პროცესი. ამავე დროს, საქართველოს 1921 წლის კონსტიტუციის 107-ე და 108-ე მუხლების თანახმად, თვითმმართველობების გარდა, იქმნებოდა სამი ავტონომია:

  • აფხაზეთი;
  • ზაქათალის ოლქი;
  • “სამუსლიმანო საქართველო” (აჭარა, სამცხე-ჯავახეთი, ტაო-კლარჯეთი, ლაზეთი).

როგორი იყო ადმინისტაციული და ტერიტორიული მოწყობა?

საქართველოს დემოკრეტიული რესპუბლიკაში ყალიბდებოდა თვითმმართველობის ორდონიანი სისტემა: მაზრები და თემები/ქალაქები.

მაზრებში შეიქმნა თვითმმართველობის ზედა დონე – ერობები. 1920 წლის 4 მარტის მდგომარეობით, არსებობდა 20 სამაზრო ერობა. მაზრების საშუალო ფართი 4,8 ათ. კვ.კმ-ს, ხოლო მოსახლეობა – 120 ათ. მცხოვრებს შეადგენდა.

სამაზრო ერობები

მცხ.

ცენტრები

მცხ.

1 თბილისი 88504 თბილისი 246910
2 სიღნაღი 122042 სიღნაღი 8031
3 თელავი 62560 თელავი 9674
4 თიონეთი 39578 თიონეთი 1357
5 დუშეთი 66188 დუშეთი 1317
6 გორი 189184 გორი 12422
7 ახალციხე 65932 ახალციხე 10210
8 ახალქალაქი 93045 ახალქალაქი 5080
9 ბორჩალო 111989 ეკატერინფელდი 2654
10 ქუთაისი 223641 ქუთაისი 42448
11 შორაპანი 172925 შორაპანი 3715
12 რაჭა 84584 ონი 1852
13 ლეჩხუმი 57113 ცაგერი 1100
14 ზუგდიდი 127180 ზუგდიდი 4000
15 სენაკი 120272 სენაკი 3418
16 ოზურგეთი 109701 ოზურგეთი 5174
17 სამურზაყანო (აფხაზეთი) 42201 გალი 1875
18 კოდორი (აფხაზეთი) 25575 ოჩემჩირე 1415
19 გუმისთა (აფხაზეთი) 37337 სოხუმი 9999
20 გუდაუთა (აფხაზეთი) 25118 გუდაუთი 2963

გარდა მაზრებისა, აღნიშნულ ტერიტორიაზე არსებობდა 26 თვითმმართველი ქალაქი. ქვეყანაში მიმდინარეობდა დისკუსია იმასთან დაკავშირებით, ქალაქები უნდა შესულიყვნენ მაზრების შემადგენლობაში (როგორც თვითმმართველობის ქვედა დონე), თუ მაზრების პარალელურად, მაზრის სტატუსით, ეარსებათ ცალკე სუბიექტებად. ნებისმიერ შემთხვევაში ისინი წარმოადგენდნენ დამოუკიდებელ ერთეულებს, საკუთარი წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი (მოურავები) სტრუქტურებით. მცხოვრებთა რიცხვი მერყეობდა 250 ათ-დან (თბილისი) 1-2 ათ-მდე (ბორჯომი, გაგრა, გალი, დუშეთი, თიანეთი, ონი, ოჩამჩირე, სამტრედია, სურამი, ყულევი, ცაგერი, ჭიათურა, ხონი და ა.შ.)

სასოფლო ზონებში, “სოფლის საზოგადოებების ბაზაზე” ჩამოყალიბდა თემები. 1920 წლის აგვისტოსათვის აღნიშნულ ტერიტორიებზე (20 სამაზრო ერთეული) არსებობდა 356 თემი. თემების საშუალო მოსახლეობა 7,1 ათ. მცხოვრებს, ხოლო ტერიტორია – 280 კვ.კმ-ს შეადგენდა (რაც დღევანდელი ევროპული საშუალოს ანალოგიურია). თემების ხელისუფლებას გამგებლები და სათემო საბჭოები წარმოადგენდნდნ.

ახალი თემების შექმნის უფლებამოსილება გააჩნდა არა საქართველოს ცენტრალურ ხელისუფლებას, არამედ სამაზრო ერობებს. თემები იქმნებოდა მოსახლეობის მოთხოვნის საფუძველზე, საერთო ეკონომიკით მჭიდროდ დაკავშირებულ საზღვრებში, ადგილობრივი, სხვა ტერიტორიებისაგან განსხვავებული პირობების გათვალისწინებით. ერთადერთი პრინციპი (ცენტრალური ხელისუფლების რეკომენდაცია) იყო ის, რომ თემი არ უნდა ყოფილიყო იმდენად დიდი, რომ მოსახლეობას არ შეძლებოდა ხელისუფლებასთან ყოველდღიური კონტაქტი, და იმდენად მცირე, რომ ადგილობრივი საჭიროებისათვის ფინანსები ვერ შეგროვებულიყო გადასახადების მეტისმეტად გაზრდის გარეშე.

არ გამართლდა შიში, რომ ეს გამოიწვევდა თვითმმართველობის პირველი დონის მეტისმეტ ფრაგმენტაციას. პირიქით, ზოგიერთ მაზრაში (დუშეთი, თბილისი, თიანეთი, რაჭა), საზოგადოების ინიციატივით, დაიწყო მეტად მცირე “სასოფლო საზოგადოებების” ურთიერთშერწყმის პროცესი.

რეფორმის შემდგომი ეტაპისთვის იგეგმებოდა რიგი ცვლილებები მაზრების მოწყობაში: სამაზრო ცენტრების გადატანა შულავერიდან ბოლნისში (ქვემო ქართლი) და დუშეთიდან – ანანურში (მთიანეთი); ახალციხისა და ახალქალაქის, დუშეთისა და თიანეთის, ბათუმისა და ართვინის (კლარჯეთი), ასევე, აფხაზეთის (4 ერთეული) მაზრების გაერთიანება; მცხეთის მიერთება თბილისის, ხოლო საჯავახოსი – ოზურგეთის მაზრებთან.

აღნიშნული ცვლილებების განხორციელებას 1921 წლის დასაწყისში რუსეთის მხრიდან დაწყებულმა აგრესიამ შეუშალა ხელი.

რა უფლებამოსილებები ჰქონდათ ადგილობრივ თვითმმართველობებს?

საქართველოს დემოკრატიულ რესპუბლიკაში, ფაქტიურად, არ არსებობდა რეგიონებში ცენტრალური ხელისუფლების დეკონცენტრირებული სტრუქტურები. მათ ფუნქციებს სამაზრო ერობები ახორციელებდნენ.

ერობების უფლებამოსილებს წარმოადგენდა:

  • სახელმწიფო გადასახადების მოკრების უზრუნველყოფა;
  • სახალხო განათლების განვითარება;
  • განსახლება, საცხოვრებელი გარემოს გაუმჯობესება;
  • საზოგადოებრივი დაზღვევისა და ჯანდაცვის სისტემის განვითარება;
  • შრომის დაცვა, შრომის ბირჟის ჩამოყალიბება;
  • სოციალური უზრუნველყოფის სამსახურები (მათ შორის, პირველადი მოხმარების საგნებით მომარაგება);
  • სატრანსპორტო კომუნიკაციების/გზების მართვა-განვითარება (მათ შორის, რკინიგზების – მაზრების ტერიტორიაზე);
  • კომუნიკაციების – ფოსტა-ტელეგრაფის განვითარება;
  • გარემოს დაცვა;
  • ბუნებრივი რესურსების (მიწა, წყალი, ტყე) მართვა;
  • სტიქიურ უბედურებებთან ბრძოლა (საგანგებო, სამაშველო და სახანძრო სამსახურები);
  • კულტურის განვითარება და კულტურისა და ხელოვნების ძეგლთა დაცვა;
  • სოფლის მეურნეობისა და ვაჭრობის განვითარება;
  • წვრილი კრედიტისა და შემნახველ-გამსესხებელი საზოგადოებების მოწყობა;
  • კოოპერაციის წახალისება;
  • სამაზრო სტსტისტიკის წარმოება;
  • უსაფრთხოების დაცვა და წესრიგის უზრუნველყოფა (მილიცია ექვემდებარებოდა თემის თავებს);
  • სამხედრო-სავალდებულო სამსახურის მუშაობა;
  • მიწის რეფორმის/პრივატიზაციის წარმართვა;
  • სასამართლოების საქმიანობის ორგანიზაციული უზრუნველყოფა.

სამაზრო თვითმმართველობების უფლებამოსილებათა ნაწილს მოსახლეობასთან ყველაზე ახლო მდგომი, სათემო თვითმმართველობები ახორციელებდნენ.

პარლამენტის მიერ 1919 წლის 28 იანვარ მიღებული კანონით, სამაზრო ადმინისტრაცია და მილიცია ერობათა განკარგულებაში გადავიდა, სახელმწიფო ბიუჯეტიდან ხარჯის 75%ის გამოყოფით. სამაზრო კომისარი და მილიციის უფროსი სამაზრო ერობის გამგეობას უნდა აერჩია.

სახელმწიფო ზედამხედველობა ხორციელდებოდა მხოლოდ სამართლებრივი მიზანშეწონილობის სფეროში, სადაც კონტროლის განმახორციელებელი ინსტიტუცია სასამართლო (საოლქო სასამართლოების საადმინისტრაციო განყოფილებები) იყო.

როგორ ირჩეოდა და იმართებოდა ადგილობრივი თვითმმართველობები?

  • მაზრის დონეზე წარმომადგენლობითი ორგანო იყო სამაზრო ერობა, აღმასრულებელი ორგანო – გამგეობა (კოლეგიალური ორგანო, რომელიც აირჩეოდა ერობის მიერ).
  • თვითმმართველ ქალაქებში არსებობდა არჩეული ქალაქის საბჭოები (20-დან 90 წევრამდე – ქალაქის სიდიდის მიხედვით).
  • თემი წარმოადგენდა თვითმმართველობის პირველ დონეს. წარმომადგენლობითი ორგანო – თემის საბჭო, აღმასრულებელი – გამგეობა: თემის თავი და გამგეობის წევრები (თემში შემავალი თითო სოფლიდან – თითო).

ყველა თანამდებობა არჩევითი იყო. ქვეყანაში მიმდინარეობდა დისკუსია, თუ რა პრინციპით უნდა ყოფილიყვნენ ეს პირები არჩეულნი – პარტიული (საერთო პოლიტიკის გატარების საჭიროება) თუ მაჟორიტარული (ადგილობრივი ლიდერების, “მეურნეების” გამოკვეთა). პრაქტიკაში სამაზრო და ქალაქების დონეზე პარტიული, ხოლო სათემო ერთეულებში უპარტიო, მაჟორიტარული პრინციპით არჩეული პოლიტიკოსები ქმნიდნენ უმრავლესობას.

  • სამაზრო ერობა აირჩეოდა 2 წლის ვადით, პირდაპირი, პროპორციული სისტემით. მიმდინარეობდა დისკუსია იმასთან დაკავშირებით, რომ ორწლიანი ვადა სამწლიანით შეეცვალათ.
  • თემის საბჭო ასევე აირჩეოდა 2 წლის ვადით, ასევე, პირდაპირი, პროპორციული სისტემით. თემის გამგეობა (თემის თავი და მისი თანაშემწეები) აგრეთვე, პირდაპირირი წესით აირჩეოდნენ.

არჩევნები ქვეყანაში ტარდებოდა არა ერთდროულად, არამედ მაზრების მიხედვით – სულ ჩატარდა 3 ეტაპად (1918, 1919, 1920) იმისდა მიხედვით, თუ ამა თუ იმ მაზრაში როდის შეიქმნა სათანადო პირობები.

აარჩევნო ადმინისტრაცია იყო არა ერთიანი, არამედ დეცენტრალიზებული – არჩევნები ტარდებოდა სამაზრო საარჩევნო კომიტეტების ხელმღვანელობით. 15-კაციან საარჩევნო კომისიებში, პარტიების წარმომადგენლებთან ერთად, შედიოდნენ სოფლების, კოოპერატივების, ქალაქების თვითმმართველობების წარმომადგენლებიც.

  • საერობო არჩევნების პირველი ეტაპი, 1918 წლის აგვისტო-დეკემბერში, 12 მაზრაში გაიმართა.
  • მეორე ეტაპი, 1919 წლის თებერვალ-ოქტომბრის პერიოდში, გაიმართა აფხაზეთში (4 მაზრა), ბორჩალოს, თიანეთისა და ახალციხის მაზრებში – ერობა ამოქმედდა კიდევ 7 მაზრაში.
  • მესამე, უკანასკნელი ეტაპი 1920 წლის ივლის-აგვისტოში ჩატარდა ახალქალაქის მაზრაში, ხოლო უფრო ადრე, იანვარში, უკვე მეორე არჩევნები ჩატარდა ზუგდიდის მაზრაში.

აღსანიშნავია ამომრჩეველთა აქტივობის ზრდა: თუ პირველ ეტაპზე (1918 წელს) ამაომრჩეველთა აქტივობა დაახლეობით 1/3 იყო (12 მაზრაში ჩატარებული არჩევნების შედეგების მიხედვით), შემდგომ ეტაპებზე (1919-1920 წლების არჩევნები 9 მაზრაში) ამ მაჩვენებელმა 2/3-ს გადააჭარბა.

1921 წლისათვის ყველა მაზრაში (გარდა აჭარისა) მოქმედებდა პირველი მოწვევის ერობები. გამონაკლისს წარმოადგენდა ზუგდიდის მაზრა, სადაც ორი მოწვევის ერობის არჩევა (1918 და 1920)  მოესწრო.

პარალელურად, მიმდინარეობდა მუშაობა ადგილობრივი სამოხელეო კადრების მომზადების სისტემის შესაქმნელად. ჯერ კიდევ 1918 წლის 30 ივნისს თბილისში, კავკასიის ქალაქთა კავშირის ინიციატივით, ამოქმედდა სპეციალური კურსები ქალაქების თვითმმართველობისა და ერობების მოღვაწეებისათვის. ანალოგიური კურსების ოდენობამ შემდგომ წლებში უფრო იმატა.

რა შემოსავლები ჰქონდათ თვითმმართველობებს?

მიუხედავად მძიმე ეკონომიკური სიტუაციისა (1917 წლიდან 1919 წლის დასაწყისამდე, ფაქტობრივად, არ ხდებოდა გადასახადების ამოღება), თვითმმართველობებმა უზრუნველჰყვეს გადასახადების მოკრების პროცესის გამართული მუშაობა. როგორც გაირკვა, ადგილობრივი ხელისუფლების მიმართ საზოგადოებაში უკვე დიდი ნდობა არსებობდა.

ადგილობრივი თვითმმართველობების ფინანსებს შეადგენდა:

  • ერობათა წარმოებისაგან და მამულებისაგან შემოსავალი;
  • გადასახადები (ქონების გადასახადი – სრულად, საშემოსავლო, მოგების, საბაჟო გადასახადებისა და აქციზის ნაწილი);
  • ცენტრალური მმართველობის სუბსიდიები, ფინანსური დახმარებები (ტრანსფერები) და შემთხვევითი (ერთჯერადი) შემოსავლები.

სამაზრო/საერობო და თემების ბიუჯეტები გამიჯნული იყო ერთმანეთისაგან. გადასახადები წილობრივად ნაწილდებოდა მაზრასა და თემს შორის.

თემს, კანონით განსაზღვრულ ფარგლებში, შეეძლო ადგილობრივი მოსაკრებლის პროცენტის თავის სასარგებლოდ დაწესებაც. თვითმმართველობებს უფლება ქონდათ, დაეწესებინათ როგორც მოსაკრებელი, ისე ზოგიერთი საერობო (მაგალითად, სავაჭრო, ტვირთბრუნვის და ა.შ.) გადასახადები.

როგორც ადგილობრივი, ისე საერთოეროვნული გადასახადების ამოღებას მაზრების/ერობების შესაბამისი სამსახურები ახორციელებდნენ. ცენტრალური ხელისუფლება, რევიზიებისა და აუდიტის მეშვეობით, ამოწმებდა აღნიშნული სტრუქტურების მუშაობის საქმიანობას. ამავე დროს, თემის ისეთი გადაწყვეტილებები, რაც დიდ ფინანსურ რესურსთან იყო დაკავშირებული (თუ სესხი, კონცესია, ქონების იჯარის ღირებულება აღემატებოდა წინა წლის რეალური ხარჯების ჯამურ მაჩვენებელს), მაზრის ერობათა დასკვნის საფუძველზე, საჭიროებდნენ მთავრობის დასტურს.

ორივე დონის თვითმმართველობების საკუთარი შემოსავლები 1920 წლისათვის კონსოლიდირებული ბიუჯეტის დაახლოებით 22%-ზე მეტს შეადგენდა (440 მლნ. მანეთი 1,96 მლრდ. მანეთიდან). საქართველოს პარლამენტში 1921 წლის დასაწყისში განიხილებოდა მთავრობის მიერ მომზადებული კანონპროექტი, რომლის თანახმადაც, თვითმმართველობების საკუთარი შემოსავლების წილი ერთიან ბიუჯეტში 40%-მდე უნდა გაზრდილიყო.

გარდა ამისა, ფინანსთა სამინისტრო მუშაობდა მუნიციპალური ბანკის შექმნის მიმართულებით, რათა თვითმმართველობები მხოლოდ ცენტრალური ხელისუფლების მხრიდან სუბსიდირებაზე არ ყოფილიყვნენ დამოკიდებულნი.

აუცილებლად უნდა აღინიშნოს, რომ საქართველოს დემოკრატიული რესპუბლიკის ადგილობრივი ფინანსების სისტემა მხოლოდ მიმდინარე ხარჯების დაფარვას არ ემსახურებოდა. აღსანიშნავია თვითმმართველობათა მიერ საკუთარი საბიუჯეტო სახსრებით განხორციელებული ეკონომიკური საქმიანობა. სრული სტატისტიკის არქონის მიუხედავად, მაინც შეგვიძლია ვიმსჯელოთ ამ საქმიანობის მასშტაბებზე – მარტო იმ 12 მაზრაში, სადაც ერობები პირველ ეტაპზევე ჩამოყალიბდნენ, ორი წლის განმავლობაში (1920 წლის ბოლოსათვის) რეალურად მოქმედებდა და შემოსავალს იძლეოდა 66 ქარხანა, ფაბრიკა და სხვა სახის დაწესებულება.

საქართველოში მოქმედი რიგი მნიშვნელოვანი საწარმოების შექმნა ან/და ამოქმედება, რომელსაც შემდგომ საბჭოთა პროპაგანდა მიიწერდა თავზე (მაგალითად, კასპის ცემენტის ქარხანა, სამტრედია-სენაკის, გორი-ცხინვალის, ქუთაისი-ხონის რკინიგზები და ა.შ.) სწორედ ერობების მიერ განხორციელდა.

იყო თუ არა საზოგადოება ჩართული თვითმმართველობის საქმიანობაში?

საქართველოს დემოკრატიული რესპუბლიკის თვითმმართველობის სისტემა გადაწყვეტილების მიღების პროცეში მოქალაქეთა ჩართულობის მაღალი დონით გამოირჩეოდა და, ამასთან, ეს მაჩვენებელი წლიდან წლამდე იზრდებოდა.

კანონით დაშვებული იყო ადგილობრივი რეფერენდუმების მოწყობა. ამ მექანიზმს სოფლების მცხოვრებნი აქტიურად იყენებდნენ ახალი თვითმმართველი ერთეულის ფორმირების საკითხის განხილვისას.

თვითმმართველობების საზოგადოებასთან ურთიერთობის ძირითად დონეს თემები წარმოადგენდნენ, თითოეულ მოქალაქეს, საკუთარ, ან, უკიდურეს შემთხვევაში, მეზობელ დასახლებაში კავშირი ჰქონდა აღმასრულებელ ხელისუფლებასთან (თემის თავთან), რომელსაც გააჩნდა საკუთარი ბიუჯეტი და უფლებამოსილება ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების გადასაწყვეტად.

მიმდინარეობდა დისკუსია იმასთან დაკავშირებით, რომ ყველა სოფელს ჰქონოდა ყრილობების ჩატარების უფლება, სადაც მოსახლეობა აღმასურლებელ რგოლს – სოფლის თავს და რწმუნებულებს არიჩევდა.

მნიშვნელოვანი ყურადღება ეთმობოდა უმცირესობების უფლებების დაცვას. თემის შესახებ კანონპროექტის თანახმად (რომლის დამტკიცება 1921 წლის დასაწყისში უნდა მომხდარიყო), მაზრებში ან/და თემებში:

  • სადაც ეთნიკური უმცირესობა მოსახლეობის 2/3-ზე მეტს შეადგენდა, თვითმმართველობებს შეეძლოთ სხდომების ადგილობრივი უმრავლესობის ენაზე ჩატარება;
  • სადაც რომელიმე ეთნიკური უმცირესობის წარმომადგენლები 20%-ზე ნაკლებს შეადგენდნენ, თვითმმართველობა ვალდებული იყო, უზრუნველეყო დოკუმენტაციის ამ უმცირესობ(ებ)ის ენაზე თარგმნა (მაგ. სომხები, ბერძნები და გერმანელები ბორჩალოს მაზრაში, სადაც ძირითად ეთნიკურ უმცირესობას აზერბაიჯანელები შეადგენდნენ);
  • ამავე დროს, ნებისმიერ შემთხვევაში, ყველა დოკუმენტი ან შედგენილი, ან ნათარგმნი უნდა ყოფილიყო სახელმწიფო ენაზე.

განსხვავებით დღევანდელი სიტუაციისაგან, თვითმმართველობის მიმდინარე საკითხების განხილვაში აქტიურად იყო ჩართული მედია. 1918-1921 პერიოდის პრესისათვის თვალის გადავლება აჩვენებს, რამდენად კარგად შუქდებოდა მედიით (მათ შორის, ცენტრალური მედიით) ადგილობრივი თვითმმართველობის საკითხები და მიმდინარე რეფორმა და რამდენად ფართოდ იყო წარმოდგენილი სადისკუსიო თემები.

რა მიღწევები ჰქონდათ ადგილობრივ თვითმმართველობებს?

უშუალოდ პროცესის აღწერასთან ერთად, მნიშვნელოვანია, ვნახოთ, რა შედეგი მოიტანა ქვეყნისათვის ზემოთ აღწერილმა ცვლილებებმა. 1918-1921 წლების თვითმმართველობების საქმიანობის ეფექტურობაზე შეიძლება რამდენიმე მიღწეული შედეგით ვიმსჯელოთ:

  • ამბულატორიების ქსელის განვითარებამ შეასუსტა იმ პერიოდის მსოფლიო პანდემიის, გრიპ “ისპანკის” გავრცელების მასშტაბი, რომელმაც ევროპაში რამდენიმე ათეული მილიონი სიცოცხლე შეიწირა. თუმცა საქართველო რისკის ზონაში შედიოდა, მაგრამ მსხვერპლთა რიცხვი ბევრად დაბალი იყო, ვიდრე თუნდაც მეზობელ ქვეყნებში;
  • ახალი სკოლების (ძირითადად, სოფლებში) შექმნის შედეგად, გაგრძელდა “წერა-კითხვის გამავრცელებელი საზოგადოების” მიერ დაწყებული საქმიანობა, რამაც საქართველოს განათლების სფეროში ყოფილი რუსეთის იმპერიის რეგიონებს შორის პირველი, ხოლო მსოფლიოში ერთ-ერთი პირველი ადგილი მოუპოვა;
  • დაიწყო რიგი ინფრასტრუქტურული პროექტების განხორციელება (მაგალითად, კასპის ცემენტის ქარხანა, სამტრედია-სენაკის, გორი-ცხინვალის, ქუთაისი-ხონის რკინიგზები და ა.შ.);
  • შეიქმნა ადგილობრივ მოხელეთა მომზადების სისტემა. პროგრამების ჩამონათვალი გვიჩვენებს, რამდენად ახლოს იდგა ეს სასწავლო კურიკულუმები თანამედროვე ევროპულ სტანდარტებთან;
  • თვითმმართველობებმა თავიდანვე დაიწყეს ურთიერთანამშრომლობის მიზნით გაერთიანებების ჩამოყალიბება და მნიშვნელოვანი როლი შეასრულეს რეფორმის პროცესში (მაგალითისათვის, აღსანიშნავია ერობათა კავშირის მიერ შექმნილი კანონპროექტები, რომელთა დიდი ნაწილიც საქართველოს დამფუძნებელი კრებამ კანონების სახით მიიღო).

რა პოლიტიკური შედეგები მიიღო ქვეყანამ თვითმმართველობის რეფორმით?

ადგილებზე უფლებების გადაცემამ, მათ შორის, ეთნიკური უმცირესობებით დასახლებულ რეგიონებში, მნიშვნელოვნად შეასუსტა ადგილებზე სეპარატისტული განწყობები (აფხაზეთი, ახალქალაქის, გორისა და ბორჩალოს მაზრები). მაგალითად, 1921 წლის რუსული აგრესიის დაწყებისას, წითელი არმიის მიერ შექმნილ ე.წ. “შულავერის კომიტეტის” დაკომპლექტება ადგილობრივი, ანტიქართულად განწყობილი ეთნიკური სომხებით ვერ მოხერხდა და ეს ორგანო სომხეთიდან გადმოყვანილი ბოლშევიკებით შეავსეს. ეს გარემოება მით უფრო ყურადღების ღირსია, თუ გავითვალისწინებთ XIX-XX საუკუნეების მიჯნაზე არსებულ სომხურ-ქართულ დაპირისპირებას და 1918 წლის ბოლოს სამხედრო კონფლიტს საქართველოსა და სომხეთს შორის.

მრავლადაა საქართველოს ოკუპაციის შემდეგ საბჭოური, ფსევდო-არჩევნებისადმი მოსახლეობის ბიოკოტის მაგალითები, რაც ნათლად მეტყველებს ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენელთა მიერ წარმოებული საქმიანობის ეფექტურობაზე. ის ფაქტი, რომ არ მომხდარა ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენელთა გადადინება, “პორტირება” ახალი ხელისუფლების მომხრეთა ბანაკში, საქართველოში ჩამოყალიბების პროცესში მყოფი თვითმმართველობის სიჯანსაღეზე მეტყველებს, რაც, რაგინდ სამწუხაროც არ უნდა იყოს, შორს არის დღევანდელი მდგომარეობიდან.

მსგავსი სიახლეები