საბიუჯეტო „აბრაკადაბრა“ თბილისის ბიუჯეტში და ფინანსთა სამინისტროს ფოკუსები

თბილისის ბიუჯეტი რომ 60 მილიონი ლარით იზრდება, ამის შესახებ თბილისის ახალმა მერმა კახა კალაძემ მერობის პირველივე კვირას განაცხადა. მან თქვა, რომ დედაქალაქის ბიუჯეტი ყველა იმ პროგრამისა თუ პროექტის განხორციელებას, რასაც მოსახლეობას წინასაარჩევნოდ დაჰპირდა, არ ეყოფა და ამიტომაც ცენტრალურ ხელისუფლებას მისი გაზრდა მოსთხოვა. საბიუჯეტო „აბრაკადაბრაც“ სწორედ ამით დაიწყო. ამ „აბრაკადაბრაში“ კი მთავარი მოქმედი უწყება ფინანსთა სამინისტროა, რომელიც მუნიციპალური ბიუჯეტებით უკვე რამდენი წელია, ჟონგლიორობს და კატეგორიული წინააღმდეგია, რომ ადგილობრივ თვითმმართველობებს საკუთარი, რეალურად დამოუკიდებელი ბიუჯეტები ჰქონდეთ.

„როდესაც ჩვენი დაპირებები 4 წელიწადზე გავანაწილეთ, თუ როდის რა უნდა გაკეთდეს, ცხადი იყო, რომ ნარმანიას მიერ საკრებულოსთვის წარდგენილი 815-მილიონიანი ბიუჯეტი საკმარისი არ იყო. 2018 წლის ბიუჯეტით რამდენიმე მსხვილი პროექტის დაფინანსება ვთხოვეთ ფინანსთა სამინისტროს და ცენტრალურ მთავრობას. ამ კომუნიკაციის შედეგად მოხდა თანხების გარკვეული გადაადგილებები და დამატებითი რესურსის გამოყოფაზე ცენტრალურმა მთავრობამ თანხმობა გამოთქვა“, – უთხრა droa.ge-ს თბილისის ვიცემერმა ირაკლი ხმალაძემ.

კალაძე არც პირველი მერია და, თუ ცენტრალური ხელისუფლება ფისკალურ დეცენტრალიზაციაზე მომავალშიც უარს იტყვის, სავარაუდოდ, არც უკანასკნელი, რომელიც ანალოგიური პრობლემის წინაშე აღმოჩნდა – გადასახადების ცენტრალიზაციის შედეგად თბილისისთვის დატოვებული  საკუთარი შემოსავლებით ქალაქის ბიუჯეტი ყოველთვის არასაკმარისი იქნება და ამის გამო წინასაარჩევნო დაპირებებიც – შეუსრულებელი, ან ნაწილობრივ შესრულებული.

ერთადერთი გამოსავალი, რაც თბილისის თვითმმართველობის პირველ პირს მოცემულ ვითარებაში აქვს, ცენტრალურ ხელისულებასთან ვაჭრობაა იმისათვის, რომ მუნიციპალური ბიუჯეტისთვის დამატებითი თანხები მოიპოვოს. იგივე მდგომარეობაში იყო მისი წინამორბედი დავით ნარმანიაც, რომლის ანალოგიურ მოთხოვნასაც ცენტრალური ხელისუფლება ხან ითვალისწინებდა, ხანაც – არა. ამის გამო თბილისის ხელისუფლებასა და ფინანსთა სამინისტროს შორის ურთიერთობებიც არაერთხელ დაძაბულა, თუმცა, ცხადია, ამის შესახებ ინფორმაცია არ გახმაურებულა.

მანამდე ამავე პრობლემის წინაშე იდგა გიგი უგულავაც. სწორედ მისი მერად არჩევის დროს შევიდა კანონმდებლობაში ცვლილებები, რომლის შემდეგაც თბილისი ცენტრალურ ხელისუფლებაზე ფინანსურად დამოკიდებული საბოლოოდ გახდა, რადგან მას საშემოსავლო გადასახადი წაართვეს და ქალაქის შემოსავლების უდიდეს ნაწილს სწორედ ცენტრალური ბიუჯეტიდან გამოყოფილი ტრანსფერები შეადგენდა. მას შემდეგ ამ მიმართულებით არაფერი შეცვლილა.

რა პროექტებზე დაიხარჯება 60 მილიონი ლარი?

უკვე ვიცით, რა პროექტებზე დაიხარჯება ის 60 მილიონი ლარი, რაც ცენტრალურმა ხელისუფლებამ დედაქალაქის მუნიციპალიტეტისთვის გაიმეტა – ამ თანხიდან გუდიაშვილის მოედნის აღდგენაზე – 20 მილიონი ლარი, ორბელიანის მოედნის აღდგენისთვის კი 16 მილიონი ლარია განსაზღვრული. თბილისის 60 მილიონით გაზრდილი ბიუჯეტიდან 24 მილიონი 10 მეტროსადგურის რეაბილიტაციისა და მეტროს ოთხი შემადგენლობისთვის იქნება გამოყოფილი, თუმცა, როგორც ორი დღის წინ გახდა ცნობილი, აქედან მეტროს 2 შემადგენლობის რეაბილიტაციისთვის თანხა მერიას ცენტრალური ბიუჯეტიდან წელსვე გამოეყოფა. შესაბამის განკარგულებას პრემიერმინისტრი ხელს უახლოეს დღეებში მოაწერს.

საიდან გამოიყო თბილისისთვის დამატებით 60 მილიონი და რატომ არის ის სხვა მუნიციპალიტეტებთან შედარებით უპირატეს მდგომარეობაში?

იმისათვის, რომ ამა თუ იმ მუნიციპალიტეტმა სახელმწიფო ბიუჯეტიდან თანხები მიიღოს, მას ცენტრალურმა ხელისუფლებამ ტრანსფერი უნდა გამოუყოს. ტრანსფერი, საქართველოს კანონმდებლობით, რამდენიმე სახეობისაა და თითოეულს თავისი, კანონით დადგენილი განმარტება აქვს. რაც მთავარია, ტრანსფერები იმგვარად უნდა განაწილდეს, რომ ძლიერი და სუსტი მუნიციპალიტეტები თანაბარ პირობებში ჩადგნენ, რაც წლების განმავლობაში ერთ-ერთ სერიოზულ პრობლემას წარმოადგენს.

თბილისისა და სხვა მუნიციპალიტეტების დაფინანსებას შორის არსებული დისბალანსის აღმოფხვრა ევროსაბჭოს ერთ-ერთი დირექტივაა, თუმცა, ამ მხრივ ვითარების გამოსწორებას ცენტრალური ხელისუფლება, სამწუხაროდ, არ ცდილობს. ფინანსურად ყველაზე ძლიერი მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის გაზრდით კი ეს უთანასწორობა კიდევ უფრო გაღრმავდა.

დედაქალაქის 2018 წლის ბიუჯეტიდან, რომელიც საკრებულომ პარასკევს დაამტკიცა, ირკვევა, რომ უმნიშვნელოდ, თუმცა, მაინც გაიზარდა გათანაბრებითი ტრანსფერის მოცულობა – თუ პირვანდელი, ნარმანიასეული პროექტით ის 342 508.0 ლარით იყო განსაზღვრული, კალაძის მიერ წარდგენლი ბიუჯეტით, გათანაბრებითი ტრანსფერი 3 მილიონზე ცოტა მეტით გაიზარდა და ის 345.806.9 ლარს შეადგენს.

კანონით, გათანაბრებითი ტრანსფერის მიზანია მუნიციპალიტეტების განსხვავებული ფინანსური შესაძლებლობების გათანაბრება მათი ეკონომიკური პოტენციალის გათვალისწინებით, რომელსაც ადგილობრივი თვითმმართველობები საკუთარი უფლებამოსილებების განსახორციელებლად იყენებენ. სახელმწიფო ბიუჯეტიდან მუნიციპალიტეტებისთვის გასანაწილებელი გათანაბრებითი ტრანსფერის გაანგარიშების წესი, ფორმულა და გათანაბრების კოეფიციენტები კი საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსით დგინდება.

ანუ, რაც უფრო სუსტია მუნიციპალიტეტი, მით მეტად საჭიროებს ის გათანაბრებით ტრანსფერს. თბილისი კი, დაგვეთანხმებით, მუნიციპალიტეტებს შორის ყველაზე ძლიერია და მისი ეკონომიკური პოტენციალიც დანარჩენებისას რამდენჯერმე აღემატება. გარდა ამისა, ის ისედაც ყველაზე მეტ თანხას იღებს გათანაბრებითი ტრანსფერის სახით და მისი, თუნდაც რამდენიმე მილიონით გაზრდა სხვა, ისედაც არათანაბარ პირობებში მყოფი მუნიციპალიტეტების კიდევ უფრო უთანასწორო პირობებში ჩაყენებას ნიშნავს.

უმთავრესი პრობლემა კი ისაა, რომ დღემდე ვერ მოხერხდა გათანაბრებითი ტრანსფერის ისეთი ფორმულის შემუშავება, რომელიც სწორედ კანონით დადგენილ მიზანს მოემსახურება და ცენტრალურ ხელისუფლებას აღარ მისცემს შესაძლებლობას, ტრანსფერი პოლიტიკური შეხედულებებისა თუ ამა თუ იმ მერის შიდაპარტიული, პოლიტიკური წონის მიხედვით გაანაწილოს.

ექსპერტი თენგიზ შერგელაშვილი მიიჩნევს, რომ, თუ მთავრობას დამატებითი ფინანსების გამოყოფა შეუძლია, ჯობია, იმ მუნიციპალიტეტებს დაეხმაროს, რომელთაც უფრო მეტად უჭირთ.

„გათანაბრებითი ტრანსფერის ფორმულაში ისეთი კოეფიციენტებია, რომ თბილისის ბიუჯეტის წილი ისედაც დიდია. ეს არ ნიშნავს, რომ თბილისის ბიუჯეტი უნდა შემცირდეს, მაგრამ, თუ რაიმე დამატებითი თანხის გამონახვა ხერხდება ცენტრალურ ბიუჯეტში, ეს, უპირველეს ყოვლისა, არა თბილისს, არამედ გაცილებით უფრო გაჭირვებულ მუნიციპალიტეტებს უნდა მიეცეს. თბილისსა და დანარჩენ მუნიციპალიტეტებს შორის ისედაც დიდი დისბალანსია. გათანაბრებითი ტრანსფერი უნდა იყოს ობიექტურ ფორმულაზე დაფუძნებული და უცებ მისი გაზრდა-შემცირება არ უნდა იყოს მოლაპარაკებებზე დამოკიდებული. თუმცა, ჩვენ გვაქვს ხოლმე მაგალითები, როცა სხვადასხვა მუნიციპალიტეტში, ვთქვათ, გზების სიგრძე არასწორად არის ასახული, იმისთვის რომ ის რიცხვი მიიღონ, რაც სჭირდებათ. ამიტომ ეს პროცესი უნდა იყოს გამჭვირვალე და არ უნდა იყოს კერძო მოლაპარაკებების საგანი“, –  აცხადებს თენგიზ შერგელაშვილი.

გათანაბრებითი ტრანსფერის გარდა, დედაქალაქი, სპეციალური ტრანსფერის სახით, მომდევნო წლისთვის ცენტრალური ბიუჯეტიდან 43 მილიონ ლარს, ხოლო წელს, კაპიტალური ტრანსფერის სახით, რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდიდან, დამატებით 14 მილიონ ლარსაც მიიღებს.

ვნახოთ, რა განმარტება აქვს სპეციალურ ტრანსფერს, რომლითაც დედაქალაქში მსხვილი ინფრასტრუქტურული პროექტები უნდა განხორციელდეს – ადგილობრივი თვითმმართველობისა და საბიუჯეტო კოდექსებში სიტყვასიტყვით წერია, რომ ეს ტრანსფერი მუნიციპალიტეტებს, არც მეტი, არც ნაკლები, სტიქიური მოვლენების, ეკოლოგიური და სხვა სახის კატასტროფების, საომარი მოქმედებების, ეპიდემიების და სხვა საგანგებო სიტუაციების შედეგების (ზიანის) სალიკვიდაციოდ გამოეყოფათ.

ვერ გეტყვით, რა ჩათვალა მთავრობამ სტიქიურ უბედურებად ან ფორმსაჟორულ სიტუაციად, მაგრამ ფაქტია, რომ თბილისისთვის სპეცტრანსფერის გამოყოფა მსხვილი ინფრასტრუქტურული პროექტების განსახორციელებლად ამ ორი ორგანული კანონის ჩანაწერის ფალსიფიცირებაა და ამის გამო, წესით, აუდიტის სამსახურმა შესაბამისი რეაგირება უნდა მოახდინოს, ხოლო მთავრობამ თბილისისთვის დამატებითი თანხების სწორედ სპეციალური ტრანსფერით გამოყოფის კანონიერება უნდა დაასაბუთოს.

რაც შეეხება რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდს, საიდანაც კაპიტალური ტრანსფერის სახით დედაქალაქმა 14 მილიონი მიიღო, მისი სახელწოდებაც ცხადყოფს, რომ ამ ფონდიდან თანხები რეგიონებში ინფრასტრუქტურული პროექტების განსახორციელებლად იხარჯება სწორედ იმიტომ, რომ ადგილობრივ თვითმმართველობებს ამგვარი პროექტების განსახორციელებლად საკუთარი თანხები, ფაქტობრივად, არ აქვთ.

ფონდიდან თანხის განაწილების წესი დებულებით არის დადგენილი, სადაც მკაფიოდ არის გაწერილი, თუ როგორ და რისთვის მიიღებენ მუნიციპალიტეტები დაფინანსებას. დედაქალაქს კი, ერთადერთი გამონაკლისის გარდა, რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდით, პრაქტიკულად, არ უსარგებლია. ეს გამონაკლისიც 2015 წელს ჩატარებულ ოლიმპიადას უკავშირდებოდა – რადგან დედაქალაქის მაშინდელ მთავრობას ოლიმპიადის ჩასატარებლად ინფრასტრუქტურის მშენებლობა-მოწესრიგებისთვის თანხა არ ჰყოფნიდა, ცენტრალურმა ხელისუფლებამ, ფორსმაჟორულ ვითარებაში, დამატებით თანხა სწორედ ამ ფონდიდან გამოუყო.

რეგფონდის ჯამური ოდენობა, როგორც წესი, 250-260 მილიონი ლარია, საიდანაც 180-200 მილიონი ყოველწლიურად მუნიციპალიტეტებში ინფრასტრუქტურის მოწესრიგებაზე მიდის, დანარჩენი კი სტიქიების სალიკვიდაციო სამუშაოებს ხმარდება. ანუ სპეცტრანსფერიც და კაპიტალური ტრანსფერიც, ფაქტობრივად, ამ ფონდიდან ნაწილდება. თბილისმა თანხა (წელს 14 მილიონი, გაისად კი დამატებით 43 მილიონი), წესით, სწორედ ამ ფონდიდან უნდა მიიღოს. ეს, დაახლოებით, იმ ოდენობის თანხაა, რასაც ყოველწლიურად 10-15 მუნიციპალიტეტი ჯამურად იღებს ხოლმე.

სამწუხაროდ, არაერთი მცდელობის მიუხედავად, ფინანსთა სამინისტროსგან ვერ მივიღეთ პასუხი, როგორ მოხდა აღნიშნული თანხის მობილიზება და რაც მთავარია, დაზარალდებიან თუ არა თბილისის გაზრდილი ბიუჯეტის გამო სხვა მუნიციპალიტეტები, ან როგორ აპირებს მთავრობა დედაქალაქისა და დანარჩენი მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტებს შორის გაზრდილი დისბალანსის აღმოფხვრას. ერთადერთი მოკლე პასუხი, რაც ფინანსთა მინისტრის მოადგილისგან, გიორგი კაკაურიძისგან მივიღეთ, ასეთია: „ამით არავინ ზარალდება. დამატებით გამოიყოფა სპეციალური ტრანსფერი ცენტრალური ბიუჯეტიდან“. სამწუხაროდ, სხვა კითხვებზე პასუხის გაცემა კაკაურიძემ არ ისურვა.

გამოსავალი, რომელზეც ხელისუფლება უარს ამბობს, ოპოზიციას კი არც აინტერესებს

ცხადია, კარგია, თუ თბილისს, ისევე, როგორც სხვა მუნიციპალიტეტებს, დამატებითი ფინანსები გაუჩნდება და ამით ქალაქში არსებულ გამოწვევებს ადეკვატურად უპასუხებს. პრობლემა ის გახლავთ, რომ, როგორც უკვე აღვნიშნეთ, ადგილობრივ თვითმმართველობებს საკუთარი შემოსავლები იმდენად დაბალი აქვთ, რომ უფლებამოსილებების ჯეროვნად შესრულებას ვერ ახერხებენ. ამიტომაც უკვე წლებია, ცენტრალური ხელისუფლების ჯიბეს – სახელმწიფო ბიუჯეტს არიან გამობმულები და მთავრობის კეთილ ნებაზე დამოკიდებულები. რომელ მუნიციპალიტეტსაც უფრო მარიფათიანი, ან პარტიულ ისტებლიშმენტში უფრო გავლენიანი მერი ეყოლება, მისი დაფინანსებაც ამის პირდაპირპროპორციული იქნება. 

ეს ვითარება იმითაც არის სახიფათო, რომ ცენტრალურ დაფინანსებაზე მიბმული ბიუჯეტების წყალობით, ადგილობრივი თვითმმართველობების ანგარიშვალდებულების ვექტორიც მოსახლეობიდან ცენტრალური ხელისუფლებისკენ ინაცვლებს, რაც მათ ისედაც კვაზიდამოუკიდებლობას ერთიორად ამცირებს.

თუ 2018 წლის თბილისის ბიუჯეტს გადავხედავთ, პრობლემას ცხადად დავინახავთ – დედაქალაქის ჯამური შემოსავლები 810.109.0 ლარს შეადგენს. აქედან, მაგალითად, მხოლოდ გათანაბრებითი ტრანსფერის მოცულობა მთლიანი შემოსავლების 42.69%-ია (345 806.9 ლარი), მაშინ, როცა საშემოსავლო გადასახადიდან თბილისს, სადაც დასაქმებულთა ყველაზე მაღალი რიცხვია, მხოლოდ 90 მილიონი შემოუვა, ქონების გადასახადიდან კი,  – მხოლოდ 160 მილიონი. თუ ქალაქის მომავალი წლის მთლიან ბიუჯეტს (861 609.0 ლარი) შევადარებთ, გათანაბრებითი ტრანსფერის წილი 40.13%-ია.

საქმე ის არის, რომ მუნიციპალიტეტებს საშემოსავლო გადასახადი მხოლოდ მეწარმე ფიზიკური პირებისგან რჩებათ, აქ დასაქმებულთა გადახდილი საშემოსავლო გადასახადიდან კი ადგილობრივ თვითმმართველობებს 0 თეთრი შესდით.

ეს ცვლილება წინა ხელისუფლებამ 2010 წელს მიიღო, მაშინ, როცა ამომრჩევლებს დედაქალაქის მერის პირდაპირი წესით არჩევის ნება პირველად დართეს. თუმცა, როგორც სჩანს, სააკაშვილს პირდაპირი წესით არჩეული ქალაქის მერი უგულავა ისე აშინებდა, რომ დედაქალაქს საშემოსავლო გადასახადი წაართვა და მთლიანად გათანაბრებით ტრანსფერზე დასვა – ანუ გაზარდა ფინანსური ბერკეტი პირდაპირი წესით არჩეული მერის გასაკონტროლებლად. სხვა მუნიციპალიტეტებს საშემოსავლო გადასახადიდან შემოსავლები უფრო ადრე – 2006 წელს რეფორმადწოდებული ცვლილებების დროს წაართვეს. მას შემდეგ არც დედაქალაქისთვის და არც სხვა, 63 მუნიციპალიტეტისთვის არაფერი შეცვლილა – ხელისუფლება ფისკალურ დეცენტრალიზაციაზე უარს ამბობს და უკვე წლებია, ამ უარის ავანგარდში, პირველ რიგში, ფინანსთა სამინისტროა.

ექსპერტები მიიჩნევენ, რომ თბილისის ბიუჯეტის გაზრდისთვის საუკეთესო გზა საშემოსავლო გადასახადის 30%-ის მუნიციპალურ ბიუჯეტში დაბრუნება იქნებოდა. თუ ეს მოხდება, დედაქალაქის ბიუჯეტი 1 მილიარდ ლარს გადააჭარბებს, მაშინ, როცა მომდევნო წელს, ზარზეიმით გაზრდილი 60 მილიონის ფონზეც კი, ბიუჯეტი მხოლოდ 861 მილიონნახევარია.

როგორც გავარკვიეთ, დედაქალაქის მთავრობაში ამ ეტაპზე ეს საკითხი არ განიხილება. არ განიხილება არც თბილისის წარმომადგენლობით ორგანოში – საკრებულოში და ეს 2018 წლის ბიუჯეტის განხილვებმაც ნათლად დაადასტურა, სადაც მმართველი პარტიისა და ოპოზიციის წარმომადგენლები ერთმანეთს ყოველგვარ წვრილმანებზე ეკინკლავებოდნენ უმთავრესის გარდა – როგორ გავზარდოთ დედაქალაქის ბიუჯეტი ისე, რომ ის ყველა პრობლემას გასწვდეს; მოვთხოვოთ ცენტრალურ ხელისუფლებას, გვქონდეს უფრო მეტი ფინანსური დამოუკიდებლობა, რაც მის გავლენებს ქალაქის პოლიტიკურ, ეკონომიკურ და სოციალურ ცხოვრებაზე შეამცირებს.

წლებია, პოლიტიკური ელიტის დღის წესრიგი არ იცვლება – კამათი ყველაფერზე, მაგრამ არა პრობლემის საფუძველზე. ეს დამოკიდებულება განსაკუთრებით კარგად და, რაც ყველაზე ცუდია, განსაკუთრებით მძიმედ ადგილობრივ თვითმმართველობებზე აისახება, თვითმმართველობებზე, რომლებიც ორიენტირებული ადგილობრივ მოსახლეობასა და მათი საჭიროებების გადაწყვეტაზე უნდა იყვნენ, ფინანსური მარწუხების წყალობით კი სწორება კვლავ ცენტრალურ ხელისუფლებაზეა.

მსგავსი სიახლეები