საკრებულოს ფრაქციები, „სასათბურე“ პირობები და… ყოველწლიურად წყალში გადაყრილი მილიონები

ირაკლი პაპავა – “საქართველოს დემოკრატიული განვითარების კავშირის” იურისტი

საკრებულოს ფრაქციები ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს გამართული ფუნქციონირების ხელშემწყობი ინსტიტუციაა, რომლის უმთავრესი დანიშნულება მათ მიერ თავიანთი პოლიტიკური კურსის გამოხატვა და გატარებაა საკრებულოს უფლებამოსილებას მიკუთვნებულ საკითხებთან დაკავშირებით. შესაბამისად, ფრაქციის შექმნის უმთავრეს მიზანს საერთო პოლიტიკური შეხედულების მქონე საკრებულოს წევრთა საქმიანობის კოორდინაცია და საკრებულოსა თუ მის გარეთ საკუთარი პოზიციის წარმოჩინება და რეალიზება წარმოადგენს.

აღნიშნულის გათვალისწინებით, საქართველოს ორგანული კანონი – „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ მუნიციპალიტეტის საკრებულოს წევრებს პირდაპირ ანიჭებს შესაძლებლობას, გარკვეული პოლიტიკური პლატფორმის გარშემო, ნებაყოფლობით გაერთიანდნენ ფრაქციაში, რომლის წევრთა რაოდენობა არ უნდა იყოს 3-ზე ნაკლები. ამასთან,  კანონმდებელი საკრებულოს ფრაქციის შექმნის შესაძლებლობას უშვებს და არა სავალდებულობას. როგორც წესი, საკრებულოს წევრი შეიძლება მხოლოდ ერთ ფრაქციაში იყოს გაერთიანებული და, კანონის თანახმად, მას უფლება აქვს, ნებისმიერ დროს გავიდეს ფრაქციის შემადგენლობიდან. საკუთრივ, ფრაქციის შექმნა კი საკრებულოს წევრის მიერ იმ უფლებამოსილებების ეფექტიან რეალიზებას უკავშირდება, რომელიც ამა თუ იმ საკითხთა ინიცირების უფლებას, მუნიციპალიტეტის თანამდებობის პირთა თუ ადგილობრივი თვითმმართველის ერთეულის სამსახურებისა და საბიუჯეტო ორგანიზაციების საქმიანობის შესწავლას და კონტროლს, მუნიციპალური სერვისების ხელმისაწვდომობისა და ხარისხის ზრდის და, ზოგადად, მუნიციპალიტეტის საქმიანობის გაუმჯობესების ხელშეწყობას მოიცავს. აქედან გამომდინარე, საკრებულოს ფრაქციის უფლებები მიმართული უნდა იყოს ადგილობრივი თვითმმართველობის დონეზე გადაწყვეტილების შემუშავების, განხილვისა და მიღების პროცესში ფრაქციის უპირატეს ჩართულობაზე.

თავიდანვე უნდა ითქვას, რომ მოქმედი კანონმდებლობა საკრებულოებისთვის ფრაქციათა რაოდენობის არანაირ ზღვარს არ აწესებს. მათი შექმნისა და საქმიანობის ზოგადსაორიენტაციო წესი და კომპეტენცია განისაზღვრება საკრებულოს რეგლამენტით („ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ საფუძველზე), რაც უმეტეს შემთხვევაში მეტისმეტად ზოგადი შინაარსისაა და ფრაქციის თანამდებობის პირებს (თავმჯდომარე, თავმჯდომარის მოადგილე) და წევრ(ებ)ს არ უწესებს რაიმე სახის განსაკუთრებულ ვალდებულებებს. რაც შეეხება უშუალოდ ფრაქციის შიდა სტრუქტურასა და მუშაობის ორგანიზაციის წესებს (ფრაქციაში წევრის მიღება, ფრაქციიდან წევრის გასვლა ან გარიცხვა, ხელმძღვანელი ორგანოებისა და თანამდებობის პირების არჩევა და კომპეტენცია, ფრაქციაში ფრაქციის წევრთა უფლებამოსილება, ფრაქციის მიზნები და ამოცანები, წესდების მიღებისა და მასში ცვლილებების შეტანის პროცედურა, ფრაქციის სხდომების ჩატარებისა და გადაწყვეტილების მიღების წესი…), იგი განისაზღვრება ფრაქციის წესდებით, რომელსაც ფრაქციის საერთო კრება იღებს.

ჩვეულებრივ, ფრაქცია იქმნება პარტიული ნიშნით (საკრებულოს წევრთა პოლიტიკური შეხედულებების საფუძველზე), თუმცა, კანონი უშვებს მისი არაპარტიული ნიშნის მიხედვით ჩამოყალიბების შესაძლებლობასაც (უფრო დაწვრილებით საუბარი საკრებულოს ფრაქციათა შექმნის საკითხის შესახებ ქვემოთ გვექნება). მიუხედავად ამისა, ფრაქცია არის პოლიტიკური ხასიათის ორგანიზაცია და მასზე ვრცელდება ყველა ის შეზღუდვა, რაც ასეთი სახის ორგანიზაციისთვის არის დადგენილი. კერძოდ, დაუშვებელია მისი შექმნა ეროვნული, რელიგიური, პროფესიული, პირადი ან ტერიტორიული (საცხოვრებელი ადგილის) ნიშნით. საგულისხმოა, რომ „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ არ ითვალისწინებს სპეციალურ ნორმებს ფრაქციის საქმიანობის უზრუნველსაყოფად. მისი საქმიანობისთვის შეიძლება გამოყენებულ იქნეს შესაბამისი პოლიტიკური პარტიის ფინანსური, მატერიალური თუ ადამიანური რესურსები. იმისათვის, რომ ფრაქციამ თავისი უფლებამოსილებები სათანადოდ განახორციელოს, საჭიროა, მას საკრებულოს დარბაზში გამოეყოს შესაბამისი ადგილი, ასევე, სამუშაო ოთახი ფრაქციის შეკრებებისათვის (რა თქმა უნდა, ფრაქციაში გაერთიანებულ წევრთა პროპორციულად).

ორიოდე სიტყვით შევეხოთ საკრებულოს ფრაქციის წევრთა შრომის ანაზღაურების საკითხსაც. კანონის თანახმად, საკრებულოს წევრები საკუთარ უფლებამოსილებას, ზოგადად, უსასყიდლოდ ახორციელებენ; თანამდებობრივ სარგოს იღებენ მხოლოდ საკრებულოს თანამდებობის პირები, რომელთა შორის ფრაქციასთან დაკავშირებული საკრებულოს ორი თანამდებობის პირიცაა; კერძოდ, საკრებულოს თავმჯდომარის, საკრებულოს თავმჯდომარის მოადგილისა და საკრებულოს კომისიის თავმჯდომარის გვერდით, მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლობით ორგანოში ანაზღაურებადია, ასევე, საკრებულოს ფრაქციის თავმჯდომარისა და ფრაქციის თავმჯდომარის მოადგილის შრომა და გარჯა. ამასთან, საკრებულოს ფრაქციის თავმჯდომარის მოადგილე მუნიციპალიტეტის საკრებულოს თანამდებობის პირთა სიას „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსში“ 2017 წლის 15 დეკემბერს განხორციელებული ცვლილების შედეგად დაემატა. კერძოდ, განისაზღვრა, რომ მუნიციპალიტეტის საკრებულოს ფრაქციის თავმჯდომარეს ჰყავს ერთი მოადგილე, ხოლო, ფრაქციაში ცხრა ან ცხრაზე მეტი წევრის არსებობის შემთხვევაში, ფრაქციის თავმჯდომარე (გარდა ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს ფრაქციის თავმჯდომარისა) უფლებამოსილია, ჰყავდეს დამატებით კიდევ ერთი მოადგილე.

მკითხველისთვის, ალბათ, ინტერესმოკლებული არ იქნება კვლევის შედეგების გაცნობა იმასთან დაკავშირებით, თუ რა მდგომარეობაა საქართველოს მუნიციპალიტეტებში საკრებულოს ფრაქციების შექმნისა და ფუნქციონირების კუთხით, ან რა ძირითადი ტენდენციები იკვეთება მათ საქმიანობაში, განსაკუთრებით მას შემდეგ და იმ ფონზე, რაც თვითმმართველი ერთეულების წარმომადგენლობით ორგანოში თანამდებობის პირთა წრე გაიზარდა, საკრებულოს თანამდებობის პირის რანგში საკრებულოს ფრაქციის თავმჯდომარის მოადგილის აყვანის ხარჯზე, ასევე, რა კონკრეტული შედეგები მოიტანა, ან რა ფინანსური ეფექტი იქონია მუნიციპალიტეტებისთვის ახალი თანამდებობის პირების გაჩენამ საკრებულოებში.

ქვემოთ მოცემულ ცხრილში წარმოდგენილია დეტალური ინფორმაცია საქართველოს 69 მუნიციპალიტეტში არსებული საკრებულოს ფრაქციების რაოდენობის, მუნიციპალიტეტებში ფრაქციის ინსტიტუტთან დაკავშირებული საკრებულოს თანამდებობის პირების (ფრაქციის თავმჯდომარეებისა და მათი მოადგილეების) საშტატო ერთეულებისა და თანამდებობრივი სარგოების ოდენობის, აგრეთვე, ფრაქციის თანამდებობის პირთა სახელფასო უზრუნველყოფაზე ყოველთვიურად (წლიურად) გასაწევი ჯამური ხარჯების შესახებ.

ამასთან, შესაბამისი მონაცემები ეფუძნება ამ მუნიციპალიტეტების საკრებულოებიდან ოფიციალურად გამოთხოვილ, აგრეთვე, აღნიშნული მუნიციპალიტეტებისა და სსიპ „საქართველოს საკანონმდებლო მაცნეს“ ოფიციალურ ვებგვერდებზე განთავსებულ, ასევე, საჯაროდ ხელმისაწვდომ და ცნობილ ინფორმაციას (30/11/2020-ის მდგომარეობით).

როგორც ვხედავთ, საქართველოს მუნიციპალიტეტებში სულ საკრებულოს 367 ფრაქცია არსებობს, რომლებშიც. საერთო ჯამში, 774 თანამდებობის პირი (ფრაქციის 367 თავმჯდომარე და მისი 407 მოადგილე) არის დასაქმებული; ამასთან, ფრაქციასთან დაკავშირებული საკრებულოს ამ 774 თანამდებობის პირის მარტოოდენ შრომის ანაზღაურებაზე ადგილობრივი ბიუჯეტებიდან ყოველთვიურად ჯამურად 1.157.580 ლარი, ხოლო წლიურად კი – 13.890.960 ლარი იხარჯება.

შეიძლება ცალსახად ითქვას, რომ ცენტრალური ხელისუფლების მიერ 2017 წლის 15 დეკემბერს მიღებულმა ზემოაღნიშნულმა გადაწყვეტილებამ  საქართველოს მუნიციპალიტეტებში საკრებულოს ფრაქციების რაოდენობის ხელოვნურად (მათ შორის კანონისთვის გვერდის ავლის გზით) გაზრდის ცდუნებასა და პატარ-პატარა, ძირითადად, 3-კაციან ფრაქციებად (საიდანაც ორი საკრებულოს თანამდებობის პირია) დათიშვის არასახარბიელო ტენდენციას ჩაუყარა საძირკველი. შესაბამისად, საქართველოს მუნიციპალიტეტებში თითქმის მთელი ქვეყნის მასშტაბით ფიქსირდება საკრებულოს ფრაქციათა რიცხვის ხელოვნურად გაზრდის პრეცედენტები (დაწვრილებით იხ. ქვემოთ). ამ მხრივ, საკმარისია აღინიშნოს თუნდაც ის გარემოება, რომ, 2018 წლის 31 მაისის ფაქტობრივ მდგომარეობასთან (როდესაც ეს არასახარბიელო ტენდენცია ახალი დაწყებული იყო) შედარებით, საკრებულოს ფრაქციათა რიცხვი ადგილობრივ თვითმმართველობებში 42-ით, ფრაქციის თანამდებობის პირთა რაოდენობა – 98 ერთეულით, ხოლო ფრაქციის თანამდებობის პირთა სახელფასო უზრუნველყოფის ჯამური წლიური ხარჯი კი – 1.793.160 ლარითაა გაზრდილი (შესადარებლად იხ. https://droa.ge/?p=29788 ).

ნიშანდობლივია, რომ, მაგალითად, დროის ამ მოკლე ინტერვალში, ფრაქციათა რაოდენობა, პრაქტიკულად, გაორმაგდა ხარაგაულის მუნიციპალიტეტში (იყო – 3, ამჟამად არის – 6 ფრაქცია), თითქმის გაორმაგდა – თელავის მუნიციპალიტეტში (იყო – 4, არის – 7). მართალია, მხოლოდ ერთი ერთეულით, მაგრამ მატება გვაქვს მარტვილის მუნიციპალიტეტშიც, სადაც საკრებულოს ფრაქციათა რაოდენობამ ქვეყნისთვის რეკორდულ ნიშნულს – 10-ს (?!) მიაღწია; ამით ფრაქციასთან დაკავშირებულ თანამდებობის პირთა რიცხვი აღნიშნული მუნიციპალიტეტის 37-წევრიან საკრებულოში 21-მდე (ზოგადად, საკრებულოს თანამდებობის პირთა რაოდენობა კი – 28-მდე) გაიზარდა, რაც, ფაქტიურად, იმას ნიშნავს, რომ აქ საკრებულოს ყოველ 1,8 წევრზე ფრაქციის თითო თანამდებობის პირი მოდის, ხოლო ყველა 1,3 წევრზე – საკრებულოს ერთი თანამდებობის პირი. ის, თუ, ამ თვალსაზრისით, მუნიციპალური ბიუჯეტები სადამდე „გაქაჩავენ“ „მეწველი ძროხის“ ფუნქციის შესრულებას, – უცნობია და, ამავე დროს, ძალიან საინტერესოც.

საკრებულოს ფრაქციათა რაოდენობის მხრივ, საქართველოს მასშტაბით, „ლიდერ“ მუნიციპალიტეტთა სამეული შემდეგნაირად გამოიყურება:

• პირველობას არავის უთმობს მარტვილის მუნიციპალიტეტი, რომლის საკრებულოშიც მოცემული მომენტისთვის (30/11/2020-ის მდგომარეობით) ოფიციალურად 10 ფრაქციაა შექმნილი;
• 8 ოფიციალურად რეგისტრირებული ფრაქციით მეორე-მეექვსე ადგილებზე ერთბაშად 5 მუნიციპალიტეტი აცხადებს პრეტენზიას – აბაშა, ახალქალაქი, მესტია, ოზურგეთი და სამტრედია;
• შვიდ-შვიდი ფრაქციით ერთდროულად ასევე 5 მუნიციპალიტეტი „ეცილება“ ერთმანეთს მეშვიდე-მეთერთმეტე ადგილებსაც, კერძოდ: ბორჯომის, გორის, დუშეთის, თელავის და წყალტუბოს მუნიციპალიტეტების საკრებულოები.
• ექვს-ექვსი ფრაქციით „მოწინავეთა“ რიგებს კიდევ 17 მუნიციპალიტეტი იკავებს: ადიგენი, გურჯაანი, ზუგდიდი, ქალაქი თბილისი, თეთრიწყარო, თიანეთი, ლაგოდეხი, მცხეთა, ნინოწმინდა, ქალაქი რუსთავი, ქალაქი ფოთი, ჩოხატაური, ჩხოროწყუ, ხარაგაული, ხაშური, ხონი და ხულო.

თუ ანალოგიას გავავლებთ საკრებულოს მუდმივმოქმედ კომისიებთან (რომელთა არსებობა ადგილობრივ თვითმმართველობებში, ფრაქციებისგან განსხვავებით, სავალდებულოა, თუმცა, კანონით მათი რაოდენობა არ შეიძლება 5-ს აღემატებოდეს), ვნახავთ, რომ, საერთო ჯამში, 6 და მეტი ფრაქცია საქართველოს 28 მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლობით ორგანოში არსებობს; ამასთან, ფინანსური (მათ შორის, სახელფასო) უზრუნველყოფის თვალსაზრისით, მუნიციპალური ბიუჯეტებისთვის ფრაქციების „შენახვა“ გაცილებით უფრო ძვირადღირებული „სიამოვნებაა“, ვიდრე საკრებულოს კომისიებისა, თუნდაც იმ მარტივი მიზეზის გამო, რომ კომისიაში ანაზღაურებადი მხოლოდ ერთი თანამდებობის პირის (კომისიის თავმჯდომარის) საქმიანობაა, ხოლო ფრაქციაში კი – ორი ტიპის თანამდებობის პირისა (ფრაქციის თავმჯდომარის და მისი მოადგილის), რომ არაფერი ვთქვათ სხვა ისეთ ხარჯებზე, როგორიცაა, მაგალითად, საწვავის ლიმიტები, სატელეფონო კომუნიკაციის ხარჯები…

საგულისხმოა, რომ, ქვეყნის დედაქალაქის შემდეგ (სადაც საკრებულოს ფრაქციის ინსტიტუტზე, ანუ საკრებულოს ფრაქციათა თავმჯდომარეებსა და ფრაქციების თავმჯდომარეთა მოადგილეებზე, მხოლოდ შრომის ანაზღაურების სახით, ყოველთვიურად, ჯამში, 52.820 ლარი გაიცემა), იმ „მოწინავე“ მუნიციპალიტეტების პირველი ხუთეული, რომელთა საკრებულოებშიც ფრაქციებს, სახელფასო უზრუნველყოფის კუთხით, გამორჩეულად კარგი „მადა“ და „დიდი კუჭი“ აქვთ, შემდეგნაირად გამოიყურება:

1. მარტვილის მუნიციპალიტეტი – აქ საკრებულოს ფრაქციების ინსტიტუტზე, შრომის ანაზღაურების სახით, ყოველთვიურად გასაცემი თანხა, ჯამში, 30.750 ლარს შეადგენს, წლიური კი – 369.000 ლარს;
2. ოზურგეთის მუნიციპალიტეტი – ფრაქციათა თანამდებობის პირების ყოველთვიური სახელფასო უზრუნველყოფა ჯამურად 29.500 ლარია (წლიური – 354.000 ლარი);
3. სამტრედიის მუნიციპალიტეტი – ფრაქციების ყოველთვიური ჯამური შრომის ანაზღაურება – 26.800 ლარი (წლიური – 321.600 ლარი);
4. ქალაქ ფოთის მუნიციპალიტეტი, სადაც საკრებულოს ფრაქციათა ინსტიტუტის შრომის ანაზღაურებაზე ყოველთვიურად 26.000 ლარი (წლიურად – 312.000 ლარი) იხარჯება;
5. გარდაბნის მუნიციპალიტეტი – აქ საკრებულოს ფრაქციათა თანამდებობის პირების ყოველთვიური სახელფასო უზრუნველყოფის ჯამური ხარჯი 25.200 ლარია, წლიური კი – 302.400 ლარი.

აქვე უნდა აღინიშნოს ისიც, რომ „უმადობას“ ფრაქციები არც თეთრიწყაროს (თვეში – 24.900 ლარი), ქალაქ ბათუმის (24.500 ლარი), აბაშის (24.000 ლარი), ქალაქ რუსთავისა და გორის (თითოეულში 23.600 ლარი), ბორჯომის (23.450 ლარი), თელავის (21.500 ლარი), ზუგდიდისა (20.750 ლარი) და წყალტუბოს (ფრაქციათა ყოველთვიური ჯამური შრომის ანაზღაურება – 20.350 ლარი) მუნიციპალიტეტების საკრებულოებში უჩივიან.

ყველაზე ძვირად საკრებულოს ფრაქციის თანამდებობის პირთა შრომა, როგორც წესი, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში ფასობს – აქ საკრებულოს ფრაქციის თავმჯდომარის ყოველთვიური შრომის ანაზღაურება 4.160 ლარს შეადგენს, ხოლო მისი მოადგილისა კი – 3.980 ლარს. საკრებულოს ფრაქციის თავმჯდომარის ყოველთვიური გარჯა ასევე ძვირად ფასობს (1) გარდაბნის (თვეში – 3.000 ლარი), (2) ბოლნისის (2.950 ლარი), (3) ქალაქ ბათუმის (2.900 ლარი), (4) ქალაქ რუსთავის (2.600 ლარი) და (5) ქალაქ ფოთის (2.500 ლარი) მუნიციპალიტეტებში.

რაც შეეხება საკრებულოს ფრაქციის თავმჯდომარის მოადგილის ყოველთვიური თანამდებობრივი სარგოს სიდიდეს, ამ მხრივ, „ლიდერ“ მუნიციპალიტეტებს შორის (ბუნებრივია, დედაქალაქის შემდგომ) არიან: (1) ქალაქ ფოთის (თვეში – 2.200 ლარი), (2) ქალაქ ბათუმის (2.000 ლარი), (3) მარნეულის (1.800 ლარი), (4) გარდაბნის (1.700 ლარი), (5) ბოლნისისა და (6) ქალაქ რუსთავის (თვეში – 1.600 ლარი) მუნიციპალიტეტები.

აქვე უნდა გაესვას ხაზი იმ გარემოებასაც, რომ, გარდა ხელფასისა (და დანამატისა), ცალკეულ მუნიციპალიტეტებში საკრებულოს ფრაქციის თანამდებობის პირებისთვის გამოყოფილია, ასევე, საწვავის ლიმიტები და ხარჯები სატელეფონო კომუნიკაციისათვის. მაგალითად, ჩხოროწყუს მუნიციპალიტეტში საწვავით უზრუნველყოფის ყოველთვიური ზღვრული ოდენობა ფრაქციის თავმჯდომარისთვის – 270 ლიტრია, ფრაქციის თავმჯდომარის მოადგილისთვის – 200 ლიტრი, ხოლო ფრაქციის თანამდებობის პირების სატელეფონო კომუნიკაციის ყოველთვიური ლიმიტი კი, შესაბამისად, 30 და 25 ლარი; ახალციხის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში ფრაქციის თავმჯდომარეზე, საწვავის ლიმიტის სახით, თვეში 200 ლიტრია გამოყოფილი, მის მოადგილეზე – 100 ლიტრი, ხოლო მათი მობილური კავშირგაბმულობის ყოველთვიური უზრუნველყოფა კი, – შესაბამისად, 25 და 15 ლარი ჯდება; ქალაქ ქუთაისის მუნიციპალიტეტში საკრებულოს ფრაქციათა თავმჯდომარეებისა და მათი მოადგილეების საწვავით უზრუნველყოფის ყოველთვიური ლიმიტი – 200-200 ლიტრს შეადგენს, მობილური ტელეფონებით სარგებლობისთვის საჭირო თანხებისა კი, – შესაბამისად, 40 და 30 ლარს და ა.შ.

სწორება ფრაქციათა რაოდენობის ზრდაზე: რამდენადაა დაცული კანონის სავალდებულო მოთხოვნები საქართველოს მუნიციპალიტეტებში შექმნილ საკრებულოს ფრაქციებთან მიმართებით?

მოქმედი კანონმდებლობა, ძირითადად, მუნიციპალიტეტის საკრებულოს ფრაქციათა შექმნის ორ ვარიანტს ითვალისწინებს: პირველია, როცა ფრაქციას ქმნის არჩევნებში დამოუკიდებლად მონაწილე პოლიტიკური პარტია, ხოლო მეორე – როდესაც მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლობით ორგანოში ფრაქციის შექმნა ადგილობრივი ორგანოების არჩევნებში საარჩევნო ბლოკის სტატუსით მონაწილე სუბიექტის მიერ ხდება (იხ. „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“, მუხ. 30, პუნ. 2). ამასთან, ორივე ამ შემთხვევაში საკრებულოს ფრაქციის შექმნას თავისი გარკვეული სპეციფიკა გააჩნია.

(1) იმ შემთხვევაში, როდესაც საქმე არჩევნებში დამოუკიდებლად მონაწილე პოლიტიკური პარტიის მიერ საკრებულოს ფრაქციის შექმნას ეხება, კანონი პირდაპირ ადგენს, რომ „ერთი და იმავე პოლიტიკური პარტიის წევრებს უფლება აქვთ, გაერთიანდნენ მხოლოდ ერთსა და იმავე ფრაქციაში“; ანუ ერთი პარტიის წევრებმა შეიძლება შექმნან მხოლოდ ერთი ფრაქცია. შესაბამისად, პარტიის წევრს, თუ მისი პარტიის წევრებმა შექმნეს ფრაქცია, უფლება არ აქვს, სხვა ფრაქციაში შევიდეს, ან იმყოფებოდეს მასში. უფრო მეტიც, ქართველმა კანონმდებელმა, გაითვალისწინა რა, მეტი ფინანსური სარგებლის მიღების მიზნით, მუნიციპალიტეტის საკრებულოს წევრთა მხრიდან სამ-სამკაციან ფრაქციებად ხელოვნურად დათიშვის ცდუნების მაღალი ალბათობა,  კატეგორიულად განსაზღვრა, რომ „არჩევნებში მონაწილე პარტიის წარდგენით არჩეულ უპარტიო მუნიციპალიტეტის საკრებულოს წევრს უფლება აქვს, გაერთიანდეს ფრაქციაში მხოლოდ ამ პარტიის წევრებთან ერთად“. ფაქტობრივად, ამით ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი შეზღუდვას უწესებს წარმომადგენლობით ორგანოში პოლიტიკური პარტიის წარდგენით გასულ საკრებულოს უპარტიო წევრებსაც – მათ უფლება აქვთ, გაერთიანდნენ მხოლოდ ამ პარტიის მიერ შექმნილ ფრაქციაში. ბუნებრივია, ამგვარი საკანონმდებლო რეგულაციის პირობებში, არჩევნებში დამოუკიდებლად მონაწილე პოლიტიკური პარტიის (2017 წლის ადგილობრივი ორგანოების არჩევნებში ასეთი იყო, მაგალითად, პ/გ „ქართული ოცნება – დემოკრატიული საქართველო“, პ/გ „საქართველოს პატრიოტთა ალიანსი“ და სხვ.) წევრებსა და მისი წარდგენით არჩეულ მუნიციპალიტეტის საკრებულოს უპარტიო წევრებს მხოლოდ ერთი ფრაქციის შექმნა შეუძლიათ.

(2) რაც შეეხება საკრებულოს ფრაქცი(ებ)ის შექმნის საკითხს არჩევნებში მონაწილე საარჩევნო ბლოკის მიერ, ნიშანდობლივია, რომ ამ ბლოკში გაერთიანებულ პოლიტიკურ პარტიებს უფლება აქვთ, შექმნან რამდენიმე ფრაქცია. შესაბამისად, „საარჩევნო ბლოკის წარდგენით არჩეულ უპარტიო მუნიციპალიტეტის საკრებულოს წევრს უფლება აქვს, გაერთიანდეს მხოლოდ ამ საარჩევნო ბლოკში გაერთიანებული პარტიების მიერ შექმნილ ერთ-ერთ ფრაქციაში“. აღნიშნული სამართლებრივი ნორმიდან გამომდინარე და მისი გათვალისწინებით, მაგალითად, საარჩევნო ბლოკი „ერთიანი ნაციონალურ მოძრაობა“, რომელშიც, ადგილობრივი ორგანოების 2017 წლის არჩევნებისას, საკუთრივ „ერთიან ნაციონალურ მოძრაობასთან“ ერთად, „საქართველოს ქრისტიან-კონსერვატიული პარტია“ და „ეროვნულ-დემოკრატიული პარტია“ (ედპ) იყო გაერთიანებული (2017 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა არჩევნებისთვის რეგისტრირებული პარტიების, ბლოკების და საინიციატივო ჯგუფების სრული ჩამონათვალი იხილეთ ბმულზე), უფლებამოსილია, მუნიციპალიტეტის საკრებულოში, ერთბაშად, რამდენიმე (მაქსიმუმ, – სამი) ფრაქციით იყოს წარმოდგენილი (რა თქმა უნდა, საჭირო რაოდენობის მანდატების ქონის შემთხვევაში).

(3) გარდა ამისა, საინტერესოა ის გარემოებაც, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი უშვებს საკრებულოს ფრაქციის შექმნის შესაძლებლობას ორი ან მეტი პოლიტიკური პარტიის წევრების მიერაც. როგორც წესი, მსგავსი შესაძლებლობა უმთავრესად მაშინ წარმოიშვება, როდესაც ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნებში დამოუკიდებლად მონაწილე ორი ან მეტი პარტია ვერ აგროვებს მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლობით ორგანოში ფრაქციის შესაქმნელად საჭირო რაოდენობის მანდატებს. თუმცა, ასეთ შემთხვევაშიც ამოსავალ წერტილად რჩება საკანონმდებლო დათქმა იმის თაობაზე, რომ ერთი და იგივე პოლიტიკური პარტიის წევრები ერთ ფრაქციაში უნდა გაერთიანდნენ და რომ მათ არ შეუძლიათ სხვადასხვა ფრაქციების შექმნა ან მათში ყოფნა.

ცნობისთვის, აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ მუნიციპალიტეტის საკრებულოს წევრთა ერთადერთი კატეგორია, რომელთან მიმართებითაც კანონმდებელი, ფრაქციებში გაერთიანების კუთხით, არანაირ შეზღუდვას არ აწესებს, – ეს მოქალაქეთა საინიციატივო ჯგუფების წარდგენით არჩეული, საკრებულოს ე.წ. დამოუკიდებელი წევრები არიან. შესაბამისად, მათ სრული უფლება აქვთ, შექმნან დამოუკიდებელი ფრაქცია, ან, სურვილისამებრ, გაერთიანდნენ საკრებულოში უკვე არსებულ რომელიმე ერთ-ერთ ფრაქციაში.

ახლა კი, როცა თითქმის დეტალურად მიმოვიხილეთ მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლობით ორგანოში ფრაქციათა შექმნის სამართლებრივი რეგულირების საკითხები, მკითხველისთვის, ალბათ, საინტერესო იქნება იმის გარკვევა, თუ რამდენად უწევენ ანგარიშს ამ წესებს ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულები საკრებულოს ფრაქციათა შექმნისას, რამდენად არის დაცული კანონის სავალდებულო მოთხოვნები საქართველოს მუნიციპალიტეტების წარმომადგენლობით ორგანოებში უკვე არსებულ ფრაქციებთან მიმართებით.

აღნიშნულის გათვალისწინებით, ქვემოთ მოცემულ ცხრილში წარმოდგენილია დეტალური ინფორმაცია საქართველოს 64 მუნიციპალიტეტში არსებული საკრებულოს ფრაქციების საერთო რიცხვის, ასევე, კანონის მოთხოვნათა დარღვევით როგორც მმართველი, ისე ოპოზიციური პოლიტიკური ძალის ეგიდით შექმნილი ფრაქციების რაოდენობისა და, რაც ყველაზე მნიშვნელოვანია, კანონდარღვევით შექმნილი საკრებულოს ფრაქციების თანამდებობის პირთა შრომის ანაზღაურებაზე ყოველთვიურად და წლიურად გასაწევი ჯამური ხარჯების შესახებ. ამასთან, შესაბამისი მონაცემები ეფუძნება ამ მუნიციპალიტეტების საკრებულოებიდან ოფიციალურად გამოთხოვილ, აგრეთვე, აღნიშნული მუნიციპალიტეტებისა და სსიპ „საქართველოს საკანონმდებლო მაცნეს“ ოფიციალურ ვებგვერდებზე განთავსებულ, ასევე, საჯაროდ ხელმისაწვდომ და ცნობილ ინფორმაციას (30/11/2020-ის მდგომარეობით).

როგორც ირკვევა, გამონაკლისის წესით შექმნილი 5 მუნიციპალიტეტის გამოკლებით, საქართველოს 64 მუნიციპალიტეტის საკრებულოებში სულ 357 ფრაქცია არსებობს, საიდანაც 239 (ანუ 66,9%) მმართველი პოლიტიკური ძალის ეგიდით არის შექმნილი, ხოლო დანარჩენი 118 (33,1%) კი – ოპოზიციური პოლიტიკური სპექტრის ეგიდით. ამასთან, ყურადსაღებია ის ფაქტი, რომ მმართველი პოლიტიკური ძალის მიერ დაფუძნებული 239 ფრაქციიდან 175 მათგანი (74,9%) ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსით არჩევნებში დამოუკიდებლად მონაწილე პოლიტიკური პარტიისთვის დადგენილი ფრაქციის შექმნის სავალდებულო წესის დარღვევითაა ჩამოყალიბებული.

საქმე ისაა, რომ მპგ „ქართული ოცნება – დემოკრატიული საქართველო“ 2017 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა არჩევნებში დამოუკიდებლად, პოლიტიკური პარტიის სტატუსით მონაწილეობდა (სახელწოდებით: „ქართული ოცნება – დემოკრატიული საქართველო“) და არა – როგორც საარჩევნო ბლოკი (იხილეთ ბმული). თუმცა, მიუხედავად ამისა, მმართველი პოლიტიკური ძალის მხრიდან საკრებულოს ფრაქციების შექმნისას, როგორც მისი პარტიული სიით, ისე მისი უშუალო წარდგენით არჩეულ საკრებულოს პარტიულ თუ უპარტიო წევრებთან მიმართებაში, სამწუხაროდ, საქართველოს უკლებლივ ყველა მუნიციპალიტეტში ფიქსირდება ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსით საარჩევნო ბლოკისთვის განსაზღვრული ფრაქციათა შექმნის რეგულაციის უკანონოდ გამოყენების პრეცედენტები. ასე, მაგალითად, საკუთრივ ფრაქცია „ქართული ოცნება – დემოკრატიული საქართველოს“ გვერდით, საქართველოს თითქმის 64-ივე მუნიციპალიტეტში არსებობს მმართველი პარტიის ეგიდით შექმნილი საკრებულოს ფრაქციები ისეთი სახელწოდებებით, როგორებიცაა: ფრაქცია „ქართული ოცნება – მწვანეები“, ფრაქცია „ქართული ოცნება – კონსერვატორები“, ფრაქცია „ქართული ოცნება – მრეწველები“… გარდა ამისა, ცალკეულ მუნიციპალიტეტებში დამატებით ასევე გვხდება ამავე პოლიტიკური პარტიის ქოლგის ქვეშ შექმნილი სხვა ფრაქციებიც სახელწოდებათა ფართო სპექტრით: მაგალითად, ფრაქცია „ქართული ოცნება – სოციალ-დემოკრატები“ (ოზურგეთი, სამტრედია), „ქართული ოცნება – მაჟორიტარები“ (გარდაბანი, ნინოწმინდა), „ქართული ოცნება – ძლიერი მუნიციპალიტეტი“, „ქართული ოცნება – რეგიონალები“ (დედოფლისწყარო), ფრაქცია „ქართული ოცნება – სოფლის განვითარებისთვის“ (საგარეჯო), „ქართული ოცნება – ახალგაზრდები“ (ნინოწმინდა), ფრაქცია „კარგი მმართველობა“ (ლაგოდეხი), აგრეთვე ფრაქციები შემდეგი სახელწოდებებით: „ქართული ოცნება – ძლიერი აბაშისთვის“, „ქართული ოცნება – ახალციხე“, „ქართული ოცნება – თიანეთის მომავალი“, „ქართული ოცნება – აყვავებული ნინოწმინდა“, ფრაქცია „წყალტუბოს განვითარებისთვის“ და ა.შ. შესაბამისად, ყველა ამ ფრაქციის წევრები პ/გ „ქართული ოცნება – დემოკრატიული საქართველოს“ სიით ან წარდგენით არჩეული საკრებულოს (პარტიული ან უპარტიო) წევრები არიან.

შესაბამისად, ყველა ამ შემთხვევაში დარღვეულია კანონის სავალდებულო მოთხოვნა იმის თაობაზე, რომ ერთი და იმავე პოლიტიკური პარტიის წევრებს უფლება აქვთ, გაერთიანდნენ მხოლოდ ერთსა და იმავე ფრაქციაში და რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნებში დამოუკიდებლად მონაწილე პოლიტიკური პარტიის წარდგენით არჩეულ საკრებულოს უპარტიო წევრებსაც მხოლოდ ამ პარტიის მიერ შექმნილ ფრაქციაში გაერთიანების უფლება გააჩნიათ (მათ, როგორც წესი, არ შეუძლიათ სხვადასხვა ფრაქციების შექმნა, ან მათში ყოფნა).

ნიშანდობლივია ისიც, რომ, სადაც კი ამის რესურსი ან შესაძლებლობა გააჩნიათ, მოქმედი კანონმდებლობის სავალდებულო მოთხოვნათა დარღვევით საკრებულოს ფრაქციების შექმნის საკითხში მმართველ პოლიტიკურ ძალას ტოლს არც ოპოზიციური სპექტრის პარტიები უდებენ. მართალია, ამ შემთხვევაში მასშტაბები მთლად ისე „სოლიდურად“ და „შთამბეჭდავად“ ვერ გამოიყურება, როგორც პ/გ „ქართული ოცნება – დემოკრატიული საქართველოს“ შემთხვევაში, თუმცა, საქართველოს მუნიციპალიტეტებში ოპოზიციის ძალისხმევით შექმნილი 118 ფრაქცია თავის რიგებში კანონდარღვევით  ჩამოყალიბებულ 22 ფრაქციას (18,6%) მაინც ითვლის. მაგალითად, „საქართველოს პატრიოტთა ალიანსი“, რომელიც ადგილობრივი ორგანოების 2017 წლის არჩევნებში დამოუკიდებლად, პოლიტიკური პარტიის სტატუსით მონაწილეობდა (სახელწოდებით: „დავით თარხან-მოურავი, ირმა ინაშვილი – საქართველოს პატრიოტთა ალიანსი“), ბორჯომში ერთბაშად სამი ფრაქციითაა წარმოდგენილი (ფრაქცია „ბორჯომის პატრიოტები“, ფრაქცია „მაჟორიტარები“ და ფრაქცია „ბორჯომის სიკეთისთვის“), ხოლო ახალქალაქში კი – ორი ფრაქციით (ფრაქცია „საქართველოს პატრიოტთა ალიანსი“ და ფრაქცია „აყვავებული ახალქალაქი“). მართალია, ზოგიერთ მუნიციპალიტეტში მსგავსი პრეცედენტები „ერთიანი ნაციონალური მოძრაობის“ (ენმ) მიმართაც ფიქსირდება, – მაგალითად, მარტვილის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში ენმ სამი ფრაქციით (ფრაქცია „ერთიანი ნაციონალური მოძრაობა“, ფრაქცია „ეროვნულ-დემოკრატები“ და ფრაქცია „საქართველოს ქრისტიან-კონსერვატორები“) არის წარმოდგენილი, ხოლო აბაშაში, ქობულეთსა და ხულოში კი – ორ-ორი ფრაქციით (საკუთრივ, ფრაქცია „ერთიანი ნაციონალური მოძრაობით“ და ფრაქცია „ერთიანი ნაციონალური მოძრაობა – ეროვნულ დემოკრატიული პარტიით“, ან ფრაქცია „ერთიანი ნაციონალური მოძრაობა – ქრისტიან კონსერვატორებით“), – თუმცა, „ქართული ოცნება – დემოკრატიული საქართველოსა“ და „საქართველოს პატრიოტთა ალიანსისგან“ განსხვავებით, ენმ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა 2017 წლის არჩევნებში, როგორც ზემოთ იყო აღნიშნული, საარჩევნო ბლოკის სტატუსით მონაწილეობდა „საქართველოს ქრისტიან-კონსერვატიულ პარტიასთან“ და „ეროვნულ-დემოკრატიულ პარტიასთან“ ალიანსში, შესაბამისად, მასთან მიმართებაში მსგავსი პრაქტიკა, ასე თუ ისე, კანონის ჩარჩოებში ჯდება.

საკრებულოს ფრაქციათა კანონდარღვევით შექმნის საკმაოდ გავრცელებული პრაქტიკაა, ასევე, როდესაც ცალკეულ მუნიციპალიტეტებში ადგილი აქვს, ძირითადად, სამ-სამწევრიანი ფრაქციების ხელოვნურად შესაქმნელად საჭირო ხალხის (ერთი ან ორი დეპუტატის) „თხოვების“ („განათხოვრების“) პრეცედენტებს როგორც მმართველი, ისე ოპოზიციური პოლიტიკური ძალის მხრიდან („ქართულ, ჯიგრულ“ „პონტში“, რა თქმა უნდა). ამ „სერვისის“ კუთხით განსაკუთრებული „გულუხვობითა“ და „ხელგაშლილობით“ მაინც „ქართული ოცნება – დემოკრატიული საქართველო“ გამოირჩევა. მაგალითად, მესტიის საკრებულოში არსებობს ფრაქცია „ევროპული საქართველო“, რომლის თავმჯდომარე და თავმჯდომარის მოადგილე „ევროპული საქართველოს“ სიითაა არჩეული, ხოლო მესამე წევრი კი – „ქართული ოცნება – დემოკრატიული საქართველოს“ სიით არჩეული დეპუტატია; თელავის მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლობით ორგანოში ფუნქციონირებს ფრაქცია „საქართველოს პატრიოტთა ალიანსი“, რომლის თავმჯდომარე „პატრიოტთა ალიანსის“ სიით არჩეული წევრია, ხოლო თავმჯდომარის მოადგილე და მესამე წევრი კი „ქართული ოცნება – დემოკრატიული საქართველოს“ წარდგენით არჩეული უპარტიო დეპუტატები; ანალოგიური შეიძლება ითქვას ფრაქცია „თერჯოლის პატრიოტებზე“ (თერჯოლა), ფრაქცია „წალენჯიხის პატრიოტებზე“ (წალენჯიხა), ფრაქცია „სვანეთზე“ (ლენტეხი), ფრაქციაზე „პატრიოტები და მწვანეები ჩხოროწყუსთვის“ (ჩხოროწყუ), „პატრიოტები ხალხის სამსახურში“ (გორი), ფრაქცია „სამტრედიელ პატრიოტებზე“ (სამტრედია), ფრაქცია „თბილისზე“ (ქალაქ თბილისის საკრებულო) და სხვ.

თუმცა, აქვე ისიც უნდა აღინიშნოს, რომ მსგავსი პრაქტიკის დამკვიდრებას არც ოპოზიციური პარტიები აკლებენ ხელს – ამ საქმეში მათაც შეაქვთ თავიანთი (არცთუ მთლად მოკრძალებული) „წვლილი“. მაგალითად, ხარაგაულში „ევროპული საქართველო“ ორი წევრითაა წარმოდგენილი, რომელთაგან ერთი ფრაქციის შესაქმნელად „შენების მოძრაობას“ ჰყავს „ნასესხები“ თავმჯდომარის მოადგილედ ფრაქციაში „თვითმმართველობა ხალხისათვის“, ხოლო მეორე კი – ენმ-ს ფრაქციისთვის „ერთიანი ნაციონალური მოძრაობა – ძალა ერთობაშია“; თიანეთში ფრაქცია „პატრიოტების“ თავმჯდომარე „საქართველოს პატრიოტთა ალიანსის“ სიით არჩეული დეპუტატია, დანარჩენი ორი წევრი (მათ შორის – თავმჯდომარის მოადგილე) კი – პ/გ „თამაზ მეჭიაური ერთიანი საქართველოსთვის“ წარდგენით არჩეული საკრებულოს წევრები (ამ დროს საკრებულოში არსებობს ფრაქცია „თამაზ მეჭიაური ერთიანი საქართველოსთვის“); ასევე არცთუ იშვიათია, ფრაქციათა შექმნის მიზნით, „ევროპული საქართველოსა“ და ენმ-ს მხრიდან თავიანთი  (როგორც უპარტიო, ისე პარტიული სიით არჩეული) დეპუტატების ერთმანეთისთვის „თხოვების“ შემთხვევები, – მაშინ, როდესაც ერთ-ერთი მათგანი საკრებულოში დამოუკიდებელი ფრაქციის სახით უკვე არის წარმოდგენილი. მაგალითად, სენაკის მუნიციპალიტეტში არსებობს ფრაქცია „სენაკელები“, რომლის თავმჯდომარე და ერთ-ერთი წევრი „ევროპული საქართველოს“, ხოლო თავმჯდომარის მოადგილე კი – ენმ-ს სიით არჩეული დეპუტატები არიან (ამ დროს „ერთიანი ნაციონალური მოძრაობა“ ცალკე ფრაქციადაც არსებობს საკრებულოში); სამტრედიის საკრებულოში ფუნქციონირებს ფრაქცია „ჩვენი სამტრედია“, რომლის თავმჯდომარე ენმ-ს პარტიული სიით არჩეული წევრია, დანარჩენი 2 კი – „ევროპული საქართველოს“ პარტიული სიით არჩეული დეპუტატები (ამ დროს საკრებულოში ცალკე არსებობს ფრაქცია „ერთიანი ნაციონალური მოძრაობა“). ამ თვალსაზრისით, საინტერესოა, ასევე, ფრაქცია „ძლიერი სოფელი“ – თელავის მუნიციპალიტეტში, ფრაქცია „ევროპული საქართველო“ – ზუგდიდში, ფრაქცია „ნაციონალური მოძრაობა“ – ადიგენში, რომლის თავმჯდომარე ენმ-ს წევრია, ხოლო თავმჯდომარის მოადგილე და მესამე წევრი კი – „ევროპული საქართველოს“ წარდგენით არჩეული დეპუტატები (პარალელურ რეჟიმში, საკრებულოში არსებობს დამოუკიდებელი ფრაქცია „ევროპული საქართველო – მოძრაობა თავისუფლებისათვის“) და ა.შ.

შიგადაშიგ, ცალკეულ მუნიციპალიტეტებში გვხვდება, ასევე, ერთბაშად სამი პოლიტიკური ძალის მონაწილეობით შექმნილი საკრებულოს ფრაქციებიც, მაშინ, როდესაც ამ სამიდან ორი, ან, მინიმუმ, ერთი მათგანი მაინც საკრებულოში დამოუკიდებელი ფრაქციებით არიან წარმოდგენილნი. მაგალითად, მარტვილის მუნიციპალიტეტის საკრებულოში არსებობს ფრაქცია „მოძრაობა თავისუფლებისთვის – თავისუფლება“, რომლის თავმჯდომარე „თავისუფლება – ზვიად გამსახურდიას გზის“, თავმჯდომარის მოადგილე – „ევროპული საქართველოს“, მესამე წევრი კი – ენმ-ს სიით არჩეული დეპუტატები არიან (და ეს იმ ფონზე, როდესაც „ევროპული საქართველოცა“ და „ერთიანი ნაციონალური მოძრაობაც“ დამოუკიდებელი ფრაქციებით არიან წარმოდგენილნი საკრებულოში). ამავე კონტექსტში შეიძლება იქნას განხილული ფრაქცია „ყვარელი“ – ყვარლის მუნიციპალიტეტში, ფრაქცია „ერთობა“ – ამბროლაურში, ფრაქცია „ბათუმი“ – ქალაქ ბათუმის საკრებულოში და სხვ. შედარებით იშვიათად, მაგრამ მაინც გვხდება, ფრაქციების შექმნის „გაპრავების“ მიზნით, მუნიციპალიტეტის საკრებულოს (როგორც პარტიული, ისე უპარტიო) წევრ(ებ)ის მიერ წარმდგენი პოლიტიკური პარტიის შეცვლის შემთხვევები. ასეთ პრეცედენტებს, მაგალითად, წყალტუბოს მუნიციპალიტეტის საკრებულოს მიერ მოწოდებულ მონაცემებში ვხდებით.

საბოლოო ჯამში, შედეგად ვიღებთ იმას, რომ საქართველოს 64 მუნიციპალიტეტის  მასშტაბით არსებული საკრებულოს 357 ფრაქციიდან, ფაქტობრივად, 197 (55,2%), ანუ ნახევარზე მეტი კანონის სავალდებულო მოთხოვნათა დარღვევითაა შექმნილი; ამასთან, ამ 197 ფრაქციის თანამდებობის პირთა მარტოოდენ სახელფასო უზრუნველყოფაზე ყოველთვიურად – 587.410 ლარი, ხოლო წლიურად კი – 7 მილიონზე მეტი (7.048.920 ლარი) იხარჯება.

სავარაუდოდ, ალბათობის მაღალი ხარისხით, აქ შეიძლება ადგილი ჰქონდეს საჯარო ფინანსების არამიზნობრივ ხარჯვას, შესაბამისად, ეს საკითხი, როგორც მინიმუმ, აუცილებლად უნდა გახდეს კომპეტენტური სახელმწიფო სტრუქტურების მიერ შესწავლისა და მსჯელობის საგანი.

საკრებულოს ფრაქციები და კონკრეტული საკითხების ინიცირება: რამდენად ეფექტიანად იყენებენ ფრაქციები ამ მნიშვნელოვან მექანიზმს თავიანთ საქმიანობაში?

ძალზე მნიშვნელოვანია, რომ საკრებულოს ფრაქციის საქმიანობა მიმართული იყოს, ზოგადად, მუნიციპალიტეტის საქმიანობის გაუმჯობესებაზე, მუნიციპალური სერვისების ხელმისაწვდომობისა და ხარისხის ხელშეწყობასა და ზრდაზე. აღნიშნულის გათვალისწინებით, ფრაქციის შექმნის მთავარი მიზანი საკრებულოს წევრის იმ უფლებამოსილებების ეფექტიანი რეალიზება უნდა იყოს, რომელიც ამა თუ იმ საკითხის ინიცირებას, ადგილობრივი თანამდებობის პირებისა თუ მუნიციპალური სამსახურების, ასევე, საბიუჯეტო ორგანიზაციების საქმიანობის შესწავლასა და კონტროლს და ა.შ. უკავშირდება. თუ ყოველივე ამას იმ ფაქტსაც დავუმატებთ, რომ, ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსში 2017 წლის 15 დეკემბერს განხორციელებული ცვლილებით, მუნიციპალიტეტის საკრებულოს თანამდებობის პირთა სიას საკრებულოს ფრაქციის თავმჯდომარის მოადგილე იმ გათვლით დაემატა, რომ ინსტიტუციურად გაძლიერებულიყო საკრებულოს ფრაქციები, რათა მათ უკეთ შეძლებოდათ „თავიანთი პოლიტიკური კურსის გამოხატვა და გატარება საკრებულოს უფლებამოსილებას მიკუთვნებულ საკითხებთან დაკავშირებით“ და, ამასთანავე, თავმჯდომარესა და თავმჯდომარის მოადგილე(ებ)ს შორის მუნიციპალიტეტის ფრაქციის თავმჯდომარის უფლებამოსილებათა გადანაწილების გზით, თავმჯდომარის ადგილზე არყოფნისას, თავიდან ყოფილიყო აცილებული საკრებულოს ფრაქციების საქმიანობის შეფერხების რისკი (იხ. ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსში აღნიშნული ცვლილების შემტანი კანონპროექტის განმარტებითი ბარათი), ლოგიკურად უნდა ვივარაუდოთ, რომ დღეისათვის საქართველოს მუნიციპალიტეტების წარმომადგენლობით ორგანოებში ფრაქციების მუშაობა, წესით, უნდა „დუღდეს და გადმოდუღდეს“.

სწორედ ამ საკითხის გარკვევის მიზნით, საქართველოს 64 მუნიციპალიტეტის საკრებულოებიდან, სხვა ინფორმაციათა გვერდით, გამოთხოვილ იქნა საკრებულოს ფრაქციათა მიერ (თითოეულის ცალ-ცალკე) 2018 წლიდან მოყოლებული 2020 წლის ოქტომბერ-ნოემბრის ჩათვლით მუნიციპალიტეტის წინაშე ინიცირებული საკითხების ჩამონათვალი, ამ ინიციატივათა ამსახველი ოფიციალური წერილობითი დოკუმენტების (წერილი, მიმართვა და ა.შ.) ასლებითურთ.

მიღებული პასუხების ანალიზის შედეგად, მუნიციპალიტეტები შეიძლება სამ კატეგორიად დაიყოს: (1) მუნიციპალიტეტები, რომლებიც ოფიციალურად ადასტურებენ, რომ საკრებულოს ფრაქციებს დროის აღნიშნულ ინტერვალში არცერთი საკითხის ინიცირება არ განუხორციელებიათ; (2) მუნიციპალიტეტები, რომლებსაც (ა) კონკრეტულად საკრებულოს ფრაქციების მიერ ინიცირებულ საკითხებთან დაკავშირებით, ან, (ბ) ზოგადად, მოთხოვნილ საჯარო ინფორმაციაზე არანაირი პასუხი არ მოუწოდებიათ (შესაბამისად, იმის გათვალისწინებით, რომ მოთხოვნილი საჯარო ინფორმაციის სრულყოფილად, ჯეროვნად და დროულად გაცემაზე პასუხისმგებელი მისი გამცემი უწყებაა, ჩათვლილ იქნა, რომ ამ მუნიციპალიტეტებში საკრებულოს ფრაქციების მიერ საკითხთა ინიცირებას ადგილი არ ჰქონია) და (3) მუნიციპალიტეტები, რომლებშიც საკრებულოს ერთ ან რამდენიმე ფრაქციას განხორციელებული აქვთ გარკვეული ინიციატივები კონკრეტულ საკითხ(ებ)თან დაკავშირებით. უფრო დეტალურად, მიღებული პასუხების შედეგები, ცხრილის სახით წარმოდგენილი, შემდეგნაირად გამოყურება:

შენიშვნა: * – ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლობითი ორგანოს მიერ, საკრებულოს ფრაქციათა ინიცირებული საკითხების ნაცვლად, საკრებულოს მუდმივმოქმედი კომისიების მიერ წარდგენილი ინიციატივების დამადასტურებელი დოკუმენტები იქნა მოწოდებული; ** – მიუხედავად ოფიციალური მოთხოვნისა, ზესტაფონის მუნიციპალიტეტის საკრებულო თავის პასუხში, ფრაქციების მიერ განხორციელებული ინიციატივების ნაწილში, ყოველგვარი დამადასტურებელი წერილობითი დოკუმენტის წარმოდგენის გარეშე, მხოლოდ იმაზე ზოგადი მითითებით შემოიფარგლა, რომ „საკრებულოს ფრაქციები აქტიურად არიან ჩართულნი საკრებულოს მუშაობაში. მათი ინიციატივები ძირითადად სოფლის მხარდაჭერის პროგრამების შემუშავებას შეეხება“. შესაბამისად, ჩაითვალა, რომ ზესტაფონის მუნიციპალიტეტში საკრებულოს ფრაქციების მიერ საკითხთა ინიცირებას ადგილი არ ჰქონია.)

როგორც ირკვევა, საქართველოს 64 მუნიციპალიტეტის მასშტაბით არსებული საკრებულოს 357 ფრაქციიდან, ფაქტობრივად, 306-ს (ანუ 85,7%-ს) დაფუძნების დღიდან არცერთი საკითხის ინიცირება არ მოუხდენია; შესაბამისად, იმ ფრაქციების რაოდენობა, რომლებიც, ინიციატივიანობის კუთხით, მეტნაკლებად, „იწუხებენ“ თავს, მხოლოდ 51-ს (ე.ი. 14,3%-ს) შეადგენს.

აქვე, საგულისხმოა ისიც, რომ კონკრეტული ინიციატივ(ებ)ის განმახორციელებელი ფრაქციები უმცირესობაში იმყოფებიან თვით იმ 23 მუნიციპალიტეტშიც კი, სადაც საკრებულოს ერთ ან რამდენიმე ფრაქციას განხორციელებული აქვთ გარკვეული ინიციატივები ამა თუ იმ საკითხ(ებ)თან დაკავშირებით, – მათი რიცხვი (130-დან) მხოლოდ 51-ს (39,2%-ს) შეადგენს. ეს კი პრაქტიკულად იმას ნიშნავს, რომ საქართველოს 64 მუნიციპალიტეტში, საკრებულოს ფრაქციათა თანამდებობის პირების მარტოოდენ სახელფასო უზრუნველყოფაზე, ყოველთვიურად თითქმის ერთი მილიონი (973.180 ლარამდე), ხოლო წლიურად კი – 11 მილიონნახევარზე მეტი (დაახლოებით 11.678.160 ლარი) იხარჯება ფრაქციებზე (საერთო ჯამში, 306-ზე), რომლებსაც, 2018 წლის იანვრიდან 2020 წლის ოქტომბრის / ნოემბრის ჩათვლით, საერთოდ, ერთი საკითხის ინიცირებაც კი არ განუხორციელებია.

მოკლედ, ქვეყნის მუნიციპალიტეტების მასშტაბით საკრებულოს ფრაქციათა საქმიანობის „დუღილი“ თუ „გადმოდუღილი“, უპირველეს ყოვლისა, ამ ფრაქციებისა და მათთან დაკავშირებული საკრებულოს თანამდებობის პირების რაოდენობის ხელოვნურ ზრდასთან ასოცირდება, რასაც ადგილობრივი ბიუჯეტების სახსრების საკმაოდ მნიშვნელოვანი ნაწილი „ეწირება“. არსებული მდგომარეობა, მართლაც რომ, იდეალურია საკრებულოში მოხვედრით დასაქმების პრობლემის მოგვარების მოსურნე დეპუტატთათვის – პასუხისმგებლობა, ვალდებულება და კონტროლი მინიმალურია (თითქმის ნულის ტოლი), ხოლო ფინანსური ინტერესი და სარგებელი კი – საკმაოდ შთამბეჭდავი და სოლიდური. როგორც იტყვიან, უკეთესი „სასათბურე პირობები“ ძნელია, ინატროს ადამიანმა.

ძირითადი მიგნებები და დასკვნები

ზემოაღნიშნული კვლევის (ანალიზის) შედეგად, ძირითადი მიგნებებისა და დასკვნების სახით, შეიძლება ითქვას შემდეგი:

1. მოცემული მომენტისთვის, საქართველოს მუნიციპალიტეტებში (მათ შორის, გამონაკლისის წესით შექმნილი 5 მუნიციპალიტეტის ჩათვლით), მთლიანობაში, საკრებულოს 367 ფრაქცია არსებობს, რომლებშიც, საერთო ჯამში, 774 თანამდებობის პირი – ფრაქციის 367 თავმჯდომარე და მისი 407 მოადგილე არის დასაქმებული; ამასთან, საკრებულოს ფრაქციათა ამ თანამდებობის პირების მარტოოდენ სახელფასო უზრუნველყოფაზე ადგილობრივი ბიუჯეტებიდან ყოველ თვეში ჯამურად –  1.157.580 ლარი, ხოლო წლიურად კი – 13.890.960 ლარი იხარჯება;
2. მეტი ფინანსური სარგებლის მიღების მიზნით, საქართველოს მუნიციპალიტეტებში თითქმის მთელი ქვეყნის მასშტაბით ფიქსირდება საკრებულოს ფრაქციათა რიცხვის ხელოვნურად გაზრდის პრეცედენტები – ძირითადად, 3-კაციანი ფრაქციების (საიდანაც ორი საკრებულოს თანამდებობის პირია) შექმნის ხარჯზე (ამ საქმეში თავიანთი „პროპორციული წვლილი“ შეაქვს როგორც მმართველ, ისე ოპოზიციურ პოლიტიკურ ძალას), რაც, უმეტესწილად, ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსში 2017 წლის 15 დეკემბერს განხორციელებული ცვლილების შედეგად, საკრებულოს თანამდებობის პირის რანგში საკრებულოს ფრაქციის თავმჯდომარის მოადგილის აყვანითაა პროვოცირებული;
3. საქართველოს 64 მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლობით ორგანოებში არსებული ფრაქციების 55,2%, ანუ ნახევარზე მეტი (197 ფრაქცია – 357-დან), ფაქტობრივად, კანონმდებლობის სავალდებულო მოთხოვნათა დარღვევითაა შექმნილი (ამ 197 ფრაქციიდან 175-ის არსებობა მმართველი პოლიტიკური ძალის დამსახურებაა, დანარჩენი 22-ისა კი – ოპოზიციის); ამასთან, საყურადღებოა, რომ კანონდარღვევით შექმნილი ამ 197 ფრაქციის თანამდებობის პირთა მარტოოდენ შრომის ანაზღაურება მუნიციპალურ ბიუჯეტებს ყოველთვიურად – 587.410 ლარი, ხოლო წლიურად კი – 7 მილიონზე მეტი (7.048.920) ლარი უჯდება;
4. 2018 წლიდან, ქვეყნის 64 ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის მასშტაბით არსებული საკრებულოს ფრაქციების 85,7%-ს თავიანთი მუნიციპალიტეტების წინაშე, ფაქტობრივად, არცერთი ინიციატივა არ დაუყენებია; არადა, ასეთ ფრაქციებსა და მათი თანამდებობის პირებზე, მარტოოდენ შრომის ანაზღაურების სახით, მუნიციპალური ბიუჯეტებიდან ყოველთვიურად თითქმის ერთი მილიონი ლარი, ხოლო წლიურად კი – 11 მილიონნახევარზე მეტი იხარჯება;
5. დაბოლოს, სამწუხაროა, მაგრამ ფაქტია, რომ საქართველოში ჯერ კიდევ არ არის ჩამოყალიბებული ადგილობრივი პოლიტიკური ცხოვრების ტრადიციები; უმეტეს შემთხვევაში პოლიტიკური პარტიები და საკრებულოებში მათი ფრაქციები, სხვადასხვა მიზეზით, ჯეროვნად ვერ ასრულებენ თავიანთ ფუნქციას. შესაბამისად, ადგილობრივი პოლიტიკური ცხოვრება ჯერჯერობით მხოლოდ საკრებულოს ფრაქციებისა და მათი თანამდებობის პირების რაოდენობის ხელოვნურ ზრდაში გამოიხატება. ეს არის და ეს სულ.