2020 წლის საპარლამენტო არჩევნებისთვის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მიერ მიღებული ნორმატიული აქტებისა და მათი გამოქვეყნების მონიტორინგის შედეგები

2020 წლის საპარლამენტო არჩევნები

„საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ 46-ე მუხლით დადგენილი მოთხოვნის – სააგიტაციო მასალის გასაკრავად შენობა-ნაგებობების/ადგილების/სტენდების გამოყოფასთან დაკავშირებით ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მიერ მიღებული ნორმატიული აქტებისა და მათი გამოქვეყნების მონიტორინგის შედეგები

I – კვლევის მიზანი და მეთოდოლოგია

საქართველოს ორგანული კანონის, „საქართველოს საარჩევნო“ კოდექსის 46-ე მუხლის მე-4 პუნქტის მიხედვით, მუნიციპალიტეტის ორგანოები ვალდებული არიან, განსაზღვრონ იმ შენობა-ნაგებობების ჩამონათვალი, რომლებზეც სააგიტაციო მასალის განთავსება აკრძალულია, ასევე, განსაზღვრონ ადგილები ან/და დადგან სტენდები სააგიტაციო მასალის გასაკრავად და გამოსაფენად. ამავდროულად, ამავე მუხლის მე-5 პუნქტის თანახმად, მუნიციპალიტეტის ორგანოები ვალდებულნი არიან,  სააგიტაციო მასალის გასაკრავად და გამოსაფენად გამოყოფილი ადგილების ან/და დადგმული სტენდების შესახებ ინფორმაცია გამოაქვეყნონ არჩევნების დანიშვნიდან არაუგვიანეს 10 დღისა.

„საარჩევნო კოდექსით“ ადგილობრივი თვითმმართველობისათვის დაკისრებული ეს ვალდებულება წინასაარჩევნო პერიოდში საარჩევნო სუბიექტებისათვის თანაბრად ხელმისაწვდომი საარჩევნო გარემოს შესაქმნელად უმნიშვნელოვანესია, ამიტომაც საქართველოს მედია-კლუბმა შეისწავლა 64-ვე მუნიციპალიტეტი, თუ რამდენად დაიცვეს მათ კანონმდებლობით მათზე დაკისრებული ვალდებულება.

ჩვენი კვლევის მიზანი იყო, დაგვედგინა, ერთი მხრივ ის, თუ რა ფორმით და სტანდარტით გამოაქვეყნეს ინფორმაცია მუნიციპალიტეტებმა, მეორე მხრივ კი, რამდენად სრულყოფილია მათ მიერ მიღებული სამართლებრივი აქტები, რისთვისაც შევიმუშავეთ შემდეგი კრიტერიუმები:

„საარჩევნო კოდექსის“ 46-ე მუხლის მე-5 პუნქტის (ინფორმაციის გამოქვეყნება) შესრულებისას:

• მუნიციპალიტეტებმა კანონის მოთხოვნა მაღალი სტანდარტის დაცვით შეასრულეს (ინფორმაცია ოფიციალურ ვებგვერდზე განთავსდა თვალსაჩინო ადგილას, სრულად გამოქვეყნდა facebook-გვერდზე, გამოქვეყნდა ადგილობრივი მედიის საშუალებით);
• მუნიციპალიტეტებმა კანონის მოთხოვნა დაბალი სტანდარტით შეასრულეს (ინფორმაცია ოფიციალურ ვებგვერდზე განთავსდა არათვალსაჩინო ადგილას, გამოქვეყნდა მხოლოდ ადგილობრივი მედიის საშუალებით);
• მუნიციპალიტეტებმა კანონის მოთხოვნა ფორმალურად დაიცვეს (ინფორმაცია გამოქვეყნდა მხოლოდ ადმინისტრაციული შენობის ფოიეში არსებულ სტენდზე; ინფორმაცია ვებგვერდზე გამოქვეყნდა არასრულად, ინფორმაცია გამოქვეყნდა მხოლოდ facebook-გვერდზე);
• მუნიციპალიტეტებმა დაარღვიეს კანონის მოთხოვნა (ინფორმაცია არ გამოაქვეყნეს, ინფორმაცია გამოაქვეყნეს კანონით დადგენილი ვადის გასვლის შემდეგ).

საქართველოს ორგანული კანონის, საქართველოს საარჩევნო კოდექსის 46-ე მუხლის მე-4 პუნქტის შესრულებისას[1]:

• მიიღო თუ არა მუნიციპალიტეტმა შესაბამისი სამართლებრივი აქტი;
• განსაზღვრულია თუ არა როგორც ის ადგილები, სადაც შესაძლებელია სააგიტაციო მასალის გაკვრა, ისე ადგილები, სადაც მათი გაკვრა აკრძალულია;
• დადგენილია თუ არა სამართლებრივი აქტის გამოქვეყნებაზე პასუხისმგებელი ორგანო;
• დადგენილია თუ არა სათანადო ადმინისტრაციულ ღონისძიებათა განხორციელებაზე პასუხისმგებელი ორგანო.

კვლევა მოიცავს 2020 წლის 1 სექტემბრიდან 21 სექტემბრამდე პერიოდს.

II – კვლევის შედეგები

საარჩევნო კოდექსის 46-ე მუხლის მე-5 პუნქტის შესრულება – ინფორმაციის გამოქვეყნება

კვლევის შედეგებით დადგინდა, რომ 22-მა მუნიციპალიტეტმა დაარღვია „საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ 46-ე მუხლის მე-5 პუნქტით დადგენილი მოთხოვნა და 1-დან 10 სექტემბრის ჩათვლით ინფორმაცია სააგიტაციო მასალის გამოსაკრავად/გამოსაფენად გამოყოფილი ადგილების ან/და დადგმული სტენდების შესახებ ოფიციალურ ონლაინ-არხებზე (ვებგვერდი, facebook-გვერდი) არ გამოაქვეყნა, ან ვადის დარღვევით გამოაქვეყნა. მათგან:

• 11 მუნიციპალიტეტს ინფორმაცია საერთოდ არ გამოუქვეყნებია;
• 7-მა მუნიციპალიტეტმა მიღებული სამართლებრივი აქტი საარჩევნო კოდექსით დადგენილი ვადების დარღვევით გამოაქვეყნა;
• 4-მა მუნიციპალიტეტმა დაარღვია საკუთარი სამართლებრივი აქტით დადგენილი ნორმა, თუ სად უნდა გამოქვეყნებინა აღნიშნული დოკუმენტი.

მუნიციპალიტეტები, რომლებმაც დაარღვიეს „საარჩევნო კოდექსის“ მოთხოვნა:

64 მუნიციპალიტეტიდან მხოლოდ 12-მა მუნიციპალიტეტმა დაიცვა მაღალი სტანდარტი და სამართლებრივი აქტი, კანონით დადგენილ ვადებში, მის ხელთ არსებული ყველა საშუალებით (ვებგვერდი, facebook-გვერდი, ადგილობრივი მედია) გაავრცელა.

მუნიციპალიტეტები, რომლებმაც ინფორმაცია მაღალი სტანდარტის დაცვით გამოაქვეყნეს:

22-მა მუნიციპალიტეტმა სამართლებრივი აქტი საკუთარ ვებგვერდზე კანონით დადგენილ ვადებში გამოაქვეყნა, თუმცა, ის არ გამოქვეყნებულა თვალსაჩინო ადგილას იმგვარად, რომ მისი ნახვა ნებისმიერ დაინტერესებულ პირს შეძლებოდა. აღნიშნული დოკუმენტების მონახვა ვებგვერდებზე საძიებო სისტემის გარეშე შეუძლებელია. შესაბამისად, ამ მუნიციპალიტეტებმა კანონის მოთხოვნა დაბალი სტანდარტით შეასრულეს.

მუნიციპალიტეტები, რომლებმაც ინფორმაცია დაბალი სტანდარტით გამოაქვეყნეს:

8 მუნიციპალიტეტმა ფორმალურად დაიცვა სარჩევნო კოდექსის მოთხოვნა. კერძოდ:

• 3-მა მუნიციპალიტეტმა სამართლებრივი აქტი მხოლოდ facebook-ის გვერდზე გამოაქვეყნა და არ გამოუქვეყნებია ვებგვერდზე;
• 3-მა მუნიციპალიტეტმა ვებგვერდზე სამართლებრივი აქტი არასრულად გამოაქვეყნა;
• 2-მა მუნიციპალიტეტმა სამართლებრივი აქტი მხოლოდ მუნიციპალიტეტის მერიის ფოიეში არსებულ სტენდზე გამოაკრა.

მუნიციპალიტეტები, რომლებმაც ფორმალურად დაიცვეს საარჩევნო კოდექსი:

„საარჩევნო კოდექსის“ 46-ე მუხლის მე-4 პუნქტის შესრულება – სამართლებრივი აქტის მიღება

64 მუნიციპალიტეტიდან 12 მუნიციპალიტეტის მიერ მიღებული აქტების შესწავლა მოხერხდა მხოლოდ ცენტრალური საარჩევნო კომისიის ვებგვერდზე გამოქვეყნებული აქტების მიხედვით.

სამართლებრივი აქტების შესწავლისას დადგინდა:

• სამ მუნიციპალიტეტს – ხელვაჩაურის, ნინოწმინდისა და ადიგენის მუნიციპალიტეტებს 2020 წლის საპარლამენტო არჩევნებისთვის არც განკარგულება და არც დადგენილება არ მიუღია. ცესკოსთვის მუნიციპალიტეტის საკრებულოების მიერ გაგზავნილი დოკუმენტაციიდან ირკვევა, რომ ისინი 2016 და 2017 წლებში მიღებული განკარგულებებით მოქმედებენ, რაც კანონის ცალსახა დარღვევაა. განკარგულება ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტია. „ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-2 მუხლის მე-4 პუნქტის თანახმად კი, ინდივიდუალური სამართლებრივი აქტი ერთჯერადია. ეს კი იმას ნიშნავს, რომ 2017 წელს, სავარაუდოდ, ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნების წინ მიღებული აქტები, 2020 წლის საპარლამენტო არჩევნებისთვის ძალაში აღარაა. შესაბამისად, მუნიციპალიტეტებმა დაარღვიეს საქართველოს ორგანული კანონის, „საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ მოთხოვნა და არ განსაზღვრეს სააგიტაციო მასალის გასაკრავად ადგილები.

აღნიშნულ დარღვევაზე ცენტრალურ საარჩევნო კომისიას რეაგირება არ მოუხდენია და სამივე მუნიციპალიტეტის საკრებულოს მიერ მიწოდებული დოკუმენტი საკუთარ ვებგვერდზე გამოაქვეყნა.

• ერთმა – ყაზბეგის მუნიციპალიტეტმა განკარგულება საარჩევნო კოდექსით დადგენილი ვადის დარღვევით, 11 სექტემბერს მიიღო.
• 12-მა მუნიციპალიტეტმა სამართლებრივი აქტი კანონით გამოქვეყნებისთვის დადგენილი ვადის ამოწურვამდე რამდენიმე დღით ადრე – 7, 8 და 9 სექტემბერს მიიღო, მათ შორის, თბილისის მუნიციპალიტეტმა – 8 სექტემბერს, ხოლო ქუთაისის მუნიციპალიტეტმა – 9 სექტემბერს. ამით, ოფიციალური საარჩევნო კამპანიის დაწყების მიუხედავად, მუნიციპალიტეტებმა არასწორად გაკრული სააგიტაციო მასალისთვის საარჩევნო სუბიექტების ლეგიტიმურად დაჯარიმების შესაძლებლობა დაიტოვეს.
• მხოლოდ 10-მა მუნიციპალიტეტმა მიიღო სამართლებრივი აქტი საარჩევნო კამპანიის ოფიციალურად დაწყებამდე – 24 აგვისტოდან 1 სექტემბრის პერიოდში;
• 32-მა მუნიციპალიტეტმა სამართლებრივი აქტი 1-5 სექტემბრის პერიოდში მიიღო;
• 6 მუნიციპალიტეტში ამ დრომდე 2016 და 2017 წელს მიღებული ნორმატიული აქტები (დადგენილებები) მოქმედებს;

ასევე, გაეცანით: წინასაარჩევნო პერიოდში საარჩევნო სუბიექტებისთვის თანაბარი გარემოს შესაქმნელად ადგილობრივი თვითმმართველობის საქმიანობის მონიტორინგის ანგარიში

III – ძირითადი დასკვნები და რეკომენდაციები

საქართველოს ორგანული კანონის, „საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ 46-ე მუხლის მე-4 ნაწილის მიხედვით, მუნიციპალიტეტის ორგანოები ვალდებული არიან, განსაზღვრონ იმ შენობა-ნაგებობების ჩამონათვალი, რომლებზეც სააგიტაციო მასალის განთავსება აკრძალულია, ასევე, განსაზღვრონ ადგილები ან/და დადგან სტენდები სააგიტაციო მასალის გასაკრავად და გამოსაფენად.

1. საკრებულოს მიერ ნორმატიული აქტის მიღების სტანდარტი

დაფიქსირებული პრობლემა

როგორც წესი, აღნიშნულ საკითხზე გადაწყვეტილებას იღებს მუნიციპალიტეტის საკრებულო დადგენილების ან განკარგულების სახით.  აღნიშნული გადაწყვეტილების არც ერთი და არც მეორე ფორმით მიღება კანონდარღვევას არ წარმოადგენს, თუმცა, სასურველია, მუნიციპალიტეტებისთვის არსებობდეს ერთიანი სტანდარტი და საკრებულოებმა მიიღონ დადგენილებები და არა – განკარგულებები.

აღნიშნული საკითხის ამგვარი წესით გადაწყვეტა თავიდან აგვაცილებს იმ შემთხვევებს, როცა მუნიციპალიტეტი „საარჩევნო კოდექსით“ დადგენილ უკანასკნელ ვადას იყენებს განკარგულების მისაღებად და საარჩევნო სუბიექტებს ოფიციალური საარჩევნო კამპანიის დაწყებიდან 10 დღის განმავლობაში არ ეძლევათ სააგიტაციო მასალების გაკვრის კანონიერი საშუალება.

ხშირია ფაქტები, როცა პარტიები ჯარიმდებიან საარჩევნო კამპანიის პირველ 10 დღეში მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე პლაკატების გაკვრის გამო იმ მოტივით, რომ მუნიციპალიტეტის ორგანოებს შესაბამისი ადგილები ჯერ არ გამოუყვიათ (მაგ: 8 სექტემბერს თბილისში „სტრატეგია აღმაშენებლის“ აქტივისტები სამშენებლო ღობეზე საარჩევნო პლაკატების გაკვრისთვის მაშინ დაჯარიმდნენ, როცა თბილისის საკრებულო ნორმატიულ აქტს განიხილავდა) ასეთ შემთხვევებში მუნიციპალიტეტის მხრიდან კანონი არ ირღვევა, მაგრამ საკრებულოს მხრიდან შესაბამისი გადაწყვეტილების საარჩევნო კამპანიის დაწყებიდან 10 დღეში მიღება ხელს უშლის საარჩევნო სუბიექტებს, არჩევნების დანიშვნის დღიდან  აწარმოონ სრულფასოვანი საარჩევნო კამპანია.

რეკომენდაცია

ზემოაღნიშნული ნუსხის განსაზღვრა საკრებულოს დადგენილების სახით გადაჭრის ამ პრობლემას. განკარგულებისგან განსხვავებით, რომელიც ინდივიდუალურ-სამართლებრივი აქტია და ერთჯერადია, დადგენილება, როგორც ნორმატიული აქტი, არის მრავალჯერადი მოქმედების და ის ძალაში იქნება მისი გამოცემიდან ყველა შემდგომ არჩევნებზე, არჩევნების დანიშვნის დღიდან. თუკი მუნიციპალიტეტს მასში რაიმე ცვლილების შეტანა დაჭირდება, მას ეს შეეძლება, გააკეთოს საკრებულოს მეშვეობით, მაგრამ, ამავე დროს, პარტიებს მიეცემათ საშუალება, ამ დადგენილების საფუძველზე, სააგიტაციო მასალები არჩევნების დანიშვნის დღიდან კანონიერი გზით განათავსონ მუნიციპალიტეტის მიერ დადგენილ ადგილებში და არ დაჯარიმდნენ რეგულაციების დარღვევის გამო.

2. მუნიციპალიტეტის მიერ მიღებული აქტის გამოქვეყნების სტანდარტი

დაფიქსირებული პრობლემა

სააგიტაციო მასალების გასაკრავად გამოყოფილი ადგილების/შენობა-ნაგებობების/სტენდების, ასევე, ამ მასალების განთავსებისთვის აკრძალული ადგილების შესახებ მუნიციპალური ორგანოების მიერ მიღებული გადაწყვეტილება, „საარჩევნო კოდექსის“ 46-ე მუხლის მე-5 პუნქტის თანახმად, აუცილებლად უნდა გამოქვეყნდეს. როგორც ანგარიშიდან ჩანს, არც ამ კუთხით არის ჩამოყალიბებული მუნიციპალიტეტებისთვის ვალდებულების შესრულების ერთიანი სტანდარტი. მუნიციპალიტეტების ნაწილი ინფორმაციას სრულად (შესაბამისი ადგილებისა და შენობა-ნაგებობების ნუსხის მითითებით) აქვეყნებს ვებგვერდზეც, facebook-ის ოფიციალურ გვერდზეც, ადგილობრივ მედიაშიც და აკრავს მუნიციპალიტეტის ადმინისტრაციის შენობაში შესაბამის სტენდზე, ზოგი კი შემოიფარგლება მხოლოდ საკრებულოს მიერ შესაბამისი გადაწყვეტილების მიღების თაობაზე ინფორმაციის გავრცელებით სოციალურ ქსელში, ან ამ ინფორმაციის ადმინისტრაციულ შენობაში გამოკვრით. ამიტომაც საარჩევნო სუბიექტები სააგიტაციო მასალის გასაკრავად გამოყოფილი შენობა-ნაგებობების/ადგილების/სტენდების ნუსხის მისაღებად დამატებით მიმართავენ მუნიციპალიტეტის შესაბამის ორგანოებს.

რეკომენდაცია

ამ საკითხთან დაკავშირებით კანონის ჩანაწერი საკმაოდ ბუნდოვანია. „საარჩევნო კოდექსის“ ფრომულირება – „ინფორმაციას მუნიციპალიტეტის ორგანოები აქვეყნებენ არჩევნების დანიშვნიდან არაუგვიანეს 10 დღისა“ – იძლევა ფართო ინტერპრეტაციის საშუალებას. მუნიციპალიტეტთა ნაწილი თვლის, რომ ადმინისტრაციულ შენობაში, საინფორმაციო სტენდზე საკრებულოს მიერ მიღებული სამართლებრივი აქტის გამოკვრა აკმაყოფილებს კანონით დადგენილ მოთხოვნებს, ნაწილი კი იგივე რეგულაციის შესასრულებლად, სამართლებრივ აქტს დანართებითურთ აქვეყნებს მუნიციპალიტეტის ოფიციალურ ვებგვერდზე, facebook-გვერდსა და ადგილობრივ მედიაში.

აღნიშნული  ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობის გასაზრდელად და ზოგადად, ინფორმაციის გამოქვეყნების მაღალი სტანდარტის დასანერგავად, მიზანშეწონილად მიგვაჩნია, ან ცენტრალურმა საარჩევნო კომისიამ შეიმუშაოს ასეთი ინფორმაციის გამოქვეყნების სტანდარტი, რომელიც მუნიციპალიტეტებისთვის შესასრულებლად სავალდებულო იქნება, ან დაკონკრეტდეს თავად საარჩევნო კოდექსის 46-ე მუხლის მე-5 პუნქტი. ორივე შემთხვევაში სავალდებულო უნდა იყოს საკრებულოს მიერ მიღებული სამართლებრივი აქტის სრული სახით გამოქვეყნება როგორც მუნიციპალიტეტის ოფიციალურ ვებგვერდზე, თვალსაჩინო ადგილას, ისე მუნიციპალიტეტის ხელთ არსებულ სხვა ოფიციალურ ონლაინ-არხებზე. საკითხის ამგვარი დარეგულირება საარჩევნო სუბიექტებისთვის ინფორმაციის ხელმისაწვდომობას მნიშვნელოვნად გაზრდის.

[1] შენიშვნა: ვინაიდან „საარჩევნო კოდექსის“ 46-ე მუხლის მე-2 და მე-4 პუნქტებით დადგენილია, თუ რა უნდა განისაზღვროს სამართლებრივი აქტით, ჩვენ მიერ შემუშავებული კრიტერიუმები მხოლოდ სარეკომენდაციო ხასიათისაა.

დეტალური ანგარიში მუნიციპალიტეტების მიხედვით იხილეთ ბმულზე