თენგიზ შერგელაშვილი
ექსპერტი თვითმმართველობის საკითხებში
7 ქალაქის სტატუსის გაუქმების თაობაზე ხელისუფლების მიერ ინიცირებულმა თემამ ერთგვარად აქტუალური გახადა თვითმმართველობის რეფორმის საკითხები. ხელისუფლება იმ აზრის განვითარებასაც შეეცადა, დეცენტრალიზაცია ფრაგმენტაცია არ არის და სხვა რამეებიაო, თითქოს ქალაქების თვითმმართველობის სტატუსის დამცველებისთვის უფლებამოსილებების, ფინანსური და ქონებრივი დეცენტრალიზაციისა და ინსტიტუციური მოწყობის საკითხები უმნიშვნელო იყოს. ჯერ ერთი, მათ მიერ „ფრაგმენტაციად“ წოდებული მუნიციპალიტეტების ტერიტორიული მოწყობა დეცენტრალიზაციის მნიშვნელოვანი ასპექტია და მეორეც – დეცენტრალიზაციის სხვა საკითხებთან დაკავშირებით წამოჭრილი ინიციატივები, სინამდვილეში, ხელისუფლების მხრიდან თვალთმაქცობაა, რადგან ფაქტები საპირისპიროს მეტყველებს.
ადგილობრივი ხელისუფლების უფლებამოსილებებთან დაკავშირებით, ხელისუფლებამ და მასთან აფილირებულმა ექსპერტებმა რამდენჯერმე თქვეს, რომ მთავარი ამოცანა მუნიციპალიტეტებისათვის მეტი უფლებამოსილებების მიცემააო. „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსით“, მუნიციპალიტეტებს საკმაო ფუნქციები აქვს საკუთარი უფლებამოსილებებით განსაზღვრული და შეიძლება ითქვას, რომ ამ ნუსხაში თითქმის ყველა კლასიკური, ევროპაში აპრობირებული მუნიციპალური ფუნქცია შედის. პრობლემა ის არის, რომ ამ უფლებამოსილებების განხორციელების მექანიზმები არ არის შესაბამისი და, ასევე, დარგობრივ კანონმდებლობასა და პრაქტიკაში არის უამრავი პრობლემა, რომელიც, უფლებამოსილებების მკაფიო გამიჯვნის თვალსაზრისით, ქმნის ქაოსს და წინააღმდგეობაშია კოდექსთან. ამიტომ საქმეში ჩაუხედავი ადმიანებისთვის შეიძლება შეიქმნა ილუზია, რომ, თურმე, ხელისუფლებას უფლებამოსილებების გაზრდა უნდა მუნიციპალიტეტებისთვის. სინამდვილეში კი სხვა სიტუაცია გვაქვს.
174 კანონში შესატანი ცვლილებები შეჩერებულია
2015 წლის დასაწყისიდან, წელიწადნახევრის განმავლობაში, თითქმის ყველა სამინისტროს ჩართულობით, მუშაობდა სამუშაო ჯგუფი, რომელმაც მოქმედ 174 კანონში ცვლილებებისა და დამატებების პაკეტი მოამზადა. ამ ცვლილებების პროექტის შესაბამისად, ტერმინოლოგიურ შესაბამისობაში მოვიდა ყველა დარგობრივი კანონი „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსთან“. ამავდროულად, ბევრ დარგობრივ კანონში შემორჩენილია სხვადასხვა დროის ჩანაწერები, რომელიც მუნიციპალიტეტს გაურკვეველი ტიპისა და შინაარსის ფუნქციებს აკისრებს. კონსტიტუციიდან და „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსიდან“ გამომდინარე, მუნიციპალიტეტს უნდა ჰქონდეს საკუთარი უფლებამოსილებები, რომელიც კოდექსითაა განსაზღვრული და დელეგირებული, რომელიც სხვა კანონით შეიძლება იყოს განსაზღვრული შესაბამისი აუცილებელი კომპონენტების მითითებით.
ამ ცვლილების შედეგად, კანონმდებლობა „თვითმმართველობის კოდექსთან“ ჰარმონიზაციაში მოდიოდა და მუნიციპალიტეტებისთვის მკაფიოდ იქნებოდა განსაზღვრული როგორც კოდექსით მინიჭებული საკუთარი უფლებამოსილებები, ისე სხვა კანონებში უფლებამოსილებათა დელეგირება შესაბამისი ფინანსური რესურსების გადაცემით. ამ ცვლილებების მიღებით, მუნიციპალიტეტებისათვის 10 სახის ახალი დელეგირებული უფლებამოსილება ჩნდებოდა.
უფლებამოსილებათა რეალური დეცენტრალიზაცია შეჩერებულია
საკანონმდებლო პაკეტის მნიშვნელოვანი ასპექტია საშუალო განათლების სფეროში მუნიციპალიტეტებისთვის მნიშნელოვანი ფუნქციების ეტაპობრივი გადაცემა, მათ შორის, ბავშვების ტრანსპორტირება, სკოლების აღჭურვა, რემონტი-რეაბილიტაცია, მშენებლობა და სკოლების ფუნქციონირების სამეურნეო მხარის მთლიანად მუნიციპალიტეტების მიერ უზრუნველყოფა. ევროპული გამოცდილება აჩვენებს, რომ სწორედ სკოლების თემის მუნიციპალიტეტებისთვის გადაცემა არის უმნიშვნელოვანესი ასპექტი უფლებამოსილებათა დეცენტრალიზაციისთვის. კანონპროექტების პაკეტი არეგულირებს ცალეკულ საკითხებს, რომელიც, არა მარტო კოდექსს, კონსტიტუციასაც ეწინააღმდეგება. მაგალითად, 16 თეატრი, რომელიც კულტურის სამინისტროს მიერაა დაფუძნებული და მას მუნიციპალიტეტები აფინანსებენ, რაც კოდექსსაც ეწინააღმდეგება და კონსტიტუციასაც, რეგულირდებოდა ამ პაკეტით. ეს საკანონმდებლო პაკეტი, რომელიც 174 კანონპროექტიდან შედგებოდა, 2016 წლის ივნისში საქართველოს პარლამენტმა პირველი მოსმენით მიიღო, ხოლო მეორე მოსმენით კომიტეტმა განიხილა. დარჩენილი იყო მხლოდ პლენარულ სხდომაზე მეორე მოსმენა და მესამე მოსმენის პროცედურები.
ხელისუფლებას მართლაც მუნიციპალიტეტების გამართული მუშაობა და უფლებამოსილებები რომ ადარდებდეს ახალი პარლამენტი ამ პაკეტის მიღების პროცედურებს დაასრულებდა. თუმცა, ეს პროცესი გაჩერდა და არც ის სჩანს, რა გეგმებია ამ კუთხით. აქვე, აღსანიშნავია, რომ თითქმის 20 წელია, დგას თვითმმართველობის კანონმდებლობის ურთიერთჰარმონიზაციის თემა და, ამ პაკეტის მიღების შედეგად, ეს მოიხსნებოდა, თუმცა, როგორც სჩანს, ხელისუფლებისთვის 7 ქალაქისთვის სტატუსის გაუქმების ზიანის მომტანი გადაწყვეტილება უფრო მნიშვნელოვანი აღმოჩნდა, ვიდრე ამ უკიდურესად აუცილებელი პაკეტის მიღების პროცესის დასრულება.
წყალმომარაგების უფლებამოსილების განხორციელების სამართლებრივი ბერკეტები მუნიციპალიტეტებს არ გადაეცათ
დღემდე გადაუჭრელია ჩვენი მოსახლეობის სასმელი წყლით უზრუნველყოფის პრობლემა. სოფლების უმრავლესობაში ოჯახებს სასმელი წყალი საერთოდ არ მიეწოდება, რომ აღარაფერი ვთქვათ თითქმის ყველა ქალაქსა და სოფელში წყლის უწყვეტად მიწოდების პრობლემაზე. სოფლის მოსახლეობის უმეტესი ნაწილი სვამს სასმელად უვარგის წყალს.
ნაციონალური მოძრაობის პერიოდში, საკანონმდებლო ცვლილებებით, საერთოდ გაურკვეველი იყო, თუ ვისი კომპეტენცია იყო წყალმომარაგება. 2014 წელს მიღებული „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსით“, წყალმომარაგება და წყალარინება მუნიციპალიტეტების საკუთარ უფლებამოსილებად განისაზღვრა. იმავე კოდექსის გარდამავალ დებულებებში ჩაიწერა, რომ უნდა მომზადებულიყო საკანონმდებლო ბაზა, რათა მომხდარიყო ფუნქციების გამიჯვნა და მუნიციპალიტეტებს შექმნოდათ წყალმომარაგების უფლებამოსილების განხორციელების სამართლებრივი ბერკეტები. დღესდღეობით, წყალმომარაგებისა და წყალარინების ძირითადი მომხმარებლების – მუნიციპალიტეტის მცხოვრებთა დაკმაყოფილება ადგილობრივი თვითმმართველობის კომპეტენციაა, მაგრამ მათ მიერ არჩეულ მუნიციპალურ ორგანოებს წყალმომარაგებაზე ზეგავლენა არა აქვთ. კერძოდ, მუნიციპალიტეტს უფლება არა აქვს, დაადგინოს წყლის ტარიფი და გრაფიკი, აგრეთვე, რაიმე გავლენა მოახდინოს წყლის სისტემების განვითარება-რეაბილიტაციაზე იმ დასახლებებში, სადაც სახელმწიფო წყალმომარაგების კომპანია ან კერძო კომპანია მოქმედებს, მუნიციპალიტეტსა და ამ კომპანიებს შორის არანაირი სამართლებრივი ურთიერთობა არ არსებობს. ცალკეული მსხვილი დასახლებების გარდა, სადაც გაერთიანებული წყალმომარაგების კომპანია ოპერირებს, სოფლები დარჩენილია წყალმომარაგებაზე პასუხისმგებელი ლიცენზიანტი საწარმოს მომსახურების გარეშე და მარაგდება ან კუსტარულად მოწყობილი წყალსადენებით, რომლებიც სტანდარტებს ვერ აკმაყოფილებს, ან სულაც არ მარაგდება ცენტრალიზებული წესით.
სხვადასხვა უწყებებისა და უცხოელი ექსპერტების ჩართულობით, 2016 წელს დასრულდა კანონპროექტის მომზადება წყალმომარაგებისა და წყალარინების შესახებ. კანონპროექტი განსაზღვრავს მუნიციპალიტეტების როლსა და კონკრეტულ ფუნქციებს წყალმომარაგებისა და წყალარინების ოპერატორ კომპანიებთან მიმართებით, მათ შორის, სამართლებრივი ურთიერთობების ფორმებს, მკაფიოდ მიჯნავს ფუნქციებს მუნიციპალიტეტს, მარეგულირებელ კომისიასა და ლიცენზიანტ კომპანიებს შორის. კაპიტალურ პროექტებში კი მიჯნავს ხელისუფლების ყველა დონის პასუხისმგებლობას და ქმნის ფინანსური რესურსების გეგმაზე დაფუძნებული ხარჯვისა და ამოცანების კონსოლიდაციის შესაძლებლობებს. დღეს არსებული, ხშირ შემთხვევაში, კუსტარული, სასოფლო წყალმომარაგების ტექნოლოგიურ სტანდარტებში მოქცევისა და კომერციალიზაციისთვის, საკანალიზაციო სისტემების გამწმენდი ნაგებობებით უზრუნველსაყოფად, კანონპროექტით განისაზღვრება წყალმომარაგების სისტემის განვითარების ერთიანი ეროვნული გეგმის (ცენტრალური, რეგიონული და მუნიციპალური კომპონენტებით) შემუშავება, ასევე, სახელმწიფო ბიუჯეტში გამოიყოფა სოფლის წყალმომარაგების სპეციალური ფონდი, როგორც კაპიტალური პროექტების თანადაფინანსების ინსტრუმენტი. კანონპროექტის შესაბამისად, არც ერთი დასახლება არ დარჩება წყალმომარაგებისა და მასზე პასუხისმგებელი კომპანიის ეფექტური ოპერირების სისტემის გარეშე.
წყალმომარაგებისა და წყალარინების კანონპროექტი შემუშავებულია და მას მსვლელობა უნდა მისცემოდა ჯერ მთავრობაში, შემდგომ – პარლამენტში. ამ კუთხით არანაირი ნაბიჯი არ გადადგმულა და არც სჩანს, რომ იგეგმება.
თუნდაც მხოლოდ ზემოთაღნიშნული საშუალო გაანთლებაში მნიშვნელოვანი ფუნქციების და წყალმომარაგების ფუნქციების მუნიციპალიტეტებისთვის გადაცემა და ყველა შესაბამისის სამართლებრივ-ტექნიკური ბერკეტების შექმნა დეცენტრალიზაციის ძალზედ მნიშვნელოვანი ასეპქტია. შესაბამისად, ამ დაწყებული პროცესების გაყინვის ავტორების მხრიდან ქალაქების თვითმმართველობის სტატუსის დამცველთა მიმართ ლექციების კითხვა, რომ, თურმე, უფლებამოსილებები ყოფილა მთავარი და არა „ფრაგმენტაცია“, აშკარად თვალთმაქცურად გამოიყურება.
სხვა უფლებამოსილებები, რომლებსაც თვითმმართველობები ვერ იყენებენ
მუნიციპალიტეტებს, „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსით“. განსაზღვრული აქვთ ფუნქციები უპატრონო და შინაური ცხოველებთან მიმართებით, გარევაჭრობა, ავტომობილების პარკირება და სხვა რამდენიმე უფლებამოსილება. ამ უფლებამოსილებების განსახორციელებლად კი, „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის“ შესაბამისად, არ აქვთ რეგულირების წესებში დამრღვევთა დაჯარიმების უფლება. ასევე გასამართია დაჯარიმების პრინციპები და ჯარიმის ოდენობები.
2016 წელს მომზადდა და მთავრობის სხდომამდე იქნა მიტანილი ცვლიელებების პროექტი „ადმინისტრაციულ სამართალდარვევათა კოდექსში“. ამ კანონპროექტის შესაბამისად რეგულირდებოდა ეს საკითხები, რაც მუნიციპალიტეტებს უჩენდა კონკრეტულ ბერკეტებს აღნიშნული საკუთარი უფლებამოსილებების განსახორციელებლად, მათ შორის, დაჯარიმების უფლებამოსილებებს. ეს საკითხი მნიშვნელოვანია, როგორც მუნიციპალიტეტის ეფექტურობისთვის, განახორციელოს ეს ფუნქციები, ისე მათი ბიუჯეტებისთვის შემოსავლის წყაროც იქნებოდა. ამ კანონპროექტის მიღების პროცესიც მთავრობაში გაჩერდა და პარლამენტში განსახილველად არ წასულა.
ადგილობრივი თვითმმართველობის მოხელეთა სწავლების პროგრამა ჩავარდა
„ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ გარდამავალი დებულებებიდან გამომდინარე, მომზადდა და დამტკიცდა „ადგილობრივი თვითმმართველობის მოხელეთა უწყვეტი სწავლების წესი“. ეს არის მთლიანი სისტემა, რომელიც მოიცავს პროგრამების რეგისტრაციას, მუნიციპალური სწავლების გეგმების, ვებ-პორტალის ფუნქციონირებას. მოხდა 100-ზე მეტი პროგრამის რეგისტრაცია და იმისათვის, რომ მთელი ეს სისტემა გაშვებულიყო, რასაც მუნიციპალურ მოხელეთა სწავლების სისტემის გამართული მუშაობა უნდა მოჰყოლოდა, მუნიციპალურ შესყიდვების გარკვეულ რეგულაციასთან დაკავშირებით მთავრობის მხოლოდ ერთი განკარგულება იყო საჭირო. მთელი ეს სისტემა, რომელსაც დონორები აღმოსავლეთ პარტნიორობის სხვა ქვეყანებში ნიმუშად წარადგენდნენ, 2016 წლის შემოდგომის ბოლოდან გაჩერდა და გაიყინა. ეს მაშინ, როცა მუნიციპალურ მოხელეთა კვალიფიკაციის პრობლემა ხშირად მთავარ არგუმენტად არის ხოლმე წარმოდგენილი დეცენტრალიზაციის მოწინააღმდეგეების მიერ.
ხელისუფლებამ უარი თქვა რეგიონული პოლიტიკის განვითარებასა და დაგეგმვაზე, რაც ქვეყანას ევროკავშირის ქვეყნებიდან თანხების დამატებით მოზიდვას გაუმარტივებდა
ასევე მომზადებულია კანონპროექტი „რეგიონული პოლიტიკისა და განვითარების დაგეგმვის შესახებ“. ეს არის უაღრესად მნიშნელოვანი კანონპროექტი, რომელიც, ცენტრალური დონიდან დასახლების დონემდე, დაგეგმარებითი დოკუმენტების იერარქიას ქმნის, ითვალისწინებს რეგიონული განვითარების დაფინანსების სისტემის არსებით ტრანსფორმაციასა და სრულყოფას, განვითარების ხელშემწყობი ინსტიტუტების შექმნას. განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია ამ კანონის მიღება ევროკავშირთან თანამშრომლობის კონტექსტში.
რეგიონულ განვითარებაზე ევროკავშირიდან კიდევ უფრო მეტი ფინანსური საგრანტო რესურსების მოზიდვისთვის ამ კანონის მიღებას და მის იმპლემენტაციას უაღრესად დიდი მნიშვნელობა აქვს. ამ მიმართულებით სათანადო აქტივობის გაგრძელების გარეშე ქვეყანა დაკარგავს კონკრეტულ რესურსებს ადგილობრივ დონეზე ინფრასტრუქტურისა და ინსტიტუციური განვითარებისათვის. ეს კანონპროექტიც მთავრობის სხდომამდე მივიდა და შემდგომ გაჩერდა.
იმის ნაცვლად, რომ დაწყებული და ნახევრამდე მიყვანილი უაღრესად მნიშვნელოვანი საკითხები თვითმმართველობის განვითარებისთვის გაგრძელდეს, ხელისუფლებამ თვითმმართველობებისთვის დამაზარალებელი და სრულიად არაფრისმომტანი ნაბიჯების გადადგმა დაიწყო – ქალაქებს სტატუსი გაუუქმა, გამგებლებს სახელი გადაარქვა და მერი უწოდა და ა.შ.
ყოველივე ზემოთქმულიდან ნათლად ჩანს, რომ დეკლარირებული განცხადება, თითქოს ხელისუფლებისთვის დეცენტრალიზაცია პრიორიტეტი ყოფილა, ფარსია, თორემ, სულ მცირე, ზემოაღნიშნული საკითხები დღეს ასე უიმედოდ გაყინული არ იქნებოდა.
