ავტორი: დავით ლოსაბერიძე
ანოტაცია
დეცენტრალიზაციის პროცესი თანამედროვე მსოფლიო განვითარების აუცილებელი შემადგენელი ნაწილია, რომლის გარეშეც შეუძლებელია ისეთი სახელმწიფო სისტემის შექმნა, რომელიც დააკმაყოფილებს თანამედროვეობის მოთხოვნებს. მიუხედავად ამისა, როგორც წესი, არც ერთ ეროვნულ მთავრობას არ სურს მცირე ტერიტორიულ ერთეულთათვის უფლებების გადაცემა, მაგრამ ისინი ბოლოს და ბოლოს მიდიან ამ ნაბიჯზე
დეცენტრალიზაციის საფუძვლია სუბსიდიარობის პრინციპი: გაუმართლებელი იქნება, თუ უფრო მაღალ საფეხურზე მდგომ ხელისუფლებას დაეკისრება იმის გაკეთება, რისი გაკეთებაც შეუძლია უფრო დაბალ საფეხურზე მდგომ სახელისუფლებო ორგანოს.
დეცენტრალიზაციის პროცესი თავისთავად უზარმაზარი თემაა (ადმინისტრაციული მოწყობა, კომპეტენციათა გამიჯვნა, ფინანსური და ქონებრივი საკითხები, სტრუქტურათა ფორმირების და საქმიანობის წესი, სახელმწიფო ზედამხედველობის ფორმები, გადაწყვეტილების მიღების პროცესში საზოგადოების მონაწილეობა) – შემოვიფარგლებით მხოლოდ ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობის საკითხით, ვინაიდან დეცენტრალიზაციის უმთავრეს ბარიერს თვითმმართველობის განვითარების დღევანდელ ეტაპზე სწორედ ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობის ჩამოუყალიბება განაპირობებს.
როგორც წესი, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს ოთხი ფუნქცია ენიჭება:
- სერვისების მიწოდება მოსახლეობისათვის,
- მოსახლეობასთან მმართველობის სიახლოვის მიღწევა,
- ადგილობრივი პოლიტიკური ელიტების შექმნა,
- დეცენტრალიზაციის ამოქმედება დეზინტეგრაციის წინააღმდეგ.
ნებისმიერი ქვეყნის ტერიტორიული მოწყობა უნდა დაეფუძნოს ქვეყანაში არსებულ ტრადიციებს, ვინაიდან გარეშე მოდელების პირდაპირი გადმოღება ახალ პრობლემებს წარმოშობს.
ისტორიულად საქართველოში ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული დაყოფის ორი დონის გამოყოფა არის შესაძლებელი. ესენია: ადგილობრივი (ე.წ. პირველი ანუ ქვედა – ქალაქი, დაბა, თემი, სოფელი) და შუალედური (ანუ რეგიონალური – მხარე, კუთხე, პროვინცია) დონეები.
90-იანი წლების II ნახევრიდან საქართველოს პოლიტიკურ წრეებში გამოიკვეთა ცალკეული მოსაზრებები ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ მოწყობასთან დაკავშირებით, მაგრამ პოლიტიკურ ელიტას ჯერ კიდევ არ აქვს ბოლომდე გააზრებული, თუ როგორი უნდა იყოს მომავალში ქვეყნის ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობა.
ქვეყანაში ამ სფეროში მიმდინარე რეფორმები ურთიერთწინააღმდეგობებით ხასიათდება. მორიგი ცვლილება ქვეყნის ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ მოწყობაში 2006 წელს განხორციელდა: გაუქმდა ქვედა (სოფელი, თემი, დაბა, ქალაქი) დონე და ერთადერთ (როგორც თვითმმართველ, ისე ტერიტორიულ) ერთეულად სტალინისტურ პერიოდში შექმნილი რაიონების ფარგლებში ფორმირებული მუნიციპალიტეტი გამოცხადდა.
მუნიციპალიტეტის მოსახლეობის საშუალო მაჩვენებელი დღესდღეობით 66 ათ. ადამიანზე მეტს შეადგენს, მაშინ როცა დემოკრატიული ქვეყნების აბსოლუტურ უმრავლესობაში მუნიციპალიტეტებში საშუალოდ 7-დან 18 ათასამდე მცხოვრებია. თბილისში სახეზეა 5 რაიონი, თითოეული 220 ათ. მცხოვრებით, მაშინ, როცა ევროპის მცირე ქვეყნების დედაქალაქთა უმეტესობაში ადმინისტრაციული ერთეულის მოსახლეობა მერყეობს 30-60 ათ. მცხოვრების ფარგლებში.
დღეისათვის საუბარი შეიძლება ქვეყნის ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული დაყოფის ხედვების 4 სხვადასხვა ვარიანტზე. ესენია:
- მუნიციპალიტეტთა რიცხვის ზრდა შემდგომი დაყოფის გზით (თითო დასახლებული პუნქტი – თითო თვითმმართველობა – დაახ. 3.500-ზე მეტი ერთეული);
- ადგილობრივი თვითმმართველობის ორდონიანი სისტემა (1997 წლის მოდელი: 1.000 თემი/მუნიციპალიტეტი და 70-მდე II დონის ერთეული/რაიონი);
- ერთდონიანი თვითმმართველობა რაიონულ დონეზე (2005 წლის მოდელი: თვითმმართველობის ერთი, რაიონული დონე – 70-მდე მუნიციპალიტეტი;
- ერთდონიანი თვითმმართველობა მუნიციპალურ დონეზე (1.000 ადრეარსებული მუნიციპალიტეტების გამსხვილება დაახ. 300/400 ერთეულად).
მოდელების განხილვას მივყავართ შუალედური, რეგიონული დონის (სხვადასხვა მოსაზრებებით 12-დან 20 ერთეულამდე) წარმოქმნის აუცილებლობამდე, რაც ამჟამადაც არის და მომავალში კიდევ უფრო მკვეთრი ფორმით იქნება საქართველოს ევროინტეგრაციული პროცესის ერთერთი უმთავრესი პირობა.
აღნიშნული ხედვების გათვალისწინებით, ჯერ კიდევ 2005 წელს, დამოუკიდებელ ექსპერტთა ჯგუფმა მოამზადა საქართველოსა და თბილისის დეცენტრალიზაციის 2 კონცეპტუალური მოდელი, რომლის მიხედვითაც ქვეყანაში უნდა შეიქმნას ორდონიანი თვითმმართველობა.
- I დონეზე იქმნება დაახ. 350 მუნიციპალიტეტი (საშუალოდ 10-15 ათ. მცხოვრები).
- II დონეზე ყალიბდება რეგიონული თვითმმართველობა (13 ერთეული).
თბილისი წამოადგენს რეგიონის სტატუსის მქონე ტერიტორიულ ერთეულს და იყოფა უბნებად (სავარაუდოდ 25-30 ერთეული).
__________
წარმოდგენილი ნაშრომი მომზადებულია აშშ სახელმწიფო დეპარტამენტის დემოკრატიის კომისიის მცირე გრანტების პროგრამის მხარდაჭერით. პროექტს ახორციელებს „მშვიდობის, დემოკრატიისა და განვითარების კავკასიური ინსტიტუტი“ საქართველოში ამერიკის საელჩოს მცირე გრანტების პროგრამის დახმარებით. ნაშრომში გადმოცემული მოსაზრებები, დასკვნები და რეკომენდაციები არ ასახავს აშშ სახელმწიფო დეპარტამენტის პოზიციას.
იხილეთ ნაშრომი სრულად: ადგილობრივი თვითმმართველობის ადმინისტრაციული მოწყობა სამოქალაქო საზოგადოების ხედვა – 2009
