ადგილობრივი თვითმმართველობის განვითარების ეტაპები საზღვარგარეთის
ქვეყნებში;
ადგილობრივი თვითმმართველობის ძირითადი თეორიები
მიმართვა საზღვარგარეთის ქვეყნების ადგილობრივი თვითმმართველობის ისტორიისადმი და ისტორიული გამოცდილების ათვისება წარმოადგენს მუნიციპალური სამართლის შესწავლის აუცილებელ შემადგენელ ელემენტს. ჩვენი ქვეყნისთვის ეს განსაკუთრებით აქტუალურია, ვინაიდან მუნიციპალური თეორიისა და პრაქტიკის განვითარებაში ისევე, როგორც ცხოველქმედების სხვა სფეროებში, ჩვენ უნდა აღმოვფხვრათ ცნობილი ჩამორჩენა სხვა ქვეყნებისგან. მოცემულ შემთხვევაში ეს აღნიშნავს იმ საკითხების გადაწყვეტას, რომელთაგან ბევრზე საზღვარგარეთის ქვეყნებმა, დააგროვეს რა გამარჯვებებისა და დამარცხებების ცნობილი გამოცდილება, იპოვეს ოპტიმალური პასუხები.
კორპორატიული (ჯგუფური) თვითმმართველობის პირველდაწყებით ფორმებს წარმოადგენდნენ მიწათმოქმედი (სასოფლო) თემები. კომლების უხუცესთა საერთო კრება, წარმოადგენდა რა თვითმმართველობის ინსტიტუტს, განსაზღვრავდა თემის წევრთა ურთიერთობების ძირითად ნორმებს. განვითარების შესაბამისად მათში
ყალიბდებოდა იერარქიული ურთიერთობები, გამოჩნდნენ პირველი თანამდებობების პირები – არამემკვიდრეობითი ბელადები და ორგანოები – უხუცესთა საბჭოები. თუმცა ადგილობრივი (ტერიტორიალური) თვითმმართველობის დაბადება დაკავშირებული იყო ქალაქების, როგორც
დამოუკიდებელი კორპორაციების – თავისუფალი ქალაქების განვითარების პროცესთან. საქალაქო სამართალი, როგორც საკუთრად, ახალი დროის მუნიციპალური სამართალი, ფორმირდება XI საუკუნის ბოლოდან ე.წ. „ახალი ქალაქების“ წარმოქმნასთან ერთად. მათი განმასხვავებელი ნიშანი გახდა პირველ რიგში, საშუალო კლასის, როგორც ადგილობრივი თვითმმართველობის სუბიექტისა და მეორე რიგში, მუნიციპალური ორგანიზაციის ფორმირება.
მუნიციპალიზმის ჩასახვის ძირითად მიზეზებს შორის შეიძლება გამოიყოს: (1) ეკონომიკური ფაქტორები – სოფლის მეურნეობისა და მოსახლეობის კეთილდღეობის ზრდა, მათ რიცხვში ხელოსნებისა და სამრეწველო პროდუქციის სხვა მწარმოებლების; ქალაქებმა ამგვარად შექმნეს წარმოებისა და განაწილების ახალი ხერხები; (2) სოციალური ფაქტორები – საზოგადოების დიფერენციაცია, სოფლის მოსახლეობის მიგრაცია ქალაქებში, მთლიანობაში მოსახლეობის სოციალური მობილურობის გაძლიერება; (3) პოლიტიკური ფაქტორები –
ქალაქელებისთვის იარაღის ტარების, მონეტების მოჭრის უფლების მიცემა და სხვა, როგორც სამეფო ხელისუფლების ეკონომიკური და სამხედრო ძლიერების მაჩვენებელი.
ევროპული ქვეყნების უმრავლესობაში ადგილობრივი თვითმმართველობა წარმოიშვა იურიდიული აქტის შედეგად, რომელიც როგორც წესი, აღნიშნავდა „თავისუფლების ქარტიის“ ბოძებას. ქარტია დასტურდებოდა რელიგიური დაფიცებებით, რომელთა განახლება ხდებოდა თანამდებობის პირების შეცვლის დროს, უპირველეს ყოვლისა, შეიცავდა საქალაქო კანონების დაცვის ვალდებულებას.
ერთ-ერთი პირველი ქარტიათაგანი — ჰენრიხ I მიერ 1129 წელს ბოძებული ლონდონის ქარტია, რომელმაც ქალაქელებს სამუდამოდ დაუდგინა მათი თანამდებობის პირების არჩევის უფლება. ამ დროს ლონდონი იწოდებოდა კომუნად და მას მართავდა მერი. იმავდროულად ყველა მაცხოვრებელი და მათი საკუთრება თავისუფლდებოდა საგზაო მოსაკრებლებისგან, მგზავრობის ბაჟისა და ყველა სხვა მოსაკრებლისგან სახელმწიფოს სასარგებლოდ მთელს ინგლისსა და საზღვაო პორტებში. მოქალაქეებმა უფლება მიიღეს საკუთარი წრიდან თავიანთი შეხედულებით დაენიშნათ მოსამართლეები. მათ არანაირ სარჩელზე არ უნდა ეგოთ
პასუხი ქალაქის კედლებს გარეთ.
თუმცა, თვითმმართველობის უფლება ყოველთვის არ მიიღწეოდა მშვიდობიანი გზით, იჩუქებოდა მეფეების, ეპისკოპოსებისა და სენიორების გულუხვი ხელით. გერმანიაში, ეპისკოპოსის წინააღმდეგ მხოლოდ მეორე აჯანყების შემდეგ მიაღწიეს კიოლნის ვაჭრებმა და ხელოსნებმა დამოუკიდებელი საქალაქო მმართველობისა და
საქალაქო უფლებების სისტემის დაწესებას, თუმცა არქიეპისკოპოსი ქალაქში დარჩა მნიშვნელოვან ფიგურად. კიოლნი გარდაიქმნა თვითმართვად საერო სამრევლო თემებად, რომელთა წევრად გახდომა შესაძლებელი იყო მრევლში სამკვიდრო საკუთრების შეძენით, დარეგისტრირებით და შენატანის გადახდით.
იტალიაში დამოუკიდებელი თვითმართვადი საზოგადოებების შექმნა მნიშვნელოვანწილად გახდა პაპის რეფორმების მებრძოლი მომხრეების მიერ მხარდაჭერილი საიმპერატორო ხელისუფლების საწინააღმდეგო სახალხო მოძრაობების შედეგი. თუმცა, იმპერატორების მიერაც ხდებოდა საქალაქ კომუნების წახალისება, თუ ისინი მიმართული იყო პაპისა და მისი მომხრეების წინააღმდეგ. კომუნების მმართველობის უმაღლეს ორგანოს წარმოადგენდა მისი მოქალაქეების კრება, სადაც ირჩევდნენ კონსულებს, აცხადებდნენ ზავსა და ომს,
რატიფიცირებას უწევდნენ ხელშეკრულებებს. გრძელვადიანი ფუნქციების შესრულებისთვის იქმნებოდა პარლამენტები, რომლებიც ხშირად იცვლებოდა „დიდი საბჭოებით“ ან მათი მრავალრიცხოვნობიდან გამომდინარე „საიდუმლო საბჭოებით“. მხოლოდ საბჭოებს გააჩნდათ ახალი კანონების შექმნის უფლებამოსილება. სამხედრო, ფინანსურ და სხვა სფეროებში უფლებამოსილებათა განხორციელებისთვის ხშირად იქმნებოდა სპეციალური კომისიებიც.
იტალიაში პირველად დაიწყო მუნიციპალური სამართლის ნორმათა სისტემატიზაცია. მან მიიღო ნორმათა კრებულის ფორმა, რომლის წინაშეც ფიცს თანამდებობებზე განწესების წინ სდებდნენ არჩეული კონსულები, აგრეთვე ხალხი კონსულების ფიცის საპასუხოდ. უფრო მოგვიანებით მოხდა ყველა ფიცის კონსოლიდირება ერთიან ერთობლივ ნორმად, ხოლო საქალაქო სამართლის სისტემატიზირების შემდგომი ეტაპი გახდა პარლამენტისა და საბჭოების დადგენილებების კოდიფიკაცია და მათ საფუძველზე სტატუტების შექმნა.
ადგილობრივი თვითმმართველობა ასევე ფორმირდებოდა კორპორატიული საზოგადოებების – სავაჭრო გილდიებისა და ხელოსანთა საამქრული ორგანიზაციების ბაზაზეც, მნიშვნელოვანწილად მათი ორგანიზებისა და საქმიანობის თავისებურებების შეთვისებით. გილდიებისა და საამქროების წევრები სდებდნენ „მშვიდობის შეთქმულების“ ფიცს, ე.ი. იღებდნენ ერთმანეთის დაცვისა და ერთმანეთისთვის სამსახურის ვალდებულებას. სავაჭრო გილდიებისა და ხელოსანთა საამქრული ორგანიზაციების ხელმძღვანელები ხდებოდნენ საქალაქო
კომუნების მაგისტრატები.
ამრიგად, ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმოცენების ეტაპზე მისი შესაძლო წყაროები შეიძლება ყოფილიყვნენ მოძრაობა მშვიდობისთვის, რევოლუციური კომუნა, საეკლესიო მრევლი, სავაჭრო გილდია, ხელოსანთა საამქრული ორგანიზაცია ან ტერიტორიული საზოგადოება. ქარტიები გაიცემოდა მეამბოხე
ქალაქების დასამშვიდებლად, აგრეთვე ქალაქის დასახლების შექმნის ან გაფართოების და მისი განვითარების მიზნით გადაეცემოდა სავაჭრო გილდიას. ქარტიები წარმოადგენდნენ წერილობითი მუნიციპალური (საქალაქო) სამართლის პირველ წყაროებს. მაგრამ თუ წერილობითი ქარტია არ არსებობდა, ადგილობრივი თვითმმართველობა ხორციელდებოდა ჩვეულებრივი სამართლის ჩამოყალიბებული ნორმების ბაზაზე, რომელთა მიერ საკმარისად სრულად იყო რეგლამენტირებული ქალაქის მართვის საერთო პრინციპები, მისი მოქალაქეების უფლებები და თავისუფლებები.
საქალაქო კომუნების წევრები იძენდნენ სამოქალაქო უფლებებსა და თავისუფლებებს, მათ რიცხვში, საქალაქო მმართველობაში მონაწილეობის უფლებას, იმავდროულად თავისუფლდებოდნენ უმეტესი ფეოდალური
ვალდებულებებისა და გადასახადებისგან. ადგილობრივი თვითმმართველობის ჩამოყალიბება ნიშნავდა სახელმწიფო ხელისუფლებისა და სენიორალური უფლებების შეზღუდვას.
მუნიციპალური სამართალი ამ პერიოდში არეგულირებდა კორპორატიული საზოგადოების შექმნასა და ფუნქციონირებას, ურთიერთდახმარების, ურთიერთთავდებობის, ერთობლივი სამეურნეო საქმიანობის მექანიზმების მეშვეობით უზრუნველყოფდა ურთიერთობების კოლექტიურობას; ზღუდავდა მოსახლეობის მონაწილეობას ადგილობრივ თვითმმართველობაში წოდებრიობისა და ქონებრივი ცენზის ნიშნებით. ადგილობრივი თვითმმართველობის ნორმატიული რეგულირება ხორციელდებოდა წარმომავლობის, ფორმისა და შინაარსის მიხედვით განსხვავებული წყაროებით.
მუნიციპალური სამართლის ჩამოყალიბების უმნიშვნელოვანესი ეტაპი გახდა XVIII საუკუნის საფრანგეთის დიდი ბურჟუაზიული რევოლუცია, რომელმაც მეოთხე ხელისუფლების სახით გამოყო რა კომუნალური ხელისუფლება, გამოაცხადა ხელისუფლების განაწილების პრინციპი. საფრანგეთის ნაციონალურ კრებაში 1790
წელს ფორმულირებული კომუნალური ხელისუფლების, როგორც განსაკუთრებული ხელისუფლების იდეა, განხილვის პროცესში განიხილებოდა, უპირველეს ყოვლისა, მისი კომპეტენციისა და უფლებამოსილებების ბუნებიდან და ხასიათიდან გამომდინარე. ადგილობრივი თვითმმართველობის დამოუკიდებელი ორგანოების შექმნის მომხრეები თავისუფალი თემის თეორიის ძირითადი დებულებების ფორმულირებისას (1) გამომდინარეობდნენ თემის ისეთი გაგებიდან, როგორიც არის თავისუფლება ადგილობრივი საქმეების განხილვის უფლებაში საკუთარი შეხედულებისამებრ; (2) ამტკიცებდნენ, რომ თემის უფლება თვითმმართველობაზე არის ბუნებრივი და განუსხვისებელი უფლება.
საფრანგეთში შეიქმნა ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოები – მუნიციპალური კრებები და აღმასრულებელ-განმკარგულებელი – მუნიციპალური ადმინისტრაციები. ეს უკანასკნელნი ასევე შეყვანილ იქნა სახელმწიფო ხელისუფლების აღმასრულებელი ორგანოების შემადგენლობაში, გახდა რა მისი ძირეული რგოლი და პასუხისმგებელი თავისი საქმიანობის განხორციელებაზე, როგორც ადგილობრივი მოსახლეობის წინაშე მისი წარმომადგენლობითი ორგანოს სახით, ისე ქვეყნის მთავრობის წინაშე.
საფრანგეთის დიდი ბურჟუაზიული რევოლუციის ზეგავლენით სხვა ქვეყნებში გაძლიერდა სახელმწიფო ხელისუფლების ცენტრალიზების, ადგილობრივი თვითმმართველობის შეზღუდვის ტენდენცია. გერმანიაში ამ ტენდენციის მოქმედება ძლიერდებოდა სახელმწიფოს დაქუცმაცებულობის გადალახვის, ქალაქსა და სოფლად მმართველობის ერთიანი პრინციპების გატარების უზრუნველყოფის მცდელობებით. ასე მაგალითად, პრუსიის მიწების საყოველთაო ძეგლისგება 1794 წელს ითვალისწინებდა თემების ჩართვას ერთიან სახელმწიფო-სამართლებრივ სისტემაში, რომელსაც უნდა გაეერთიანებინა სახელმწიფო რეგულირების პრინციპები და საზოგადოებრივი წოდებრივი ტრადიციები. საბოლოო ჯამში, თემებს წაართვეს ყოველგვარი დამოუკიდებლობა, ისინი აღმოჩნდნენ სახელმწიფოს, ფეოდალების ხისტი ადმინისტრაციული მეურვეობის ქვეშ. ამ უკანასკნელებს მიეცათ უფლება დაენიშნათ სასოფლო თემების მთავარი თანამდებობის პირები, დაემტკიცებინათ ყველა გარიგება სათემო უძრავი ქონების ყიდვა-გაყიდვის მიხედვით, აგრეთვე იჯარის ხელშეკრულებები და სავალე
ვალდებულებები.
ძირითადი წარმატებები ადგილობრივი თვითმმართველობის ჩამოყალიბებაში მიღწეულ იქნა XIX საუკუნეში. ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთ-ერთი პირველი რეფორმა ჩატარდა პრუსიაში, რომლის ეკონომიკური დაცემა მნიშვნელოვანწილად განპირობებული იყო საქალაქო მეურნეობის მართვის არაეფექტური სისტემით. მისი იდეოლოგები იყვნენ რ.გნეიტსი და ლ.შტეინი და გერმანული იურიდიული სკოლის სხვა წარმომადგენლები. 1808 წლის 19 ნოემბერს პრუსიაში გამოიცა ახალი საქალაქო წესდება, რომლის შინაარსი შეიძლება დაყვანილ იქნეს შემდეგ დებულებებამდე:
1. წესდება ითვალისწინებს ხელისუფლების დეცენტრალიზაციას და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების ფორმირებას.
2. ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლება მიეცემათ მხოლოდ უძრავი ქონების მფლობელებს არანაკლებ დადგენილი ოდენობებისა.
3. საქალაქო თვითმმართველობის სისტემა მოიცავს: (ა) საქალაქო საბჭოს – საქალაქო დეპუტატების კორპორაციას, რომლებიც წარმოადგენდნენ ქალაქის მოსახლეობის ინტერესებს, ამტკიცებდნენ ბიუჯეტს, წყვეტდნენ დამატებითი ხარჯების საკითხებს, განსაზღვრავდნენ ადგილობრივი გადასახადების ჩამონათვალს, დეპუტატთა რიცხვიდან ერთი წლის ვადით ირჩევდნენ საბჭოს თავმჯდომარეს, ხოლო ქალაქის მოქალაქეების რიცხვიდან – ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელ ორგანოს, აკონტროლებდნენ მის საქმიანობას (ყოველწლიურად ხდებოდა დეპუტატთა ერთი მესამედის გადარჩევა); (ბ) მაგისტრატს — კოლეგიალური აღმასრულებელი ორგანო, რომელიც აირჩეოდა საქალაქო საბჭოს მიერ ხაზინადარის, მაგისტრატის წევრების და ქალაქის მთავარი თანამდებობის პირის – ბურგომისტრის შემადგენლობით; (გ) ბურგომისტრს, როგორც წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოს თავმჯდომარეს.
4. ადგილობრივ თვითმმართველობას გამგებლობაში გადაეცემა ადგილობრივი საქმეების, აგრეთვე სახელმწიფოს ცალკეული დავალებების განხორციელება.
5. სახელმწიფოს უფლებამოსილებები ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში განისაზღვრება საქალაქო ორგანოების საქმიანობის ზედამხედველობით საკუთარი ქონების მართვასთან მიმართებაში, კონტროლის უფლებით ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების საქმიანობის სახელმწიფო ინტერესებისა და ქვეყნის კანონმდებლობისადმი შესაბამისობასთან მიმართებაში, საქალაქო საბჭოში არჩევნების შედეგების დამტკიცების უფლებით. გერმანიაში ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმის შედეგად მისი ძირითადი სუბიექტი გახდა თემი, ხოლო თვითმმართველობის „სამოქალაქო ერთეული“ – არა მოქალაქე, არამედ „ქონებრივი პირი“. ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილებები, მისი ორგანოებისა და თანამდებობის პირების უფლებები და მოვალეობები განისაზღვრებოდა განსაკუთრებით ზოგადი სახით, უფლებამოსილებები ატარებდნენ ძირითადად დელეგირებულ ხასიათს. გერმანიის გამოცდილების საფუძველზე იქნა ფორმირებული ადგილობრივი თვითმმართველობის სახელმწიფო თეორიები.
