საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის მინისტრს,
ქალბატონ მაია ცქიტიშვილს
ქალბატონო მაია,
პირველი რიგში, გვინდა, მადლობა გადაგიხადოთ დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის შემუშავების სამუშაო ჯგუფებში ჩვენი კოალიციის – “ადგილობრივი თვითმმართველობისა და დემოკრატიისათვის” წევრების მიწვევისათვის. კოალიციას განზრახული აქვს, აქტიურად ითანამშრომლოს სამინისტროს მიერ ჩამოყალიბებულ ფორმატში და აქტიური მონაწილეობა მიიღოს სამუშაო ჯგუფების საქმიანობაში. ამ ეტაპზე აუცილებლად მიგვაჩნია, მოგაწოდოთ კოალიციის ხედვები დეცენტრალიზაციის მიმართულებით იმ პრიორიტეტების თაობაზე, რომელიც, ჩვენი აზრით, უნდა აისახოს დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის შესამუშავებელ დოკუმენტში:
- ფინანსური და ქონებრივი დეცენტრალიზაცია
მუნიციპალიტეტებს არ გააჩნიათ საკუთარ უფლებამოსილებათა განსახორციელებლად საჭირო ქონება და ფინანსები. ქვეყანაში მობილიზებული გადასახადების მხოლოდ უმნიშვნელო ნაწილი ირიცხება თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტებში, რაც ამცირებს მათ დაინტერესებას, ხელი შეუწყონ საკუთარ ტერიტორიაზე ეკონომიკურ აქტივობას. მუნიციპალიტეტები ადგილობრივი მნიშვნელობის სერვისებს აწვდიან საკუთარ მოსახლეობას, თუმცა, შემდეგ მოსახლეობის მიერ გადახდილი საშემოსავლო გადასახადის უდიდესი ნაწილი ცენტრალურ ბიუჯეტში მიდის და არა – ადგილობრივ ბიუჯეტში. არსებული სატრანსფერო პოლიტიკა არასამართლიანია და არ ემსახურება მუნიციპალიტეტების ფინანსური გაჯანსაღების მიზნებს, იგი იგნორირებას უკეთებს თვითმმართველი ერთეულების წახალისებას მათ მიერ მობილიზებული შემოსავლების გაზრდის მიმართულებით. გათანაბრების პოლიტიკა არ ითვალისწინებს თვითმმართველობის კომპეტენციებში შემავალი საზოგადოებრივი სერვისების მინიმალური სტანდარტების შესაბამის ფინანსურ უზრუნველყოფას. მუნიციპალიტეტების ტერიტორიაზე არსებული ქონების (სასოფლო-სამეურნეო მიწის, არასასოფლო-სამეურნეო მიწის, ბუნებრივი რესურსების, ტყის, წყლის რესურსების, საძოვრების, შენობა-ნაგებობების) დიდი ნაწილი არ არის მათ საკუთრებაში და ისინი მათ ვერ განკარგავენ მუნიციპალტეტის ეკონომიკური განვითარების მიზნებისთვის. ასევე, დასახვეწია ადგილობრივი თვითმმართველობებისთვის ქონების გადაცემისა და მისი გამოყენების მექანიზმები. აღნიშნულ საკითხებზე მუშაობისას უნდა დავეყრდნოთ 2013 წლის 19 მარტს ევროპის საბჭოს ადგილობრივ და რეგიონულ ხელისუფლებათა კონგრესის 24-ე სესიაზე მიღებული N334/2013 რეკომენდაციის 6c და 6d პუნქტებს და 2015 წლის პოსტ-მონიტორინგის შემდგომი დოკუმენტის (CG/MON/2015(27)15) რეკომენდაციებსა და დასკვნებს.
- მუნიციპალიტეტის უფლებამოსილებები და სტანდარტები
საქართველოს კონსტიტუციის ახალი რედაქციის მე-7 პუნქტის თანახმად, „საქართველოს ხელისუფლებისა და თვითმმართველი ერთეულების უფლებამოსილებათა გამიჯვნა ეფუძნება სუბსიდიარობის პრინციპს. არსებობს უფლებამოსილებები, რომელთა განხორციელება, სუბსიდიარობის პრინციპიდან გამომდინარე, მუნიციპალურ დონეზე უფრო რელევანტური, იაფი და ეფექტიანი იქნებოდა, თუმცა, ამ უფლებამოსილებებს ჯერ კიდევ ცენტრალური ხელისუფლების ორგანოები ახორციელებენ. დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის შემუშავებისას აუცილებელია:
ა) განისაზღვროს იმ უფლებამოსილებათა ჩამონათვალი, რომლის დეცენტრალიზაცია და მუნიციპალიტეტებისათვის გადაცემა ეტაპობრივად მოხდება რეფორმის განხორციელების პროცესში;
ბ) ჩამოყალიბდეს სახელმწიფოს მხრიდან დელეგირებულ უფლებამოსილებათა ჩამონათვალი და მათი განხორციელების პირობები. კერძოდ, აუცილებელია დელეგირებული უფლებამოსილებების განხორციელებისათვის გადაცემული ფინანსური სახსრების მოცულობის გაანგარიშების წესისთვის შესაბამისი ნორმატიული ბაზის შექმნა.
გ) განისაზღვროს დეცენტრალიზაციის ეტაპები და ვადები;
მუნიციპალიტეტების მიერ უფლებამოსილებათა ეფექტიანად განსახორციელებლად დიდი მნიშვნელობა აქვს მუნიციპალური სერვისების სტანდარტების დადგენას. ეს საკითხი დღემდე მოუწესრიგებელია. მაგალითად, არ არსებობს ბაღების ინფრასტრუქტურის სტანდარტი. ცენტრალური ხელისუფლების ორგანოებმა სფეროების მიხედვით უნდა დაიწყონ სახელმწიფო და მუნიციპალური სერვისების სტანდარტიზაცია. აღნიშნული სტანდარტები იქნება საუკეთესო ინდიკატორი იმისა, თუ ადგილობრივ თვითმმართველობებში რომელი სერვისი რა ხარისხით მიეწოდება მოსახლეობას. აღნიშნული საკითხის გადაჭრა ხელს შეუწყობს მუნიციპალიტეტების საქმიანობის ეფექტურობის ობიექტური კრიტერიუმების შემუშავებას. ამასთან, მუნიციპალური სერვისების სტანდარტების დადგენა არის ყველაზე სწორი გზა, ობიექტურად განვსაზღვოთ მუნიციპალურ სტრუქტურებში დასაქმებულთა რაოდენობა, ვინაიდან სტანდარტების ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი კომპონენტი სწორედ ისაა, თუ ერთმა მოხელემ რამდენ მომხმარებელს უნდა გაუწიოს მომსახურება. შესაბამისად, მუნიციპალური სერვისების სტანდარტების დადგენის შემდეგ, ობიექტურ მონაცემებზე დაყრდნობით, თითოეულ მუნიციპალიტეტს შესაძლებლობა ექნება, განსაზღვროს ა(ა)იპ-ებსა და სსიპ-ებში დასაქმებულთა მაქსიმალური რაოდენობა.
- ადგილობრივი თვითმმართველობის მოხელეთა კვალიფიკაციის ამაღლება
„ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ მიხედვით, თვითმმართველობის მოხელეთა შრომის ანაზღაურების ფონდის 1% მიმართული უნდა იყოს მოხელის კვალიფიკაციის ამაღლების მიზნებისათვის, ამასთან, ადგილობრივი და საერთაშორისო ორგანიზაციები საკმაოდ დიდ რესურსებს ხარჯავენ მოხელეთა გადამზადებისათვის. ამის მიუხედავად, არ არსებობს მოხელეთა გადამზადების ერთიანი სტანდარტი და სისტემა. მუნიციპალიტეტებს გააჩნიათ ფორმალური ბარიერები ამ მიმართულებით, რის გამოც რესურსის გარკვეული ნაწილი იხარჯება, თუმცა, დიდი ნაწილი ამ ფორმალური ბარიერების გამო ვერ იხარჯება. საბოლოოდ, მოხელეთა სწავლების სისტემის არარსებობის გამო, ამ მიმართულებით გაწეული ძალისხმევა უშედეგოა. კოალიცია გთავაზობთ, განვიხილოთ მოხელეთა კვალიფიკაციის ამაღლების სისტემის იმგვარი რეფორმირება, რომლის შედეგადაც შეიქმნება სისტემა, რომლითაც კერძო სექტორს, სახელმწიფო სტრუქტურებთან და მათ მიერ შექმნილ საჯარო ორგანიზაციებთან ერთად, ექნებათ ადგილობრივი თვითმმართველობის მოხელეთა გადამზადების პროცესში მონაწილეობის თანაბარი შესაძლებლობა. ამ შემთხვევაშიც, ჩვენი აზრით, უნდა ვიხელმძღვანელოთ 2013 წლის 19 მარტს ევროპის საბჭოს ადგილობრივ და რეგიონულ ხელისუფლებათა კონგრესის 24-ე სესიაზე მიღებული N334/2013 რეკომენდაციის 6c პუნქტით.
- რეგიონული განვითარება
ჩვენი აზრით, სტრატეგიამ უნდა გაითვალისწინოს რეგიონების უფლებამოსილებებისა და მართვის სტრუქტურის იმგვარად ფორმირება, რომ რეგიონებს საშუალება მიეცეთ, გახდნენ ეკონომიკური ურთიერთობების სუბიექტები, შესაძლებლობა მიეცეთ, მონაწილეობა მიიღონ რეგიონის განვითარებისათვის აუცილებელი პროექტების მომზადება-განხორციელებაში, ინვესტიციების მოზიდვაში, მათ შორის, საინვესტიციო ფონდებთან ურთიერთობაში.
- მოქალაქეთა ჩართულობა
გადასახედია კანონმდებლობა და შესასწავლია პრაქტიკა მოქალაქეთა მონაწილეობის მიმართულებით. სხვადასხვა ორგანიზაციის მიერ ჩატარებული კვლევების მიხედვით, ამ ფორმების დიდი ნაწილი არ მუშაობს, ან არ აქვს ისეთი შედეგები, როგორი მოლოდინებიც არსებობდა. გადასამუშავებელია “ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსში” არსებული მოქალაქეთა მონაწილეობის ექვსივე ფორმა.
ზემოთ ჩამოთვლილი ხუთი პრიორიტეტის გარდა, ჩვენი აზრით, არის მთელი რიგი საკითხებისა, რომელიც სტრატეგიის შემუშავების პროცესში სამუშაო ჯგუფებმა აუცილებლად უნდა განიხილონ. კერძოდ:
- საჭიროა, უფრო ზუსტად გაიმიჯონოს ძირითადი დასახლებების სტატუსი და ის კრიტერიუმები, რომელსაც სტატუსის მისაღებად უნდა აკმაყოფილებდეს კონკრეტული დასახლება. გაჩნდეს სოფლის, დაბის, ქალაქის ე.წ. პასპორტის შექმნის აუცილებლობა და კანონის გარდამავალ დებულებაში ჩაიდოს კონკრეტული ვადა, რომელშიც უნდა განხორციელდეს ქვეყნის დასახლებების პასპორტიზაცია. ასევე, განსასაზღვრია მუნიციპალიტეტების საზღვრების დადგენის წესი, რომელიც ჯერ კიდევ არ არის მომზადებული. 2015 წლიდან დაიწყო და ჯერ კიდევ არ დასრულებულა მუნიციპალურ სფეროში კანონმდებლობის ჰარმონიზაციის პროცესი. “ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსთან”, როგორც ტერმინოლოგიურად, ისე შინაარსობრივად, შესაბამისობაშია მოსაყვანი საქართველოს სხვა საკანონმდებლო აქტები.
- ევროპის საბჭოს ადგილობრივ და რეგიონულ ხელისუფლებათა კონგრესის რეკომენდაციებთან შესაბამისობაშია მოსაყვანი და დასახვეწია სამართლებრივი ურთიერთობები მუნიციპალიტეტიტის აღმასრულებელ და წარმომადგენლობით ორგანოებს შორის (რეკომენდაციები: 113/2002 და 151/2004) დასახვეწია საკრებულოს მიერ აღმასრულებელ ორგანოზე (მერზე) ზედამხედველობის მექანიზმები.
თვითმმართველობის რეფორმა და დეცენტრალიზაციის პროცესის დაწყება ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი ნაბიჯია საქართველოს ევროინტეგრაციის პროცესში. კოალიცია “ადგილობრივი თვითმმართველობისა და დემოკრატიისათვის” დაინტერესებულია, რეფორმის შედეგად ფორმირებული თვითმმართველობები უზრუნველყოფდნენ მოსახლეობისათვის სერვისების სრულფასოვნად მიწოდებას, ხელს უწყობდნენ მოქალაქეთა ჩართულობას როგორც ადგილობრივი, ისე სახელმწიფო მართვის პროცესში და მათი საქმიანობა მაქსიმალურად შეესაბამებოდეს ევროპულ სტანდარტებს. ამ მიმართულებით ჩვენი ინტერესის საგანს წარმოადგენს, ვიცოდეთ, აპირებს თუ არა სახელმწიფო კომისია დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის შემუშავების პროცესში განიხილოს მუნიციპალიტეტების ტერიტორიული ოპტიმიზაციის საკითხი.
პატივისცემით,
- ადგილობრივი დემოკრატიის ქსელის ცენტრი – დავით ლოსაბერიძე, კოალიციის აღმასრულებელი დირექტორი
- სამოქალაქო კულტურის საერთაშორისო ცენტრი -კონსტანტინე კანდელაკი
- მწვანე კავკასია – გიორგი აბულაძე
- საქართველოს მედია-კლუბი – მაგდა პოპიაშვილი
- საერთაშორისო ასოციაცია კივიტას გეორგიკა – გიორგი მესხიძე
- მმართველობითი სისტემების განვითარების ცენტრი – კოკა კიღურაძე
- ჟურნალისტიკის რესურს ცენტრი – ნათია კუპრაშვილი
- გორის საინფორმაციო ცენტრი – მიხეილ ჩიტაძე
- თავისუფალ ჟურნალისტთა სახლი– ასლან ჭანიძე
- დემოკრატ მესხთა კავშირი – გიორგი ანდღულაძე
- საქართველოს დემოკრატიული განვითარების კავშირი – ლევან ხინთიბიძე
- ირაკლი მელაშვილი – ექსპერტი თვითმმართველობის საკითხებში
