მთავრობა თვითმმართველობის წინააღმდეგ და მორიგი უარი ფისკალურ დეცენტრალიზაციაზე

314

ავტორი: მაგდა პოპიაშვილი

მთავრობა საშემოსავლო გადასახადის მუნიციპალიტეტებისთვის გაყოფას 2022-2023 წლებშიც არ აპირებს – დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის 2022-2023 წლების იმ სამოქმედო გეგმაში, რომელიც მან 6 თვის დაგვიანებით, მხოლოდ გასულ კვირას, საექსპერტო და სამოქალაქო საზოგადოების ჩართულობის გარეშე მიიღო, საშემოსავლო გადასახადის ზიარ გადასახადად ქცევაზე ისევ არაფერი წერია.

დეცენტრალიზაციის სტრატეგიით, რომელიც საქართველოს ხელისუფლებამ 2019 წლის ბოლოს დაამტკიცა, ცენტრალურმა ხელისუფლებამ შემდეგი ვალდებულება აიღო: “საშუალოვადიან პერსპექტივაში საბიუჯეტო კოდექსში მომზადდება ცვლილებები, რომელთა მიზანია ადგილობრივი თვითმმართველობის საკუთარი შემოსავლების გაზრდა მათი უფლებამოსილებების განხორციელების მიზნით. ამ კუთხით განხილული იქნება საშემოსავლო გადასახადის საზიარო წილის/პროცენტის ცვლილება. შემუშავდება საკანონმდებლო ბაზა საშემოსავლო გადასახადის ფიზიკური პირის რეგისტრაციის ადგილის მიხედვით ადმინისტრირების უზრუნველსაყოფად (აქტივობა 2.1.4. საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადების ადგილობრივი თვითმმართველობებისთვის გაზიარების პროცესის გაგრძელება).

სტრატეგიის შემუშავებისას ექსპერტებისა და სამოქალაქო სექტორის მიერ დაყენებული ამ ინიციატივის დოკუმენტში ასახვას ფინანსთა სამინისტრო ყველაზე მეტ წინააღმდეგობას უწევდა. საბოლოოდ, ეს ვალდებულება დოკუმენტში მაინც აისახა, თუმცა, უწყებამ რეგისტრაციის ადგილის მიხედვით საშემოსავლო გადასახადის გადამხდელ ფიზიკურ პირთა ბაზების დასაზუსტებლად და მოსაწესრიგებლად 1 წელი ითხოვა. 1 წლის შემდეგ კი, ანუ 2021 წლიდან, ის მზად იყო, საკანონმდებლო ცვლილებებიც მოემზადებინა. მაგრამ მთავრობამ ეს ვალდებულება არც 2020-2021 წლების სამოქმედო გეგმაში გაწერა და არც ახლა – დაგვიანებით მიღებულ 2022-2023 წლების გეგმაში. არადა, დეცენტრალიზაციის სტრატეგია 5-წლიანია – 2025 წლის ბოლოს ყველა ის ვალდებულება, რაც მთავრობამ აიღო, უნდა შესრულდეს, მაგრამ ამ ხუთიდან 4 წელი ისე გავა, რომ სახელმწიფო მუნიციპალიტეტებისთვის სასიცოცხლოდ მნიშვნელოვან ამ ცვლილებაზე თუნდაც ერთი ნაბიჯით წინ წაწევას არ გეგმავს. ეს კი იმას ნიშნავს, რომ ხელისუფლება ფისკალურ დეცენტრალიზაციაზე ისევ უარს ამბობს და ადგილობრივ თვითმმართველობას ცენტრზე დამოკიდებულს ტოვებს, რაც უპირობო მორჩილების ნაცადი და კარგად აპრობირებული მეთოდია.

როგორ აპირებს ხელისუფლება ადგილობრივი თვითმმართველობის საკუთარი შემოსულობების თანმიმდევრული ზრდის ხელშეწყობას?

როგორც უკვე ვთქვით, დეცენტრალიზაციის სტრატეგია ხუთწლიანია, საიდანაც ორწელიწადნახევარი უკვე გავიდა, ფისკალური დეცენტრალიზაციის მხრივ კი წინ არაფერი წასულა – მუნიციპალიტეტები კვლავ ცენტრალური ბიუჯეტის ფინანსებზე არიან მიბმული და დამოუკიდებელი, საკუთარი ფინანსები ისევ უმწირესი აქვთ.

ხელისუფლება თავადაც აღიარებს, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის საკუთარი შემოსავლების წილი მშპ-სთან მიმართებით საკმაოდ დაბალია, მუნიციპალიტეტებს შორის კი ფინანსური უთანაბრობაა. თუმცა, იმინაცვლად, რომ ამ პრობლემის მოსაგვარებლად მართლაც რეალურ ნაბიჯებს დგამდეს, ჯერ მხოლოდ იმ აბსურდული ფინანსური დახმარების მექანიზმის გაპატიოსნებას ცდილობს, რაც 2019 წელს თავადვე დანერგა.

როგორც იცით, მთავრობამ სწორედ ამ წლიდან მუნიციპალიტეტებს გათანაბრებითი ტრანსფერი საერთოდ გაუუქმა,  საშემოსავლო გადასახადის ის მცირე ნაწილიც კი, რაც 2016 წლიდან ადგილობრივ ბიუჯეტებში რჩებოდა, სრულად სახელმწიფო ბიუჯეტში გადაანაცვლა, მუნიციპალური ბიუჯეტებისთვის კი ცენტრალური ბიუჯეტიდან დღგ-ის 19%-ის განაწილების გადაწყვეტილება მიიღო. 

რა შედეგი მოჰყვა ამ ცვლილებას? განსაკუთრებული არაფერი – მუნიციპალური ბიუჯეტები მცირედით გაიზარდა, მაგრამ ისინი კვლავ ცენტრალურ ბიუჯეტზე დამოკიდებულნი დარჩნენ. რაც მთავარია, დაფინანსების ასეთი სისტემა კვლავ თვითმმართველობის ეკონომიკური აქტივობის დემოტივატორად დარჩა, იმიტომ, რომ ამ მოდელით თვითმმართველობის შემოსავალი შეიძლება მხოლოდ იმ შემთხვევაში გაიზარდოს, თუკი მთელს ქვეყანაში გაიზრდება მშპ. ამიტომაც, არ აქვს მნიშვნელობა, კარგად იმუშავებს მუნიციპალიტეტი, თუ ცუდად, იქნება აქტიური, ინიციატივიანი, საქმეზე ორიენტირებული, თუ მხართეძოზე წამოწოლილი, ვინაიდან მას ბიუჯეტი მხოლოდ იმდენით მოემატება, რამდენადაც გაიზრდება ქვეყნის მშპ.

ამ ცვლილებიდან მალევე ფინანსთა სამინისტრო მიხვდა, რომ დაფინანსების ეს მექანიზმი პრობლემას ვერ აგვარებდა. ეს, განსაკუთრებით, პანდემიის პერიოდში გამოჩნდა კარგად. ამიტომაც უკვე 2 წელია, უწყება დღგ-ის ფორმულის შეცვლაზე მუშაობს და როგორც ჩანს, სამომავლოდ მას გათანაბრებით ტრანსფერად მოიაზრებს. 

დეცენტრალიზაციის სტრატეგიით, ხელისუფლებამ ფინანსური გათანაბრების მექანიზმების
დანერგვის ვალდებულება მართლაც აიღო. ამისათვის უნდა მომზადებულიყო საბიუჯეტო კოდექსში ცვლილებები, რომელიც დაადგენდა გათანაბრების პოლიტიკის განსაზღვრისა და გაანგარიშების პრინციპებსა და მეთოდიკას, დადგინდებოდა შემოსავლების განაწილების პრინციპი, რომელიც კანონით განისაზღვრებოდა. თუმცა, ეს ცვლილებები საშემოსავლო გადასახადის მუნიციპალიტეტებისთვის გაზიარების პარალელურად უნდა მომხდარიყო.

ამის ნაცვლად კი, მთავრობამ წინა – 2020-2021 წლები დღგ-ის განაწილებიდან (მისი
გაანგარიშების პრინციპებთან და მეთოდიკასთან დაკავშირებით) გამომდინარე მიღებული შედეგების ანალიზსა და შესაბამისი რეკომენდაციების მომზადებას მოანდომა და ამას შემოსავლების განაწილების პრინციპის გაუმჯობესებაზე მუშაობა დაარქვა. ახალი სამოქმედო გეგმით კი, ამავე საქმიანობას გათანაბრების პოლიტიკის განსაზღვრა და გაანგარიშების პრინციპებისა და მეთოდიკის შემუშავება უწოდა და დაგეგმა, რომ 2023 წელს დღგ-ის განაწილების შედეგების ანალიზის შესაბამისად, შეიმუშავებს და ინიცირებას გაუკეთებს შესაბამის ცვლილებებს.

გარდა ამისა, სტრატეგიის მიღებიდან მესამე-მეოთხე წელს მთავრობა გვპირდება, რომ:

გაისად, 2023 წელს, მოამზადებს და ინიცირებას გაუკეთებს საკანონმდებლო აქტის პროექტს ადგილობრივი მოსაკრებლების მიმართულებით. 

დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის თანახმად, “საერთაშორისო, კარგი პრაქტიკისა და ადგილობრივი გამოწვევების გათვალისწინებით, გაიზრდება ადგილობრივი მოსაკრებლების სახეები. მუნიციპალიტეტებს მიეცემათ შესაძლებლობა, მოახდინონ საკუთარი შემოსავლების დივერსიფიკაცია, საკუთარ ტერიტორიაზე დააწესონ კანონით განსაზღვრული ადგილობრივი მოსაკრებლების სახეები. მომზადდება შესაბამისი საკანონმდებლო ცვლილებები”.

პირველი 2 წელი მთავრობამ ადგილობრივი მოსაკრებლების მიმართულებით სხვადასხვა პრაქტიკის შესწავლასა და რეკომენდაციების მომზადებას მოანდომა, მომდევნო 2 წელში კი, ამ შესწავლილი პრაქტიკის შესაბამისად, საკანონმდებლო ცვლილებების მომზადებასაც გვპირდება. ჯამში ამ საკითხის გადაწყვეტას მთავრობა, უკეთეს შემთხვევაში, 4 წელს მოანდომებს, ისიც მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ მომზადებულ საკანონმდებლო ცვლილებებს პარლამენტი იმავე, 2023 წელს დაამტკიცებს.

ასევე 2023 წელს მოამზადებს საკანონმდებლო ცვლილებებს ადგილობრივი თვითმმართველობებისთვის იდენტიფიცირებული სარგებლობის ლიცენზიის სახეებისა და შესაბამისი სარგებლობის ლიცენზიის მოსაკრებლების ნაწილის გადასაცემად.

დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის თანახმად, უნდა მომზადდეს საკანონმდებლო ცვლილება და სარგებლობის ლიცენზიების ცალკეული სახეების კომპეტენცია ადგილობრივ თვითმმართველობას უნდა გადაეცეს. შესაბამისი სალიცენზიო მოსაკრებელი კი ადგილობრივ ბიუჯეტებში უნად მიიმართოს. ამიტომაც, ცხადია, ეს ცვლილება თვითმმართველობისთვის მნიშვნელოვანია, მაგრამ ამ დრომდე არ არის ცნობილი, სარგებლობის ლიცენზიის სახეებიდან რომელი გადავა ადგილობრივი თვითმმართველობის კომპეტენციაში.

წინა, ორწლიანი სამოქმედო გეგმით, ხელისუფლება ვალდებული იყო, მოეხდინა ადგილობრივი თვითმმართველობებისთვის გადასაცემი სარგებლობის ლიცენზირების სახეების იდენტიფიცირება და მოემზადებინა შესაბამისი რეკომენდაციები. არავინ იცის, შეასრულა თუ არა პასუხისმგებელმა ორგანომ – ინფრასტრუქტურის სამინისტრომ ეს ვალდებულება, იმიტომ, რომ ამის შესახებ საჯარო ანგარიში მას არ წარუდგენია. სამაგიეროდ, ახლა ვალდებულებას იღებს, რომ შესაბამის საკანონმდებლო ცვლილებებს 2023 წლისთვის მოამზადებს. ჯამში, ამ საკითხის გადაწყვეტასაც მთავრობა მინიმუმ 4 წელს მოანდომებს.

2022 წელს, ანუ დარჩენილ 6 თვეში, თვითმმართველი ერთეულის ტერიტორიაზე სახელმწიფო ქონების განკარგვიდან მიღებულ შემოსავლებში მუნიციპალიტეტის წილის გაზრდის მიზნით ფინანსთა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროებმა საკანონმდებლო და კანონქვემდებარე აქტები უნდა მოამზადონ, თუმცა, როგორც ჩანს, ამ ცვლილებების კანონმდებლობაში ასახვას წელსვე არ გეგმავენ, ვინაიდან ამ პუნქტის შესრულების ინდიკატორად სწორედ პროექტების მომზადება და ინიცირებაა მითითებული და არა – საკანონმდებლო ცვლილებების მიღება.

სახელმწიფო ქონებასთან დაკავშირებით სამოქმედო გეგმაში სხვა ვალდებულებებიც გვხვდება. მაგალითად, ის, რომ გამარტდივება სახელმწიფოს მიერ მუნიციპალიტეტისთვის ქონების გადაცემის და რეგისტრაციის პროცედურები. ამისათვის კი 2022-2023 წლებში ინფრასტრუქტურის სამინისტრო შესაბამის საკანონმდებლო და კანონქვემდებარე აქტების პროექტებს მოამზადებს. ამ დაგეგმილი ცვლილებებით კი, თურმე, 64 მუნიციპალიტეტიდან არანაკლებ 5 მუნიციპალიტეტს ექნება გაზრდილი შესაძლებლობა მუნიციპალური ქონების აღრიცხვა-ინვენტარიზაციისა და რეგისტრაციისთვის.

მომდევნო 2 წელში ასევე დაგეგმილია, რომ ეკონომიკის სამინისტრო მუნიციპალიტეტებს სახელმწიფო საკუთრებაში არსებულ 2 500 ობიექტს გადასცემს. ინფრასტრუქტურის სამინისტროს ცნობით, დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის მიღების შემდეგ, გასულ 2 წელში, 64 მუნიციპალიტეტს 2 200 მიწის ნაკვეთი გადაეცა. ანუ, გამოდის, რომ ჯამში მუნიციპალიტეტების საკუთრებაში 5 წლის განმავლობაში 5 ათასამდე მიწის ნაკვეთი გადავა, ეს მაშინ, როცა ეკონომიკის სამინისტროდან გამოთხოვილი ინფორმაციის თანახმად, მხოლოდ ერთ – სამეგრელო-ზემო სვანეთის 9 მუნიციპალიტეტში ეკონომიკის სამინისტროს საკუთრებაშია 5 623 არასასოფლო-სამეურნეო და 21 051 სასოფლო-სამეურნეო მიწის ნაკვეთი.

მთავრობა, ასევე, პირობას დებს, რომ 2023 წლისთვის გამარტივდება მუნიციპალიტეტის მიერ გრანტის აღებისა და გაცემის პროცედურები. ამისათვის ფინანსთა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროები შესაბამის რეკომენდაციები და სამართლებრივი აქტის პროექტებს მოამზადებენ.

კიდევ ერთი ვალდებულება, რომელიც მუნიციპალიტეტების ფინანსური მდგომარეობის გასაუმჯობესებლად მთავრობამ აიღო, ქონების გადასახადის გაანგარიშების წესისა და არსებული საგადასახადო შეღავათების გადახედვა იქნებოდა. 

როგორც ცნობილია, ქონების გადასახადი ის ერთადერთი გადასახადია, რომელიც სრულად მუნიციპალურ ბიუჯეტებში რჩება და ამიტომაც ის ადგილობრივი თვითმმართველობის საკუთარი შემოსულობების ფორმირების ერთ-ერთ მნიშვნელოვან წყაროს წარმოადგენს. თუმცა, სწორედ ქონების გადასახადია ის გადასახადი, რომელსაც ცენტრალური ხელისუფლება ბიზნესისთვის შეღავათების დაწესებისას იყენებს ხოლმე, რაც სწორედ მუნიციპალურ შემოსავლებს ამცირებს და ცენტრალურ ბიუჯეტს ერთ თეთრსაც არ აკლებს. კიდევ ერთი პრობლემა ის არის, რომ მუნიციპალიტეტებს დასაბეგრ ობიექტთა ნუსხაზე წვდომა არ აქვთ, ამიტომაც არ აქვთ ზუსტი მონაცემები, ვინ არის ქონების გადამხდელი, ვინ რამდენს იხდის, ან იხდის თუ არა საერთოდ. სწორედ ეს პრობლემები უნდა მოგვარებულიყო იმ ჩანაწერით, რაც 2019 წელს მიღებულ დეცენტრალიზაციის სტრატეგიაში ჩაიწერა, თუმცა, როგორც აღმოჩნდა, წინა ორი წელი ფინანსთა სამინისტრომ ქონების გადასახადის გაანგარიშების წესის შესახებ სხვადასხვა პრაქტიკის შესწავლას მოანდომა. მომდევნო ორ წელში კი ამ მიმართულებით საერთოდ არაფერს გეგმავს. სამაგიეროდ, მიუხედავად აღებული ვალდებულებისა, რომ საგადასახადო შეღავათებს გადახედავდა, ამის ნაცვლად, მთავრობამ პანდემიით დაზარალებულ საკურორტო ბიზნესს საგადასახადო შეღავათი ისევ მუნიციპალიტეტების ხარჯზე დაუწესა და ისინი ქონების გადასახადისგან გაათავისუფლა.

ეს არის სრულად მთავრობის გეგმა, რომლითაც ის ადგილობრივი თვითმმართველობის ფინანსური დამოუკიდებლობის გაზრდას და შესაბამისად, ფინანსურ გაძლიერებას გეგმავს, მაგრამ ამ მწირი, კოსმეტიკური ცვლილებებით ამ მიზნის მიღწევა რომ შეუძლებელია, ეს საკითხში მინიმალურად გაცნობიერებული ადამიანებისთვისაც კი ცხადზე ცხადია.

ადგილობრივი თვითმმართველობის გაძლიერება და მმართველობის დეცენტრალიზაცია დღეს, როცა ქვეყანამ ევროკავშირის კანდიდატის სტატუსი ვერ მიიღო, კიდევ უფრო დიდ გამოწვევად იქცა, იმიტომ, რომ ქვეყნის დემოკრატიზაცია და ევროპის ნაწილად ქცევა ძალაუფლების გადანაწილებისა და დეცენტრალიზაციის გარეშე მხოლოდ უტოპიურ ოცნებად დარჩება.