ავტორი:
კოკა კიღურაძე – მმართველობითი სისტემების განვითარების ცენტრი
ადგილობრივი თვითმმართველობის ეფექტურობის ერთ-ერთი უმთავრესი პირობა მისი ფინანსური სიძლიერე, ცენტრალური ხელისუფლებისგან დამოუკიდებელი, მზარდი ბიუჯეტი, საკუთარი, მუნიციპალური ქონება და მისგან მიღებული შემოსავლებია.
მუნიციპალიტეტების სისუსტისა და მათი დაბალი ეკონომიკური აქტივობის ერთ-ერთი უმთავრესი პრობლემაც სწორედ ისაა, რომ, სამწუხაროდ, წლების განმავლობაში ვერ მოხერხდა სახელმწიფო და მუნიციპალური ქონების სრულად გამიჯვნა. ეს კი იმას ნიშნავს, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობები საკუთარი ქონებით სრულყოფილად ვერ სარგებლობენ, არ იზრდება ადგილობრივი ბიუჯეტები, ვერ ვითარდება ადგილობრივი ეკონომიკა, ვერ იქმნება ბიზნესი და, შესაბამისად, სამუშაო ადგილები. საბოლოო ჯამში კი, ვიღებთ არაეფექტურ ადგილობრივ ხელისუფლებას, განვითარების ტემპს ჩამორჩენილ ქალაქებსა და სოფლებს, დაუსაქმებელ მოქალაქეებს.
რა არის სახელმწიფო და მუნიციპალური ქონება და რა პრობლემებია ამ ქონების გამიჯვნასთან დაკავშირებით? კანონმდებლობაში არსებული ჩანაწერის მიუხედავად, რატომ ვერ გვარდება აღნიშნული საკითხი?
რა არის სახელმწიფო და მუნიციპალური ქონების კატეგორიები?
კანონმდებლობის მიხედვით, ერთმანეთისგან გამიჯნულია სახელმწიფო ქონება და მუნიციპალიტეტის ქონება. სახელმწიფო ქონებად განსაზღვრულია სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული მოძრავი და უძრავი ნივთები, არამატერიალური ქონებრივი სიკეთე, ხოლო მუნიციპალიტეტის ქონება არის, საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისად, მუნიციპალიტეტის საკუთრებაში არსებული ყველა ნივთი და არამატერიალური ქონებრივი სიკეთე. სახელმწიფო ქონების კატეგორიზაცია სამოქალაქო კოდექსით გათვალისწინებული ცნების მსგავსია, თუმცა, სახელმწიფო ქონებასთან მიმართებით ერთმანეთისგან უნდა გაიმიჯნოს ორი ცნება – უძრავი ნივთი და უძრავი ქონება. უძრავი ნივთი არის სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული უძრავი ქონება, სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწა, დასახლების ტერიტორიულ საზღვრებში არსებული ტყე, დაცული ლანდშაფტი, მრავალმხრივი გამოყენების ტერიტორია; ხოლო უძრავი ქონება არის სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთი მასზე არსებული შენობა-ნაგებობით (მშენებარე, აშენებული ან დანგრეული) ან მის გარეშე, შენობა-ნაგებობის ერთეული (მშენებარე, აშენებული ან დანგრეული), ხაზობრივი ნაგებობა, მიწაზე არსებული მრავალწლიანი ნარგავები.
კანონის მიხედვით, ასევე, ცალკე გამოიყოფა სასოფლო-სამეურნეო მიწის კატეგორია, რომელიც წარმოადგენს სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთს და გამოიყენება მემცენარეობისა და მეცხოველეობის (მეფრინველეობის, მეთევზეობის) პროდუქციის წარმოებისათვის მასზე არსებული მრავალწლიანი ნარგავებით ან/და შენობა-ნაგებობებით, ან მათ გარეშე.
ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ საქართველოს ორგანული კანონი მუნიციპალურ ქონებას ჰყოფს სხვადასხვა კატეგორიებად. კოდექსის თანახმად, მუნიციპალიტეტის ქონება იყოფა ორ ძირითად კატეგორიად, ძირითადი (განუსხვისებელი) და დამატებითი ქონება. კოდექსი, ასევე, განსაზღვრავს მუნიციპალური ქონების ფორმირების ოთხ წყაროს:
ა) მუნიციპალიტეტისთვის კანონით მიკუთვნებული ქონება;
ბ) სახელმწიფოს მიერ მუნიციპალიტეტისთვის საკუთრებაში გადაცემული ქონება;
გ) ავტონომიური რესპუბლიკის მიერ შესაბამისი მუნიციპალიტეტისთვის საკუთრებაში გადაცემული ქონება;
დ) მუნიციპალიტეტის მიერ საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისად შექმნილი, შეძენილი ან რეგისტრირებული ქონება.
მუნიციპალიტეტი, მუნიციპალური ქონების გამოყენებით, ახორციელებს მუნიციპალური სერვისების მიწოდებას. შესაბამისად, ერთმანეთთან ორგანულად არის დაკავშირებული მუნიციპალური ქონება და მუნიციპალიტეტის უფლებამოსილებები.
საქართველოს კონსტიტუციის მიხედვით, თვითმმართველ ერთეულში რეგისტრირებული საქართველოს მოქალაქეები ადგილობრივი მნიშვნელობის საქმეებს აწესრიგებენ ადგილობრივი თვითმმართველობის მეშვეობით, სახელმწიფო სუვერენიტეტის შეულახავად, საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისად, ხოლო სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოები ხელს უწყობენ ადგილობრივი თვითმმართველობის განვითარებას.
კონსტიტუციის აღნიშნული ჩანაწერი წარმოშობს სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოთა ვალდებულებას, რომელიც გულისხმობს მუნიციპალიტეტებისთვის უფლებამოსილებათა განსახორციელებლად საჭირო ქონების გადაცემას. თვითმმართველობის განხორციელების ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი საფუძველია კომპეტენციათა განსახორციელებლად საკმარისი ქონება.
ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ საქართველოს ორგანული კანონის შესაბამისად, მუნიციპალიტეტის უფლებამოსილებები იყოფა საკუთარ და დელეგირებულ უფლებამოსილებებად; ასევე, მუნიციპალიტეტი ახორციელებს იმ უფლებამოსილებებსაც, რომელიც არ შედის სხვა სახელმწიფო ორგანოთა უფლებმოსილებებში და მისთვის აკრძალული არ არის.
კოდექსით განისაზღვრება საკუთარ უფლებამოსილებათა ზუსტი ჩამონათვალი, ხოლო დელეგირებული უფლებამოსილებები სხვადასხვა დარგობრივი კანონმდებლობით არის განსაზღვრული, დელეგირებული უფლებამოსილებები ხორციელდება მხოლოდ შესაბამისი მატერიალური და ფინანსური რესურსების გადაცემით. აღნიშნული ჩანაწერი წარმოშობს დელეგირების გამცემის ვალდებულებას, მუნიციპალიტეტს გადასცეს უფლებამოსილების განსახორციელებლად საჭირო ქონება, ხოლო მუნიციპალიტეტი არ არის ვალდებული, დელეგირებული უფლებამოსილებები განახორციელოს საკუთარი ქონების და სხვა რესურსების გამოყენებით. მუნიციპალური ქონება შემდეგი წყაროებით ფორმირდება:
- სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული ქონების გადაცემა;
- საკუთარი ბიუჯეტიდან გამოყოფილი სახსრებით შეძენა;
- იმ ხდომილებათა შედეგები, რომელთაც საქართველოს კანონმდებლობა უკავშირებს სამოქალაქო-სამართლებრივი შედეგების წარმოშობას;
- ქონების შექმნა, შეძენა, აგრეთვე ქონების ან/და შესრულებული სამუშაოს უსასყიდლოდ მიღება.
არსებობს, ასევე, ქონების კატეგორია, რომელიც კანონით არის გამოცხადებული, როგორც მუნიციპალური ქონება. ესენია:
- მის ადმინისტრაციულ საზღვრებში მოქცეული სასოფლო-სამეურნეო და არასასოფლო-სასოფლო დანიშნულების მიწები,
- ადგილობრივი მნიშვნელობის ტყის და წყლის რესურსები და სხვა ადგილობრივი მნიშვნელობის ბუნებრივი რესურსები.
- ადგილობრივი მნიშვნელობის გზები და მათი ნაწილები, ქუჩები, მიწისქვეშა და მიწისზედა გადასასვლელები, ტროტუარები, შუქნიშნები, გარეგანათების კონსტრუქციები, მოედნები, სკვერები, ბულვარები, შადრევნები, პარკები, მწვანე ნარგავები და ნაპირსამაგრი ნაგებობები და მათზე დამაგრებული მიწა, გარკვეული გამონაკლისების გათვალიწინებით.
რა პრობლემები გვხვდება სახელმწიფო და მუნიციპალური ქონების გამიჯვნასთან დაკავშირებით?
პრობლემები სასოფლო-სამეურნეო მიწების რეგისტრაციაში
მნიშვნელოვანი პრობლემებია სასოფლო-სამეურნეო მიწების რეგისტრაციის მიმართულებით. სახელმწიფოს ძალისხმევის მიუხედავად, სასოფლო-სამეურნეო მიწების დაახლოებით 70% (ექსპერტების შეფასება) ჯერ კიდევ დაურეგისტრირებელი რჩება, ხოლო დამუშავებული სტატისტიკური მონაცემების მიხედვით, დარეგისტრირებული სასოფლო-სამეურნეო მიწების ძირითადი მესაკუთრე სახელმწიფოა. „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ 162-ე მუხლის მიხედვით, „საქართველოს იუსტიციის სამინისტრო, საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო, საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრო და საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო 2017 წლის 1 იანვრამდე შეიმუშავებენ მუნიციპალიტეტებისთვის სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწების გადაცემის ვადების ამსახველ შესაბამის გრაფიკსა და წესს და მათ დასამტკიცებლად წარუდგენენ საქართველოს მთავრობას“.
სამწუხაროდ, ამ ეტაპზე ამ მიმართულებით მუშაობა, ფაქტობრივად, არ მიმდინარეობს. მუნციპალიტეტებს ექმნებათ ფორმალური ბარიერები საჯარო რეესტრში სასოფლო-სამეურნეო მიწების დარეგისტრირებასთან დაკავშირებით.
კერძოდ, მათ მოეთხოვებათ სპეციალური თანხმობის წარდგენა. კანონის მიხედვით, მუნიციპალიტეტი უფლებამოსილია, მის ადმინისტრაციულ საზღვრებში მოქცეულ სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწაზე მოითხოვოს მისი დარეგისტრირება საკუთრებაში, მაგრამ, პრაქტიკულად, ის ვერ ახერხებს თავისი უფლების რეალიზებას რეგისტრაციის პროცედურების ბუნდოვანებისა და არასათანადო პოლიტიკური ნების გამო. დაურეგისტრირებელი მიწების გამოყენება ხდება თვითნებურად, ან საერთოდ არ გამოიყენება. მისი დარეგისტირების შემთხვევაში კი, მუნიციპალიტეტს, იჯარის ან სხვა ფორმის გამოყენებით, გაუჩნდებოდა დამატებითი ფინანსური შემოსავალი, ან მოახდენდა აღნიშნული ქონების პრივატიზებას კანონით დადგენილი პროცედურების შესაბამისად.
ადგილობრივი მნიშვნელობის ბუნებრივი რესურსები და მუნიციპალიტეტების პრობლემები
არ არის მომზადებული და დამტკიცებული „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ 165-ე მუხლის პირველი პუნქტის „ე“ ქვეპუნქტით განსაზღვრული კანონი, რომელიც განსაზღვრავდა ადგილობრივი მნიშვნელობის ბუნებრივი რესურსების, მათ შორის, წყლისა და მიწის რესურსების, ცნებას და მუნიციპალიტეტს საშუალებას მისცემდა, დაერეგისტრირებინა აღნიშნული რესურსები, რაც პირდაპირ არის დაკავშირებული მუნიციპალიტეტისთვის კომპეტენციასთან, უზრუნველყოს სასმელი და ტექნიკური წყლის მიწოდება (კომპეტენცია მუნიციპალიტეტს მიენიჭა 2014 წელს მიღებული ახალი კოდექსის შესაბამისად). ეს მუნიციპალიტეტს ასევე მისცემდა უფრო მეტი ფინანსური სტაბილურობის საშუალებას, კერძოდ, ადგილობრივ ბიუჯეტს გაუჩნდებოდა კიდევ ერთი შემოსავლის წყარო ბუნებრივი რესურსების სარგებლობის ლიცენზირების მოსაკრებლიდან.
არასასოფლო-სამეურნეო მიწის რეგისტრაციასთან დაკავშირებული პრობლემები
მუნიციპალიტეტის ადმინისტრაციულ საზღვრებში მოქცეული არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწებიც, კანონმდებლობით დადგენილი გამონაკლისების გარდა, მუნიციპალიტეტის კანონით გამოცხადებული ქონებაა, თუმცა, საჯარო რეესტრში ქონების დარეგისტრირებისას შექმნილია ფორმალური ბარიერები და საჭიროებს გარემოსა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტროს, ენერგეტიკის სამინისტროსა და ქონების მართვის სააგენტოს თანხმობებს. მუნიციპალიტეტებზე არასასოფლო-სამეურნეო მიწების გადაცემასთან დაკავშირებით 2013, 2014, 2015, 2016 (I და II კვარტალი) წლებში გაცემული თანხმობების რაოდენობამ 1821 შეადგინა, რაც წლის განმავლობაში ერთ მუნიციპალიტეტზე საშუალოდ 7 საკადასტრო ერთეულის გადაცემას ნიშნავს. თუ გავითვალიწინებთ უკუპროცესსაც, როცა მუნიციპალიტეტებიც გადასცემენ ქონებას სახელმწიფოს, ეს რიცხვი ძალიან დაბალია. ასევე, გასათვალისწინებელია სხვადასხვა შემთხვევებიც. მაგალითად, ქალაქ ქუთაისის შემთხვევა, როცა მუნიციპალტეტმა მის ადმინისტრაციულ საზღვრებში არსებული არასასოფლო-სამეურნეო მიწების აღრიცხვაზე გასწია მნიშვნელოვანი დანახარჯი და აღრიცხული ქონების აბსოლუტური უმრავლესობა სახელმწიფომ დაირეგისტრირა.
განსხვავებული მიდგომაა ქალაქ თბილისთან დაკავშირებით, რომლის მიერ მომზადებულ განაცხადსაც არ სჭირდება სამინისტროებისა და ქონების მართვის სააგენტოს თანხმობები. მისთვის საკმარისია, წერილობით აცნობოს მიწის რეგისტრაციის თაობაზე და მას ეს მიწა ურეგისტრირდება.
არ არსებობს აღნიშნული განსხვავებული წესის არც სამართლებლივი და არც ეკონომიკური დასაბუთება, რომელიც გასაგებს გახდიდა ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის შემთხვევაში განსხვებული პროცედურების არსებობის აუცილებლობას.
ადგილობრივი მნიშვნელობის ტყის ფონდი – კიდევ ერთი პრობლემა ადგილობრივი თვითმმართველობებისათვის
საქართველოს მთავრობის 2007 წლის 23 მაისის №105 დადგენილების – „ადგილობრივი მნიშვნელობის ტყის განსაზღვრის წესის შესახებ“ მიხედვით, საქართველოს მთავრობა დადგენილი წესით ამტკიცებს ადგილობრივი მნიშვნელობის ტყის ფონდისათვის გადასაცემი ფართობების ნუსხას, ადგილმდებარეობასა და რაოდენობას, ადგენს ადგილობრივი მნიშვნელობის ტყის ფონდის მიწების შესაბამისი თვითმმართველი ერთეულებისათვის გადაცემის ვადებს. ადგილობრივი მნიშვნელობის ტყის ფონდის განსაზღვრას, მისი საზღვრების დადგენასა და ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულებისათვის გადაცემასთან დაკავშირებულ საქმიანობას საერთო კოორდინაციას უწევენ საქართველოს გარემოს დაცვისა და ბუნებრივი რესურსების სამინისტრო და ეკონომიკური განვითარების სამინისტრო, ხოლო საკითხთა მომზადების მიზნით, სახელმწიფო ფონდიდან მიწის განკარგვის, ასევე, სახელმწიფო ტყის ფონდიდან მიწების ამორიცხვისა და სახელმწიფო ტყის ფონდში მიწების ჩარიცხვის თაობაზე რეკომენდაციებს ამზადებს საქართველოს მიწის გამოყენებისა და დაცვის სახელმწიფო კომისია.
დღეის მდგომარეობით, მუშაობა ამ მიმართულებით ფაქტობრივად არ მიმდინარეობს და შეჩერებულია მუნიციპალიტეტებისთვის ტყის ფონდის გადაცემის პროცესი; დღემდე ერთმანეთისგან არ არის გამიჯნული ადგილობრივი და სახელმწიფო მნიშვნელობის ტყე, რაც მუნიციპალიტეტებს ართმევს შესაძლებლობას, კანონმდებლობით დადგენილი წესით მართოს ადგილობრივი მნიშვნელობის ტყეები, მიაწოდოს შესაბამისი სერვისი მოსახლეობას და მიიღოს შემოსავალი ბიუჯეტში.
სტატისტიკური მონაცემების დამუშავების შედეგად შეგვიძლია დავასკვნათ, რომ არასასოფლო-სამეურნეო მიწების, განსაკუთრებით, 10კვ.მ-50კვ.მ, 50კვ.მ-100კვმ და 100კვ.მ-500კვ.მ ფართობის მიწების, პრივატიზაციის მაჩვენებელი უფრო მაღალია მუნიციპალური საკუთრების შემთხვევაში, ვიდრე სახელმწიფოს საკუთრების შემთხვევაში. ანალოგიური მაჩვენებლებია სასოფლო-სამეურნეო მიწებთან დაკავშირებით, 0.1ჰა-1ჰა, 1ჰა-5ჰა მიწების შემთხვევაშიც.
ზოგადად, ქონების მუნიციპალურ საკუთრებაში არსებობის შემთხვევაში, უფრო მაღალია ინეტერესი, აღნიშნული ქონება გამოიყენებოდეს სამუშაო ადგილების შექმნის, სასოფლო-სამეურნეო კოოპერაციის გაძლიერების, საბიუჯეტო შემოსავლების გაზრდის მიმართულებით. ამასთან, გასათვალისწინებელი ის ფაქტი, რომ საქართველოს მთავრობამ 2014 წლის 8 დეკემბერს მიიღო №669 დადგენილება „მუნიციპალიტეტის ქონების პრივატიზების, სარგებლობისა და მართვის უფლებებით გადაცემის, საპრივატიზებო საფასურის, საწყისი საპრივატიზებო საფასურის, ქირის საფასურის, ქირის საწყისი საფასურის განსაზღვრის და ანგარიშსწორების წესების დამტკიცების შესახებ“, რაც კიდევ უფრო ამცირებს ქონების პრივატიზების პროცესში მიკერძოების შესაძლებლობებს.
დასკვნა – ამ მიდგომით ადგილობრივი თვითმმართველობა არ ვითარდება!
დასკვნის სახით შეიძლება ითქვას: ქონება, რომელიც მუნიციპალიტეტს კანონით ეკუთვნის, მისი, ფაქტობრივად, არ არის, რადგან გართულებულია ამ ქონების გადაცემის და რეგისტრაციის პროცედურები.
ორგანული კანონით მინიჭებული უფლების რეალიზაციას ართულებს სხვადასხვა სამინისტროთა კოდექსით გათალისწინებული ვალდბულებების შეუსრულებლობა, რაც მუნიციპალიტეტისთვის ნიშნავს მიუღებელ შემოსავალს და განუხორციელებელ ან/და არაეფექტიანად განხორციელებულ უფლებამოსილებებს.
საბოლოოდ, ეს ყველაფერი მუნიციპალიტეტებში იწვევს დასაქმებასთან დაკავშირებულ პრობლემებს და დაბალ ეკონომიკურ აქტივობას.
ამავე თემაზე შეგიძლიათ გაეცნოთ სტატიას: მუნიციპალიტეტები მიწის გარეშე – გეკუთვნით, მაგრამ არ გეკუთვნით!
