ავტორი: მაგდა პოპიაშვილი
გუშინ თბილისის მერის არჩევნების მეორე ტურში გასულმა “ერთიანი ნაციონალური მოძრაობის” კანდიდატმა, ნიკა მელიამ ჩრდილოვანი კაბინეტი წარადგინა – ეს ის ხალხია, ვინც, მელიას გამარჯვების შემთხვევაში, დედაქალაქის მთავრობის შემადგენლობაში შევა. ცხადია, ყველაფერს 30 ოქტომბერს დანიშნული მეორე ტური გადაწყვეტს, თუმცა, მოდით, ამჯერად თეორიულად გავიაროთ, რა მოხდება იმ შემთხვევაში, თუ საკრებულოში “ქართული ოცნების” უმრავლესობა თბილისის ოპოზიციურ მთავრობას არ დაამტკიცებს, როდის წარმოიშვება პოლიტიკური კრიზისი და მერის თანამდებობიდან ვადამდე გაშვების შესაძლებლობა.
როგორც იცით, თბილისი, როგორც დედაქალაქი, სხვა მუნიციპალიტეტებისგან განსხვავებით, სხვაგვარად იმართება – მას ჰყავს მთავრობა, რომელშიც მერი, მერის მოადგილეები, საქალაქო სამსახურების ხელმძღვანელები და 10 რაიონის გამგებლები შედიან. თბილისის მთავრობა კოლეგიური აღმასრულებელი ორგანოა, რომელიც, საქართველოს კანონმდებლობით განსაზღვრული უფლებამოსილების ფარგლებში, უზრუნველყოფს თბილისის საკრებულოს გადაწყვეტილებების აღსრულებას. შესაბამისად, მთავრობის წევრების თანამდებობაზე დანიშვნაზე თანხმობას მერს სწორედ საკრებულო აძლევს.
როგორც უკვე ვთქვით, ნიკა მელიას გამარჯვების შემთხვევაში, დედაქალაქში არაორდინარული ვითარება შეიქმნება, ისეთი, როგორიც ამ დრომდე არ გვქონია, შესაბამისად, არ გვაქვს ამგვარად მართვის გამოცდილება: თბილისის მთავრობა – ოპოზიციური, საკრებულო კი – “ქართული ოცნების” უმრავლესობით დაკომპლექტებული.
ეს რომ ევროპული ქვეყნის რომელიმე დედაქალაქი იყოს, კრიზისი, სავარაუდოდ, არ დადგებოდა, იმიტომ, რომ ევროპულ ქვეყნებში ადგილობრივი ხელისუფლებები ზოგადეროვნული პოლიტიკური დღის წესრიგისგან უმეტესად დაცლილია და ადგილობრივი პოლიტიკის წარმართვითაა დაკავებული. მაგრამ ეს ხომ საქართველოა, სადაც ეროვნული და ადგილობრივი პოლიტიკა ვიწროპარტიულ პოლიტიკაზე გადის, ამიტომაც, ცხადია, “ოცნების” საკრებულო მელიას მთავრობას არ დაამტკიცებს.
შეიქმნება თუ არა დედაქალაქის მთავრობის წევრთა დაუმტკიცებლობით მერის უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტის საფუძვლები?
რეალურად, ეს არ არის ის შემთხვევა, რასაც პოლიტიკური კრიზისის შექმნა და მერის გადაყენება შეუძლია. “ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის” 76-ე მუხლი მკაფიოდ განსაზღვრავს, როგორ უნდა მოიქცეს მერი ამ შემთხვევაში. ეს ჩანაწერი სწორედ იმისთვის გაკეთდა, რომ დედაქალაქმა ხელოვნური კრიზისი თავიდან აიცილოს და წარმომადგენლობითმა და აღმასრულებელმა ხელისუფლებებმა, ერთმანეთთან სასურველი თუ იძულებითი თანამშრომლობის ხარჯზე, ქალაქის მართვა შეძლონ.
იმისთვის, რომ თბილისის მთავრობის წევრები თანამდებობებზე დაინიშნონ, საკრებულო თანხმობას გამოხატავს საკრებულოს სხდომაზე დამსწრეთა უმრავლესობის, მაგრამ არანაკლებ საკრებულოს სრული შემადგენლობის ერთი მესამედის მხარდაჭერით.
თუ საკრებულო მერს თანხმობას არ აძლევს, მერი უფლებამოსილია, 10 დღის ვადაში წარმომადგენლობით ორგანოს წარუდგინოს მთავრობის წევრების იგივე ან ახალი კანდიდატურები. თუ თბილისის საკრებულო ისევ არ მისცემს თანხმობას, მერს შეუძლია, არაუმეტეს 3 თვით, დანიშნოს თბილისის ვიცე-მერის, მერის მოადგილეების, საქალაქო სამსახურების ხელმძღვანელებისა და გამგებლების მოვალეობათა შემსრულებლები.
ამის შემდეგ, 3 თვის ვადაში, თბილისის მერი ვალდებულია, საკრებულოს წარუდგინოს თბილისის მთავრობაში შემავალი თანამდებობის პირების ახალი კანდიდატურები. საკრებულომ კი ამ ახალი კანდიდატურების დანიშვნაზე მერს თანხმობა ისევ დამსწრეთა უმრავლესობის, მაგრამ არანაკლებ საკრებულოს სრული შემადგენლობის ერთი მესამედის მხარდაჭერით უნდა მისცეს.
თუ თბილისის საკრებულო მერს კვლავ არ მისცემს თანხმობას, მერს აღარ აქვს უფლება, თავის პირველი მოადგილის, სხვა მოადგილეების, საქალაქო სამსახურების უფროსებისა და გამგებლების მოვალეობის შემსრულებლად იგივე პირები დანიშნოს, რომლებიც ერთხელ უკვე ასრულებდნენ ამ თანამდებობის პირთა მოვალეობებს, მაგრამ მას შეუძლია, ამ თანამდებობებზე მოვალეობის შემსრულებლებად სხვა ადამიანები დანიშნოს.
ეს კი იმას ნიშნავს, რომ, თუ “ოცნების” საკრებულო მელიას მთავრობაში მოაზრებულ პირებს 10 დღის ვადაში ორჯერ არ დაამტკიცებს, ისინი მხოლოდ 3 თვით იქნებიან მოვალეობის შემსრულებლები, შემდეგ კი მათ მელია ან დაემშვიდობება, სახლში გაუშვებს და სხვებს წარადგენს, ანდა შიდა კარუსელს დაატრიალებს, თანამდებობებს გადაუნაცვლებს და ასე შეაბრუნებს საკრებულოში დასამტკიცებლად. და ასე, დაუსრულებლად იქნება მანამ, სანამ საკრებულო მერს თბილისის მთავრობის წევრთა დანიშვნაზე თანხმობას არ მისცემს. თეორიულად, მელიას შეეძლება, 3 თვეში ერთხელ მოვალეობის შემსრულებლები ცვალოს და, თუ საკრებულო არცერთხელ არ დაამტკიცებს ამ ხალხს, 4 წელი მოვალეობის შემსრულებლებით გაიაროს. უბრალოდ ამისთვის მას ბევრი ხალხი და მათი საკრებულოსთვის დაუსრულებლად წარდგენა დასჭირდება.
რა შემთხვევაში ხდება მერის უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტა?
“ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსით”, უშუალოდ მერის უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტა მხოლოდ მაშინ ხდება, თუ საკრებულო ახალი საბიუჯეტო წლის დაწყებიდან 3 თვეში მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტს არ დაამტკიცებს. თუმცა, ამ შემთხვევაში, უფლებამოსილება საკრებულოსაც უწყდება – საკრებულოსა და მერის უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტის შესახებ გადაწყვეტილებას დადგენილებით საქართველოს მთავრობა იღებს. ამის შემდეგ კი მთავრობა პირდაპირი სახელმწიფო მმართველობის შემოღების გადაწყვეტილებას იღებს, თუმცა, მერის უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტის შემთხვევაში, მთავრობა მასვე ავალებს მთავრობის რწმუნებულის უფლებამოსილების განხორციელებას მანამ, სანამ რიგგარეშე არჩევნებით არჩეული მერისა და საკრებულოს უფლებამოსილების ცნობა არ მოხდება.
ანუ “ოცნების” მთავრობა იძულებული იქნება, პირდაპირი სახელმწიფო მმართველობის შემოღების შემთხვევაშიც კი, სახელმწიფო რწმუნებულის უფლებამოსილება მელიას დააკისროს.
თუ მუნიციპალიტეტის ორგანოების უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტიდან მორიგ არჩევნებამდე 1 წელზე ნაკლებია დარჩენილი, ვადამდელი არჩევნები აღარ ჩატარდება და მთავრობის რწმუნებული საკუთარ უფლებამოსილებას მორიგი არჩევნების შედეგად არჩეული მუნიციპალიტეტის ორგანოების უფლებამოსილების ცნობის დღემდე განახორციელებს.
მერისთვის უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტა იძულებით კიდევ მაშინ ხდება, თუ კონსტიტუციის 52-ე მუხლის დარღვევის გამო საქართველოს პრეზიდენტი, მთავრობის წარდგინებითა და პარლამენტის თანხმობით, საკრებულოს დაითხოვს ან მის საქმიანობას შეაჩერებს. კონსტიტუციით, ამის შესაძლებლობა მხოლოდ მაშინაა, თუ “საკრებულოს მოქმედებით საფრთხე შეექმნა ქვეყნის სუვერენიტეტს, ტერიტორიულ მთლიანობას, სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოთა კონსტიტუციური უფლებამოსილებების განხორციელებას”. ამ საფუძვლით საკრებულოს დათხოვნა ან მისი საქმიანობის შეჩერება კი ავტომატურად იწვევს მერის უფლებამოსილების შეწყვეტას ან შეჩერებასაც და ამ შემთხვევაშიც პირდაპირი სახელმწიფო მმართველობის ფორმა აქტიურდება. პირდაპირ სახელმწიფო მმართველობას კი მთავრობის მიერ დანიშნული მთავრობის რწმუნებული ან კოლეგიური ორგანო − საგანგებო ადმინისტრაცია განახორციელებს.
არ მომწონხარ, უნდა გადადგე – მერისთვის უნდობლობის გამოცხადების მექანიზმი
თუმცა, გარდა უფლებამოსილების ვადამდე შეწყვეტისა, საკრებულოს მერისთვის უნდობლობის გამოცხადებაც შეუძლია. აი, ეს კი ოპოზიციონერი მერისთვის მართლაც დამოკლეს მახვილია, იმიტომ, რომ “ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი” საერთოდ არ განსაზღვრავს, თუ რა საფუძვლით შეიძლება მერისთვის უნდობლობის გამოცხადება. ამიტომაც “ქართული ოცნების” უმრავლესობით დაკომპლექტებულმა საკრებულომ, ან მმართველი პარტიის ამომრჩეველმა ოპოზიციონერ მერს მარტივად შეუძლია უთხრას – არ მომწონხარ და უნდა წახვიდე!
თავის დროზე, 2014 წელს, როდესაც “ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი” იწერებოდა, რეფორმის ავტორებს კოდექსში ამ იძულებითი ნორმის ჩადება მერის არჩევითობის შემოღების საკომპენსაციოდ მოუწიათ. როგორც გახსოვთ, კოდექსის შემუშავება დაძაბულ გარემოში მიდიოდა და მისი მთავარი მოწინააღმდეგე, რაც არ უნდა გაგიკვირდეთ, “ქართული ოცნებისვე” მთავრობა იყო. მერის არჩევითობას მაშინდელი “ძალოვნები” და მათთან დაახლოებული პირები (ღარიბაშვილი, ჭიკაიძე, ზედელაშვილი, ჯანყარაშვილი, იზორია, ხადური, კვირიკაშვილი, ქუმსიშვილი, კობახიძე…) განსაკუთრებით ეწინააღმდეგებოდნენ. ეს მუხლიც სწორედ არჩევითობის საკომპენსაციოდ ჩაიდო, სხვა შემთხვევაში კოდექსი პარლამენტში უმრავლესობის მხარდაჭერას უბრალოდ ვერ მიიღებდა და რეფორმა ჩავარდებოდა. ეს მუხლი ევროსაბჭოს ადგილობრივ და რეგიონულ ხელისუფლებათა კონგრესის კრიტიკის მიზეზიც გახდა და ეს კრიტიკა მის რეკომენდაციებშიც აისახა. საკითხი იმდენად პრინციპული იყო, რომ 2017 წელს, როცა რეფორმის ფარგლებში გამოყოფილი 7 თვითმმართველი ქალაქის გაუქმება გადაწყვიტეს, მერის არჩევითობის გაუქმებასაც გეგმავდნენ, მაგრამ, ქალაქების საკითხზე მიღებული საზოგადოებრივი პროტესტის ფონზე, მიხვდნენ, რომ მერის არჩევითობის გაუქმება შეიძლება დიდ პოლიტიკურ ფასად დაჯდომოდათ და გადაიფიქრეს.
მერისთვის უნდობლობის გამოცხადების პროცედურის ინიცირების საფუძველი შეიძლება გახდეს მუნიციპალიტეტის საკრებულოს სიითი შემადგენლობის ნახევარზე მეტის, ან მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე რეგისტრირებულ ამომრჩეველთა საერთო რაოდენობის არანაკლებ 20 პროცენტის წერილობითი ინიციატივა.
თუ მერისთვის უნდობლობის გამოცხადების შესახებ ინიციატივა ამომრჩევლებს ეკუთვნით, 10-კაციანმა საინიციატივო ჯგუფმა მერისთვის უნდობლობის გამოცხადების შესახებ ინიციატივა კონკრეტულად უნდა ჩამოაყალიბოს, განცხადება რეგისტრაციაში გაატაროს და 1 თვეში ამომრჩეველთა 20%-ის ხელმოწერები საკრებულოს თავმჯდომარეს წარუდგინოს. თუ ყველა პროცედურა კანონის შესაბამისად იქნება წარმართული, საკრებულოს თავმჯდომარე ვალდებულია, საკითხი საკრებულოს სხდომაზე გაიტანოს.
რაც შეეხება იმ შემთხვევას, თუ მერისთვის უნდობლობის გამოცხადება საკრებულოს წევრთა ინიციატივაა, მისი განხილვა წარდგენიდან არაუგვიანეს 10 დღისა უნდა მოხდეს. თუ ინიციატივას საკრებულოს სიითი შემადგენლობის არანაკლებ 2/3 დაუჭერს მხარს, მერისთვის უნდობლობა გამოცხადებულად ჩაითვლება, უნდობლობის გამოცხადება კი, ცხადია, მისი უფლებამოსილების შეწყვეტას იწვევს.
თუმცა, თუ ინიციატივა ჩავარდა, საკრებულოს ამ საკითხის დასმა 6 თვის განმავლობაში აღარ შეუძლია. გარდა ამისა, მერისთვის უნდობლობის გამოცხადების პროცედურის ინიცირება და უნდობლობის გამოცხადება დაუშვებელია მერის არჩევიდან 6 თვის, აგრეთვე, მერის უფლებამოსილების ვადის ბოლო 1 წლის განმავლობაში.
არ მომწონხარ, მაგრამ ვთანამშრომლობ – საუკეთესო გამოსავალი
30 ოქტომბრის არჩევნების შედეგად, თუ მართლაც ისე მოხდა, რომ თბილისის აღმასრულებელ ხელისუფლებაში ოპოზიციონერი მერი მოვიდა, რომელიც დედაქალაქის მთავრობას ასევე ოპოზიციონერებით დააკომპლექტებს, ხოლო საკრებულოში უმრავლესობა “ქართულ ოცნებას” ექნება, ახალი და სრულიად განსხვავებული მართვის მაგალითი შეიძლება მივიღოთ, თუმცა, ეს ისევ და ისევ მთავარი პოლიტიკური აქტორების პოლიტიკურ ნებაზე იქნება დამოკიდებული.
2017 წლის არჩევნების შემდეგ ოზურგეთის და თიანეთის მუნიციპალიტეტებში მერობის დამოუკიდებელმა კანდიდატებმა გაიმარჯვეს და მათ “ოცნების” უმრავლესობით დაკომპლექტებულ საკრებულოებთან თანაცხოვრება მეტ-ნაკლებად შეძლეს. ცხადია, თბილისი, რუსთავი, ბათუმი, ქუთაისი – დედაქალაქი და დიდი თვითმმართველი ქალაქები – უფრო მეტი პოლიტიკური წონის მქონე ქალაქებია და “ოცნების” მთავარი კონკურენტებიც არ არიან დამოუკიდებელ კანდიდატებად გარდაქმნილი ყოფილი “ოცნებელები”, ამიტომაც აქ კომპრომისებით მართვა მხოლოდ თეორიულად თუ წარმოგვიდგენია. მაგრამ დიახ, მაინც არსებობს საუკეთესო გამოსავალი, გამოსავალი, რომელიც თითოეულმა პოლიტიკურმა აქტორმა ამ ქალაქებში მცხოვრები მოქალაქეების ინტერესებიდან გამომდინარე უნდა მიიღოს – არ მომწონხარ, მაგრამ ვთანამშრომლობ! მით უფრო, რომ, “ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსით”, ძალაუფლება, რეალურად, თანაბრად არის გადანაწილებული და არც მხოლოდ მერია უპირატესი და არც – მხოლოდ საკრებულო.
წარმომადგენლობით ორგანოს – საკრებულოს შეუძლია, გახდეს აღმასრულებელი ორგანოს – მერის რეალურად მაკონტროლებელი. ეს კი მერს უფრო მეტ სტიმულს მისცემს, რომ მართლაც მოსახლეობის საჭიროებებზე ორიენტირებული პროგრამები და პროექტები განახორციელოს. ამისთვის, უბრალოდ, ადგილობრივ დონეზე ვიწროპარტიულ, ცენტრალიზებულ პოლიტიკურ ინტერესზე უნდა თქვან უარი, რაც, ცხადია, ამ პოლარიზებულ პოლიტიკურ გარემოში წარმოუდგენლად გვეჩვენება. მაგრამ “მეტი ევროპა” საქართველოში მართვის სწორედ ამ მოდელის დამკვიდრებასაც გულისხმობს და იქნებ ჩვენთვის, ამომრჩევლებისთვის, ღირდეს პოლიტიკური ელიტისგან ამ ე.წ. კომპრომისის დაშვება?! თუმცა, წინ ჯერ 30 ოქტომბერია – დღე, რომელიც ამომრჩევლებს გვეკუთვნის!
