შენიშვნები დეცენტრალიზაციის სტრატეგიასთან დაკავშირებით

693

წინა სტატია

როგორც ცნობილია, საქართველოს მთავრობამ 2019 წლის 30 დეკემბერს დეცენტრალიზაციის სტრატეგია და 2020-2021 წლების სამოქმედო გეგმა დაამტკიცა. გთავაზობთ www.droa.ge-ის ექსპერტების მიერ მომზადებულ ანალიზს.

  1. უფლებამოსილებები

სტრატეგიით ვერ ვიგებთ, რომელ უფლებამოსილებებს ვერ ახორციელებენ თვითმმართველობები სრულფასოვნად. დოკუმენტში წერია, რომ მომავალში ჩატარდება კვლევები, თუ რა უშლის ხელს არსებული უფლებამოსილებების სრულფასოვნად განხორციელებას, რის შემდეგაც მომზადდება საკანონმდებლო და ნორმატიული ცვლილებები, დაიგეგმება ტრენინგები.

კვლევების ჩატარებას და ვითარებაში გარკვევას სტრატეგიით დადგენა არ სჭირდებოდა. დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის მომზადების პროცესი 1 წელზე მეტ ხანს მიმდინარეობდა, შესაბამისად, ხელისუფლებას შეეძლო, გამოეყენებინა ეს დრო იმისთვის, რომ აღნიშნული საკითხები შეესწავლა. ადგილობრივი თვითმმართველობის პოლიტიკური თანამდებობის პირებთან გამართულ შეხვედრებზე მკაფიოდ გამოიკვეთა ის პრობლემატიკა, რაც ამ უფლებამოსილებების ჯეროვნად განხორციელებას ხელს უშლიდა. ამ ინფორმაციის გაანალიზებით შესაძლებელი იყო, სტრატეგიაში კონკრეტული ნაბიჯები დაგეგმილიყო და მომდევნო 2 წელი ხელისუფლებას კვლევებზე არ დაეკარგა. სტრატეგიას მკაფიოდ უნდა განესაზღვრა, თუ ამა თუ იმ უფლებამოსილებების ჯეროვნად შესრულებისთვის კონკრეტულად რას და რა ვადებში განახორციელებდა ხელისუფლება.

ანალოგიური ჩანაწერია უფლებამოსილებების გაზრდის ნაწილშიც. ჩანაწერში ვკითხულობთ: „დეცენტრალიზაციის რეფორმის ფარგლებში განხორციელდება მუნიციპალიტეტების უფლებამოსილებების გაზრდა ადმინისტრაციულ, ქონების მართვის, სერვისების მიწოდების, განათლების, კულტურის, ადგილობრივი ეკონომიკური განვითარების, გარემოს დაცვის, ბუნებრივი რესურსების მართვის, სოფლის მეურნეობის, სოციალური დაცვისა და სხვა სფეროებში“.

სტრატეგიის ხუთწლიანი სამოქმედო გეგმით, ამ სამუშაოებისთვის განსაზღვრულია 2 წელი, რაც, ჩვენი აზრით, ხუთწლიანი პერიოდისთვის საკმაოდ დიდი დროა. ამასთან, სტრატეგია არ განსაზღვრავს, თუ კონკრეტულად რომელი სფეროს დეცენტრალიზაცია მოხდება და რა უფლებამოსილებები გადაეცემა ადგილობრივ თვითმმართველობას დელეგირებულ თუ საკუთარ უფლებამოსილებებში.

სტრატეგიაში წერია, რომ „დელეგირებული უფლებამოსილების განხორციელების უზრუნველსაყოფად საქართველოს კანონმდებლობით განისაზღვრება კონკრეტული უფლებამოსილებისათვის აუცილებელი მატერიალური და ფინანსური რესურსების გაანგარიშების წესი“, საკანონმდებლო ცვლილებები კი მიმდინარე წელს უნდა მომზადდეს. ცხადია, ეს ცალსახად პოზიტიური ჩანაწერია და იზიარებს სამუშაო ჯგუფის წევრთა მოსაზრებებს. აღსანიშნავია, რომ ეს წესი შეეხება როგორც იმ უფლებამოსილებებს, რომელიც მომავალში თვითმმართველობას დელეგირებით გადაეცემა, ისე უკვე გადაცემულ უფლებამოსილებებსაც (მაგ: საყოველთაო გაწვევა, საზოგადოებრივი ჯანდაცვა)

  1. ფინანსური უზრუნველყოფა

სტრატეგიაში წერია: „კანონმდებლობით განისაზღვრება ადგილობრივი თვითმმართველობების საერთო შემოსულობების წილი, რომელიც იქნება მთლიანი შიდა პროდუქტის არანაკლებ 7 პროცენტი“

სტრატეგიის შემუშავების პროცესში ჩართული ექსპერტებისა და საზოგადოებრივი ორგანიზაციების შეთავაზება იყო, რომ საერთო შემოსულობების წილის ნაცვლად, ყოფილიყო ტერმინი „საკუთარი შემოსავლები“ შესაბამისი ფორმულირებით: კანონმდებლობით განისაზღვრება თვითმმართველობების საკუთარი შემოსავლების წილი, რომელიც სტრატეგიის დასრულებისათვის იქნება მთლიანი შიდა პროდუქტის არაუმცირეს 7 პროცენტისა.“

მუნიციპალიტეტების საერთო და საკუთარი შემოსულობები არსებითად განსხვავდება ერთმანეთისგან. ამიტომაც პრინციპულად მნიშვნელოვანი იყო, რომ სტრატეგიით დადგენილიყო, რომ თვითმმართველობის საკუთარი შემოსავლების წილი ყოფილიყო მშპ-ს არაუმცირეს 7%-ისა.

სტრატეგია, ასევე, ზოგადად ადგენს, რომ გაიზრდება სახელმწიფო ქონების იჯარიდან და გაყიდვიდან მიღებული შემოსავლებიდან მუნიციპალიტეტების წილი. სამოქმედო გეგმაში აღნიშნულ საკითხზე არაფერი წერია.

სტრატეგიაში, ასევე, ზოგადი ჩანაწერია, რომ სარგებლობის ლიცენზიის მოსაკრებლების ნაწილი გადაეცემა ადგილობრივ თვითმმართველობას. თუმცა, ვერც ამ დოკუმენტიდან და ვერც სამოქმედო გეგმიდან ვერ ვიგებთ, კონკრეტულად, რა შეიძლება გადაეცეს თვითმმართველობას. სამოქმედო გეგმით, აღმოჩნდა, რომ 2 წლის განმავლობაში 2021 წლისათვის, რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო მოახდენს ადგილობრივი თვითმმართველობებისთვის გადასაცემი სარგებლობის ლიცენზიების სახეები იდენტიფიცირებას და მომზადებს რეკომენდაციებს სხვადასხვა უწყებისთვის.

რაც შეეხება საშემოსავლო გადასახადის ზიარ გადასახადად ქცევას, რაც პროცესში ჩართული არასამთავრობო ორგანიზაციებისა და ექსპერტების ერთ-ერთი პრინციპული მოთხოვნა იყო, ვკითხულობთ, რომ „საშუალოვადიან პერსპექტივაში საბიუჯეტო კოდექსში მომზადდება ცვლილებები, რომელთა მიზანია ადგილობრივი თვითმმართველობის საკუთარი შემოსავლების გაზრდა მათი უფლებამოსილებების განხორციელების მიზნით“. აქვე წერია, რომ ამ კუთხით განხილული იქნება საშემოსავლო გადასახადის საზიარო წილის/პროცენტის ცვლილება. შემუშავდება საკანონმდებლო ბაზა საშემოსავლო გადასახადის ფიზიკური პირის რეგისტრაციის ადგილის მიხედვით ადმინისტრირების უზრუნველსაყოფად“.

სტრატეგიაში, ფაქტობრივად, გათვალისწინებულია ექეპერტთა და საზოგადოებრივი ორგანიზაციების მოთხოვნა, თუმცა, მიუხედავად ამ ჩანაწერისა, სტრატეგიის 2-წლიან სამოქმედო გეგმაში ამ მიმართულებით განსახორციელებელ ღონისძიებებზე არაფერი წერია. ეს მაშინ, როცა სამუშაო ჯგუფის შეხვედრებზე ფინანსთა სამინისტრო აცხადებდა, რომ პირველი 2 წლის განმავლობაში ის მოაწესრიგებდა საგადასახადო ბაზებს, რის შემდეგაც საშემოსავლო გადასახადის ნაწილი დარჩებოდა მუნიციპალურ ბიუჯეტში. რა ნაბიჯებს გადადგამს ფინანსთა სამინისტრო ამ მიმართულებით, სტრატეგიიდან და მისი სამოქმედო გეგმიდან არ ჩანს.

ამავდროულად, კვლავ პრობლემად რჩება გათანაბრების პოლიტიკის საკითხი, რომელსაც სამუშაო ჯგუფის ფორმატში ექსპერტები აქტიურად ვაყენებდით. მიუხედავად იმისა, რომ ჩვენ მიერ მომზადებული ფორმულირება ნაწილობრივ ასახულია დოკუმენტში (მომზადდება ცვლილებები საბიუჯეტო კოდექსში, რომლებიც დაკავშირებულია გათანაბრების პოლიტიკის განსაზღვრის და გაანგარიშების პრინციპებთან და მეთოდიკასთან და დადგინდება შემოსავლების განაწილების პრინციპი. განაწილების პრინციპი განისაზღვრება კანონით), მის 2-წლიანი სამოქმედო გეგმით ამ მიმართულებით არც ერთი ნაბიჯი დაგეგმილი არ არის. ერთადერთი, რაც 2-წლიან პერსპექტივაშია დაგეგმილი, არის დამატებული ღირებულების გადასახადის განაწილებიდან (მისი გაანგარიშების პრინციპებთან და მეთოდიკასთან დაკავშირებით) გამომდინარე მიღებული შედეგების ანალიზი და შესაბამისი რეკომენდაციების მომზადებაა.

გარდა ამისა, სტრატეგიაში წერია, რომ „გადაიხედება ქონების გადასახადით დაბეგვრის წესი და დღეს არსებული საგადასახადო შეღავათები“.

სამუშაო ჯგუფის ფორმატში ექსპერტები ვაყენებდით საკითხს, რომ საგადასახადო შეღავათები, ფაქტობრივად, მუნიციპალური ბიუჯეტების ხარჯზე იყო დაწესებული, რაც მათ ისედაც მწირ ფინანსურ შესაძლებლობებს კიდევ უფრო აუარესებდა. ერთი შეხედვით, აღნიშნული ჩანაწერი პოზიტიურია, თუმცა, თუ სამოქმედო გეგმას ჩავხედავთ, ვნახავთ, რომ ამ ნაწილშიც მიმდინარე წელს ფინანსთა სამინისტრო მხოლოდ შეისწავლის სხვადასხვა პრაქტიკა ქონების გადასახადის გაანგარიშების წესის შესახებ და მოამზადებს რეკომენდაციებს. უწყებას შეეძლო, სტრატეგიის მომზადების პროცესში (რომელიც 1 წელზე მეტ ხანს გრძელდებოდა) გაეანალიზებინა ამა თუ იმ საგადასახადო შეღავათით მიღებული დადებითი და უარყოფითი შედეგები და სტრატეგიაში ჩაწერილიყო, თუ კონკრეტულად რა ნაბიჯებს გადადგამს მთავრობა ამ მიმართულებით.

გარდა ამისა, სამუშაო ჯგუფის წევრები და მუნიციპალიტეტების მერები ცალსახად ვაყენებდით საკითხს, რომ დარეგულირებულიყო მუნიციპალიტეტების მიერ ქონების გადასახადის გადამხდელთა ბაზებზე წვდომის საკითხი და განსაზღვრულიყო შესაბამისი წესი. სამწუხაროდ, სტრატეგიამ ეს საკითხი არ გაითვალისწინა. დღეს ბაზებზე წვდომა მხოლოდ ფინანსთა სამინისტროს შემოსავლების სამსახურს აქვს, ამიტომაც მუნიციპალიტეტებმა არ იციან, რამდენად ეფექტიანად ხდება ამ გადასახადის ამოღება.

  1. ქონება

სტრატეგიის თანახმად, „გადაიხედება სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული მუნიციპალიტეტებისათვის გადასაცემი ქონების ნუსხა, გადაცემის ფორმები და ვადები. გამარტივდება სახელმწიფოს მიერ მუნიციპალიტეტისთვის ქონების გადაცემის და რეგისტრაციის პროცედურები. 2025 წლის ბოლოს მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე არსებული დაურეგისტრირებელი ქონების მესაკუთრე გახდება შესაბამისი მუნიციპალიტეტი“.

სამოქმედო გეგმით, 2020-2021 წლებში განისაზღვრება მუნიციპალიტეტებისათვის გადასაცემი ქონების სახეები, გადაცემის წესი, პირობები და პროცედურები. მომზადდება და დამტკიცდება შესაბამისი საკანონმდებლო ცვლილებები.

ეკონომიკის სამინისტრო ამ დროისთვის მზად არის, ადგილობრივ თვითმმართველობებს გადასცეს: მის საკუთრებაში არსებული 300 კვ.მ-მდე არსებული არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთები (8 ათასი ერთეული ქონება, მზადდება გადაცემის გრაფიკი), სასაფლაოები, ე.წ. კლუბის შენობები, სპორტული მოედნები, 300 კვ.მ-მდე არსებული არარეგისტრირებული მიწის ნაკვეთები, რომლებიც ახლა სახელმწიფო საკუთრებად ითვლება (ინფრასტრუქტურის სამინისტროს განმარტებით, ამ ქონების გადაცემას სჭირდება საკანონმდებლო ცვლილებები, რომელიც უკვე მომზადებულია და საგაზაფხულო სესიაზე იქნება ინიცირებული).

რა გაითვალისწინეს და რა – არა ექსპერტებისა და არასამთავრობო ორგანიზაციების შეთავაზებიდან?

ეკონომიკის სამინისტრო იყო კატეგორიულ უარზე, ადგილობრივი თვითმმართველობისთვის რაიმე სახის ქონება დაეთმო. ამიტომაც, ერთი შეხედვით, ეს გადაწყვეტილება პოზიტიურად შეიძლება შეფასდეს, თუმცა, შედეგი ასეთია: 300 კვ.მ-მდე  მიწის ნაკვეთები სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთების 0.27%-ს წარმოადგენს, განუსხვისებელი ქონება ადგილობრივი თვითმმართველობის საკუთარი უფლებამოსილებების შესასრულებლად სჭირდება, სპორტულ მოედნებს, სასაფლაოებს, სარიტუალო/საკლუბო დარბაზებს და ა.შ. პროფილის შეუცვლელად დაირეგისტრირებს, ხოლო დანარჩენი ქონება (მაგ. კულტურის სახლები) იმდენად ამორტიზებულია, მუნიციპალიტეტებს მათ ეკონომიკურ აქტივად ქცევისთვის თანხის დახარჯვა მოუწევთ.

გათვალისწინებულია სამუშაო ჯგუფის შეთავაზება და გამარტივდება სახელმწიფოს მიერ მუნიციპალიტეტისთვის ქონების გადაცემის და რეგისტრაციის პროცედურები.

უმთავრესი მოთხოვნა, რასაც ექსპერტები ვაყენებდით, იყო ის, რომ შემუშავებულიყო საკანონმდებლო ცვლილებების პროექტი, რომლის მიხედვითაც, მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე არსებული დაურეგისტრირებელი ქონება და მიწა მუნიციპალურ საკუთრებად გამოცხადდებოდა. ერთი მხრივ, თითქოს ჩვენი ეს მოთხოვნა დაკმაყოფილდა, თუმცა, სტრატეგიაში მკაფიოდ ჩაიწერა, რომ მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე არსებული დაურეგისტრირებელი ქონების მესაკუთრე შესაბამისი მუნიციპალიტეტი მხოლოდ 2025 წლის ბოლოს გახდება. ეს იმას ნიშნავს, რომ მომდევნო 5 წლის განმავლობაში ეკონომიკის სამინისტრო არარეგისტრირებულ მიწის ნაკვეთებს დაირეგისტრირებს, 2025 წელს კი თვითმმართველობას დასარეგისტრირებელი აღარაფერი დარჩება.

სრულად უგულებელყოფილია კიდევ ერთი მოთხოვნა, რაც სასოფლო-სამეურნეო მიწების, მათ შორის, ყველაზე პრობლემური – საძოვრების საკითხის გადაწყვეტას ეხებოდა. სახელმწიფომ ამ მიმართულებით ქონებრივ დეცენტრალიზაციაზე საერთოდ უარი თქვა.

  1. ბუნებრივი რესურსები

რეალურად, კვლავ არ მოხდა მუნიციპალიტეტებისათვის გადასაცემი ადგილობრივი მნიშვნელობის ბუნებრივი რესურსების, მათ შორის, წყლისა და ტყის რესურსების, განსაზღვრა და მუნიციპალიტეტებისათვის მათი გადაცემის ვადების დადგენა;

ექსპერტების შეთავაზება იყო, რომ სახელმწიფოს შეემუშავებინა მუნიციპალიტეტებისათვის ადგილობრივი მნიშვნელობის ბუნებრივი რესურსების გადაცემის მექანიზმები და ამ პროცესისთვის აუცილებელი სამართლებრივ-ნორმატიული ბაზა; შეემუშავებინა ბუნებრივი რესურსების მართვის ერთიანი წესები და სტანდარტები;

თუმცა, მიუხედავად იმისა, რომ აღნიშნული საკითხები სტრატეგიაში არ აისახა, უმნიშვნელო პოზიტიურ შედეგად შეგვიძლია მივიჩნიოთ ის, რომ „ტყის კოდექსის“ პროექტში კვლავ გაჩნდა ტერმინი „მუნიციპალური ტყე“ (პირველადი ვერსია მუნიციპალურ ტყის ცნებას საერთოდ არ ცნობდა). რაც შეეხება მეორე ყველაზე პრობლემურ – წყლის საკითხს, ჯერჯერობით, ამ მიმართულებით არც სტრატეგიას დაუდგენია რამე და არც საკანონმდებლო ცვლილებებია დაგეგმილი, თუმცა, უკვე დიდი ხანია მიმდინარეობს წყლის კოდექსზე მუშაობა. ზოგადად, ადგილობრივი და სახელმწიფო მნიშვნელობის ბუნებრივი რესურსების გამიჯვნა კვლავ პრობლემად რჩება, რაც პრობლემაა და ადვოკატირებას საჭიროებს.

  1. ანგარიშვალდებული, გამჭვირვალე და შედეგზე ორიენტირებული ადგილობრივი თვითმმართველობის ჩამოყალიბებ

კიდევ ერთი საკითხი, რომელსაც სამუშაო ჯგუფის ფორმატში ექსპერტები ვაყენებდით, არის მუნიციპალური სერვისების სტანდარტების დადგენა. აღნიშნული საკითხი სტრატეგიაში შემდეგი ფორმულირებით გაიწერა: „მუნიციპალურ მომსახურებათა დივერსიფიკაციის გათვალისწინებით, განისაზღვრება მუნიციპალური სერვისების მინიმალური სახელმწიფო სტანდარტები და შემუშავდება ჩარჩო პოლიტიკა და პროცედურები, რაც მომხმარებლებისათვის გაწეული მომსახურების ხარისხსა და მომხმარებელთა კმაყოფილების დონეზე სისტემატური მონიტორინგის შესაძლებლობას შექმნის“. ამ ჩანაწერის პარალელურად, სამოქმედო გეგმით გაიწერა, რომ 2020 წელს ჩატარდება საზოგადოებრივი მომსახურებებით საქართველოს მოსახლეობის კმაყოფილების დონის კვლევა, შესწავლილი იქნება არსებული მუნიციპალური მომსახურებების მიწოდების პრაქტიკა 20 მუნიციპალიტეტში სულ მცირე ერთ სფეროში, შემუშავდება მომსახურებათა ეფექტიანობის შეფასების კრიტერიუმები. სამოქმედო გეგმიდან არ ჩანს, რა იქნება შემდგომი ნაბიჯები, რომელიც რეფორმის მეორე – 2021 წელს გადაიდგმება.                                                                              

სტრატეგიით დაგეგმილია ღია მმართველობის პარტნიორობის პროგრამის ხელშეწყობა საქართველოს ყველა მუნიციპალიტეტში, თუმცა, სამოქმედო გეგმით, შემდგომი ორი წლის განმავლობაში ღია მმართველიბის პარტნიორობის პროგრამაში ჩართული იქნება 16 მუნიციპალიტეტი (64-დან).

სტრატეგია, ასევე, ადგენს, რომ გადაიხედება ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსით დადგენილი მოქალაქეთა მონაწილეობის ფორმები. 2021 წლის ბოლოს მომზადებული იქნება ცვლილებები მოქალაქეთა ჩართულობის მექანიზმების გასაუმჯობესებლად.

სტრატეგიამ ნაწილობრივ დააკმაყოფილა ექსპერტთა კიდევ ერთი წინადადება ადგილობრივ თვითმმართველობაში მონაწილეობითი ბიუჯეტირების დანერგვასთან დაკავშირებით. დოკუმენტში ვკითხულობთ: „იგეგმება ადგილობრივ დონეზე გადაწყვეტილებების მიღებისა და განხორციელების პროცესში დაინტერესებულ მხარეთა ჩართულობის უზრუნველყოფის სხვა ქვეყნების შესაბამისი გამოცდილების შესწავლა, გაზიარება ან/და დანერგვა, მათ შორის სამოქალაქო ბიუჯეტი (მონაწილეობითი ბიუჯეტირება)“. თუმცა, გახდება თუ არა მონაწილეობითი ბიუჯეტირება საკანონმდებლო ნორმა, ეს არც სტრატეგიიდან და არც სამოქმედო გეგმიდან არ ჩანს.