“უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ” კანონი – ხელისუფლების მითები და რეალობა

1806

ავტორი: ირაკლი მელაშვილი

“უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ” კანონპროექტის შეფასებისას, ალბათ, პირველ რიგში, უნდა გავაანალიზოთ ამ კანონპროექტის შექმნის მიზეზი. პირველ რიგში, ამ კანონის მიღების მოტივაციიდან და მიზნებიდან გამომდინარე, აბსურდია ამ კანონის შედარება ამერიკულ ან ევროპულ შესაბამის კანონმდებლობასთან. 1938 წელს აშშ-ში, შემდეგ კი – ევროპულ ქვეყნებში მიღებული შესაბამისი კანონების მიზანი იყო, დაეცვა დემოკრატიული ქვეყნების საზოგადოებები ფაშისტური და კომუნისტური ქვეყნების ხელისუფლებების იდეოლოგიებისა და მათი პროპაგანდისგან. ამ კანონების დანიშნულება იყო, ანტიდემოკრატიულ რეჟიმებს არ მისცემოდა  დემოკრატიულ სამყაროში არსებული პოლიტიკური თუ სიტყვის თავისუფლებით მინიჭებული უფლება-შესაძლებლობების გამოყენებით წარემართა დემოკრატიული სახელმწიფოების საწინააღმდეგო, თავად დემოკრატიული სისტემების განადგურებისკენ მიმართული პროპაგანდა.

ასეთი საფრთხის მაგალითი იყო 1933 წლის გერმანია, სადაც ნაციონალ-სოციალისტური პარტია სწორედ ვაიმარის რესპუბლიკაში არსებული სიტყვის თავისუფლებისა და სხვა დემოკრატიული მექანიზმების გამოყენებით მოვიდა ხელისუფლების სათავეში, შემდეგ კი მოსპო სიტყვის თავისუფლება, აკრძალა პოლიტიკური ორგანიზაციები და ერთპარტიული, ფაშიტური რეჟიმი დაამყარა. სწორედ გერმანიის ისტორიული გამოცდილებიდან და სსრკ-ს კომუნისტური, ტოტალიტარული იდეების გავრცელების საფრთხიდან  გამომდინარე, დემოკრატიულმა ქვეყნებმა შეიმუშავეს ის საკანონმდებლო რეგულაციები, რომლის ამოცანა იყო, არ მიეცა საშუალება ტოტალიტარული ქვეყნების მთავრობებისთვის პოლიტიკური კორუფციისა თუ  ამ მთავრობების პირდაპირ მართვაში, ან მათი გავლენის ქვეშ მყოფი მედიასაშუალებების გამოყენებით გაევრცელებინათ თავიანთი იდეოლოგიები და გავლენა მოეხდინათ დემოკრატიული სახელმწიფოების საშინაო თუ საგარეო პოლიტიკაზე.

ამრიგად, ამ კანონმდებლობის ამოცანა იყო ადამიანის უფლებებზე და თავისუფლებებზე ორიენტირებული დასავლური სამყაროს, მისი საზოგადოების, ამ ქვეყნების პოლიტიკის დაცვა ფაშისტური, კომუნისტური თუ სხვა სახის ტოტალიტარული იდეოლოგიების გავლენისაგან.

საქართველოში ინიცირებულ კანონპროექტს კი სწორედ საწინააღმდეგო მიზანი აქვს. ინიციატივის ავტორები არც მალავენ, რომ მათი სურვილია, გაკონტროლდეს იმ ორგანიზაციების საქმიანობა, რომლებიც გრანტებს იღებენ დასავლური დემოკრატიული სახელმწიფო თუ კერძო ფონდებიდან, ქვეყანაში რეფორმების, მრავალპარტიული დემოკრატიის, ადამიანის უფლებების, სიტყვის თავისუფლების დაცვის, კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის, დამოუკიდებელი სასამართლო სისტემის ფორმირების, ხელისუფლების მოქალაქეთა წინაშე ანგარიშვალდებულების სისტემის ჩამოყალიბების, ეკოლოგიური პრობლემების გადაჭრის ხელშეწყობაში. შესაბამისად, თუკი შესაბამისი დასავლური კანონმდებლობის შექმნის მიზანი დემოკრატიის და თავისუფლების დაცვა ტოტალიტარული ქვეყნებისა და მათი იდეოლოგებისაგან იყო, საქართველოს პარლამენტში ინიცირებული კანონპროექტის ავტორთა ამოცანა სრულიად საპირისპირო ჩანს – „დაიცვას“ ქართული საზოგადოება ქვეყნაში დასავლური სახელმწიფოების და ორგანიზაციების დემოკრატიული იდეების გავლენებისაგან. ამ მიზნის მისაღწევად მაქსიმალური კონტროლი უნდა დაწესდეს ყველა იმ პირის  და ორგანიზაციის საქმიანობაზე,  რომლებიც  ამ 30 წლის განმავლობაში ყველა ხელისუფლების პირობებში ცდილობდნენ, არ დაეშვათ ქვეყნის ავტორიტარული კურსით წასვლა, სიტყვის თავისუფლების შეზღუდვა, მოქალაქეების უფლებების დაცვა,   კორუფციის გავრცელება,  ჩვენთვის ყველაზე საშიში, ავტორიტარული მეზობლის გავლენის ზრდა ქვეყანაში.|

ამას ადვილად მივხვდებით, თუკი გავაანალიზებთ კანონის მისაღებად ხელისუფლების მიერ წარმოდგენილ “არგუმენტებს”.

ტყუილი – 1  კანონის მიღება ხელს შეუწყობს NGO-ების საქმიანობის გამჭვირვალობის გაზრდას

ტყუილია ის, რომ კანონპროექტი უცხოური გრანტების მიმღებ არასამთავრობო ორგანიზაციებს ფინანსური საქმიანობის გამჭვირვალობის რაიმე ახალ, არსებულზე მაღალ სტანდარტს უწესებს, რომელიც საზოგადოებისთვის უფრო ნათელს გახდის ამ ორგანიზაციების დაფინასების წყაროებს!

ნებისმიერი ორგანიზაცია თუ ფიზიკური პირი, ვინც გრანტს იღებს, საქართველოს საგადსახადო კოდექსის თანახმად, სრულად წარადგენს ინფორმაციას ფინანსთა სამინისტროში გრანტის დანიშნულების, მიღებული თანხების ოდენობის, გრანტის ფარგლებში გაწეული ხარჯებისა და მიღებული შემოსავლების შესახებ (ამ უკანასკნელის არსებობის შემთხვევაში). ამრიგად, სახელმწიფოს ყოველთვის სრულად ჰქონდა და აქვს ინფორმაცია, ვინ, როდის, რამდენი გრანტი მიიღო და რა მიზნებით!

კანონპროექტი ამ კუთხით NGO-ების საქმიანობის ფინანსური გამჭვირვალეობის არანაირ დამატებით მექანიზმებს არ შეიცავს და ის არსებულისგან განსხვავებულ არანაირ ახალ სტანდარტს არ ნერგავს!

ერთადერთი, რაც გრანტის მიმღებმა უნდა გააკეთოს, მან მაქსიმუმ იგივე ინფორმაცია, რასაც აგზავნის ფინანსთა სამინისტროში, უნდა გაუგზავნოს იუსტიციის სამინისტროსაც. შესაბამისად, გრანტის მიმღებთა საქმიანობის უფრო მეტი გამჭვირვალობის არანაირ ახალ კრიტერიუმებს ეს კანონპროექტი არ ადგენს. სხვათა შორის, თავად იუსტიციის სამინისტროს არანაირი შესაძლებლობა არ ექნება, პროფესიულ დონეზე გადაამოწმოს ეს ფინანსური ინფორმაცია, იმიტომ, რომ ორგანიზაციისა თუ ფიზიკური პირის ფინანსური საქმიანობის შემოწმება და მისი მართლზომიერების შეფასება არასდროს ყოფილა ამ უწყების საქმე და არც შესაბამისი სამსახურები აქვს. ამიტომაც, იუსტიციის სამინისტრო  იძულებული იქნება, ამ კუთხით ისევ ფინანსთა სამინისტროს დაეყრდნოს.

თუკი სახელმწიფოს მიაჩნია, რომ გრანტების მიმღებთა თაობაზე ერთიანი რეესტრი უნდა შეიქმნას, ეს ინფორმაცია გამოქვეყნდეს და კიდევ უფრო საჯარო გახდეს, ამისათვის საჭირო არ იყო „ბეღურებისათვის ზარბაზნის სროლა“, ანუ NGO-ების საქმიანობისათვის ახალი კანონის შექმნა და მათთვის გავლენის აგენტების დაძახება. ეს „პრობლემა“ უბრალოდ  და  უმარტივესად გადაწყდებოდა. მაგალითად, სრულიად საკმარისი იქნებოდა, საქართველოს „საგადასახდო კოდექსში“, სადაც საუბარია გრანტის მიმღები ორგანიზაციების დაბეგვრის წესზე, შესულიყო ცვლილება, რომლის მიხედვითაც, ფინანსთა სამინისტროს დაევალებოდა, გარკვეული პერიოდულობით (წელიწადში ერთხელ, ორჯერ და ა.შ.), გამოექვეყნებინა გრანტის მიმღებ ორგანიზაციათა სია, გრანტის ოდენობისა და დანიშნულების მითითებით, პრობლემაც მოიხსნებოდა და პროტესტიც არ მოყვებოდა!

ისე, ისიც უნდა ითქვას, რომ ვისაც მართლა სურს იმის გაგება, რომელი ორგანიზაცია რაში იღებს გრანტებს, არ მგონია, ეს პრობლემა იყოს, პირის მიერ ამ საკითხით სერიოზულად დაინტერესების შემთხვევაში. ყველა გრანტის გამცემ ორგანიზაციებს საკუთარ ვებგვერდებზე აქვთ გამოქვეყნებული, როდის, რომელ ორგანიზაციას, რამდენი გრანტი მისცეს და რისთვის! ამ ინფორმაციის მოძიებას მხოლოდ დაინტერესება და ინტერნეტის ელემენტარულ დონეზე ცოდნა უნდა. მაგრამ, თუკი ამ ინფორმაციის მოძიების გასაადვილებლად ერთიანი რეესტრის შექმნა გვინდა, კი ბატონო, ოღონდ ამ მიზნით ამ კანონის ამ სახით მიღება სრული აბსურდია.

მე, მაგალითად, მიმაჩნია, რომ:

უნდა გაკეთდეს იმ ორგანიზაციათა რეესტრი, რომლებიც სახელმწიფოსგან, ან სახელმწიფოს მიერ დაფუძნებული იურიდიული პირებისგან იღებენ გრანტებს, ანუ ჩვენი გადახდილი გადასახადებიდან ფინანსდებიან. ამ რეესტრში  უნდა იძებნებოდეს ინფორმაცია, როგორც გრანტის მიმღები ორგანიზაციის, ისე გაცემული გრანტის მოცულობის, დანიშნულების, პირობებისა და ამ პირობების შესრულების აუდიტის თაობაზე. ოღონდ მე არ მიმაჩნია, რომ ამისთვის ცალკე კანონი უნდა მივიღოთ „მთავრობის აგენტების“ შესახებ.

ტყუილი 2 –  კანონის მიღება საზოგადოებისათვის უფრო გამჭვირვალეს გახდის ლობისტურ საქმიანობას

მეორე ტყუილი, რაც ხშირად გვესმის, არის ის, რომ „ხალხის ძალის“  ინიცირებული და „ქართული ოცნების“  მიერ მხარდაჭერილი კანონპროექტი საზოგადოებისათვის უფრო გამჭვირვალეს გახდის ლობისტების საქმიანობას, რომელთა რიცხვში, თურმე, NGO-ებიც შედიან.

დავიწყოთ იმით, რომ ლობისტების საქმიანობის ანგარიშვალდებულების კუთხით აღნიშნული კანონპროექტი დღეს, საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილ, უკვე არსებულ სტანდარტებს კი არ აუმჯობესებს, არამედ დაბლა სწევს და აუარესებს. ამის დადგენა ძალიან ადვილია. საქართველოში მოქმედებს კანონი  „ლობისტური საქმიანობის შესახებ“, სადაც ვკითხულობთ შემდეგს:

მუხლი 13. ლობისტის ანგარიშგება

  1. ლობისტი ვალდებულია, რეგისტრაციის დღიდან არაუგვიანეს ყოველი მომდევნო თვის პირველიდან ათ რიცხვამდე, აგრეთვე, ლობისტის სამართლებრივი მდგომარეობის შეწყვეტის დღიდან არაუგვიანეს 10 დღის ვადაში, წარადგინოს ანგარიში, რომელშიც აღნიშნული უნდა იყოს შემდეგი მონაცემები:

ა) დავალებით გათვალისწინებული მიზნებისათვის მისთვის გადაცემული ფულადი თანხების, სხვა მატერიალური თუ არამატერიალური ფასეულობების შესახებ, ფულადი თანხის ოდენობის, სხვა მატერიალური თუ არამატერიალური ფასეულობის სახეობის, მათი გადაცემის თარიღისა და პირობების, აგრეთვე, გადამცემი პირის მითითებით;

ბ) ლობისტის მიერ დავალების შესასრულებლად გაწეული ხარჯების შესახებ, მათი გაწევის მიზნის, თარიღისა და პირობების მითითებით.

  1. ანგარიშს უნდა დაერთოს იმ დოკუმენტების ოფიციალური ასლები, რომლებიც ადასტურებს ანგარიშში მითითებულ მონაცემებს.
  2. ანგარიშში შეიტანება მისი შევსების თვის პირველ რიცხვამდე პერიოდის მონაცემები.“

როგორც ვხედავთ, დღეს არსებული კანონმდებლობა ლობისტს  ავალდებულებს არა ყოველწლიურად, არამედ ყოველთვიურად წარუდგინოს ანგარიში სახლემწიფო ორგანოს ლობირებისთვის მიღებული სახსრების ოდენობის, მისთვის ამ სახსრების გადამცემი პირების ვინაობის, გაწეული ხარჯებისა და მათი დანიშნულების შესახებ.  შესაბამისად, მოქმედი კანონი „ლობისტური საქმიანობის შესახებ“ ფინანსური გამჭვირვალობის კუთხით ლობისტებს აკისრებს გაცილებით მეტ ვალდებულებებს, ვიდრე „ხალხის ძალის“ მიერ წარმოდგენილი კანონპროექტი, რომლის მე-6 მუხლი „უცხოეთის გავლენის აგენტებისგან“  მხოლოდ ყოველწლიური დეკლარაციის წარდგენას მოითხოვს.

იგივე ეხება ლობისტური ორგანიზაციების საქმიანობის საჯაროობასაც. დღეს მოქმედი „ლობისტური საქმიანობის შესახებ“ კანონის მე-14 მუხლის თანახმად „საქართველოს ნებისმიერ მოქალაქეს უფლება აქვს, გაეცნოს წარმომადგენლობით ორგანოში, აღმასრულებელ ორგანოში ან საქართველოს პრეზიდენტთან ლობისტის მიერ წარდგენილ საბუთებსა და ანგარიშებს, გადაიღოს მათი ასლები.“ აქაც არსებული სტანდარტი უფრო მაღალია, ვიდრე „ქართული ოცნების“ მიერ მხადაჭერილი კანონპროექტით შემოთავაზებული, რომელშიც  საჯარო მხოლოდ „აგენტების“ რეესტრში დაფიქსირებული მწირი მონაცემებია (გრანტის მიმღები, გამცემი, გრანტის მიზანი და ოდენობა).

აღსანიშნავია ისიც, რომ „ლობისტური საქმიანობის შესახებ“ კანონის მე-5 მუხლის მე-6 პუნქტი ავალდებულებს შესაბამის სახელმწიფო ორგანოებს, აწარმოონ ლობისტების რეესტრი, რომელიც ასევე საჯარო დოკუმენტია.  ამიტომ ამ კუთხითაც ახალი კანონპროექტი ლობისტების საქმიანობის გამჭვირვალობის არანაირ ახალ სტანდარტს არ ქმნის.

ტყუილი მესამე – აღნიშნული კანონით უფრო გამჭვირვალე ხდება მედიის დაფინანსება

მესამე დიდი ტყუილი, რაც გვესმის ამ კანოპროექტის ინიციატორებისა და მმართველი პარტიისგან, არის ის, რომ, თითქოს, ამ კანონში შემოტანილი რეგულაციები საზოგადოებისთვის უფრო ნათელს გახდის, თუ საიდან ფინანსდება ესა თუ ის მედიასაშუალება. თუკი გავაანალიზებთ არსებულ კანონმდებლობას და შევადარებთ მას „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ ინიცირებულ კანონპროექტს, მარტივად დავინახავთ, რომ ეს არგუმენტიც მტკნარი სიცრუეა.

„მაუწყებლობის შესახებ“ საქართველოს კანონის 70-ე მუხლში ვკითხულობთ:

„4. ავტორიზებული პირი/ლიცენზიის მფლობელი ვალდებულია, ყოველი წლის 1 მაისამდე კომისიას წარუდგინოს და თავის ოფიციალურ ვებგვერდზე გამოაქვეყნოს გასული წლის ანგარიში საქართველოს კანონმდებლობის, ავტორიზაციის/სალიცენზიო პირობებისა და ქცევის კოდექსის მოთხოვნათა შესრულებისა და დაფინანსების წყაროების შესახებ. მაუწყებელმა ანგარიშს უნდა დაურთოს აუდიტის დასკვნა.

  1. ეროვნული მაუწყებელი ვალდებულია, ყოველი წლის 1 მაისამდე კომისიას მიაწოდოს ინფორმაცია თავისი გასული წლის აქტივებისა და პასივების, აგრეთვე, გასულ წელს განხორციელებული ინვესტიციების (მათი ოდენობისა და ინვესტორთა მითითებით) შესახებ.
  2. კომისია ადგენს მედიამომსახურებისა და ვიდეოგაზიარების პლატფორმის მომსახურების მიმწოდებლების ანგარიშგების ელექტრონულ ფორმებს. ანგარიშგების ელექტრონულ ფორმებში, გარდა ამ კანონით განსაზღვრული სხვა ინფორმაციისა, გათვალისწინებული უნდა იქნეს ინფორმაცია მედიამომსახურების მიმწოდებლის დაფინანსების წყაროების შესახებ“.

ანუ დღესაც, როგორც სახელმწიფოს – ზოგადად, საქართველოს კომუნიკაციების ეროვნულ კომისიას კი – კონკრეტულად, სრულად და ბევრად უფრო დაწვრილებით აქვს ინფორმაცია მედიასაშუალებების დაფინანსების შესახებ, ვიდრე ამას  „ხალხის ძალის“ მიერ ინიცირებული კანონპროექტი ითვალისწინებს. „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ კანონპროექტი არც მედიისთვის ადგენს ფინანსური გამჭვირვალობის რაიმე ახალ სტანდარტს.

ტყუილი მეოთხე – ინიცირებული კანონპროექტის მიღება ხელს შეუწყობს NGO-ებისა და მედიასაშუალებების საქმიანობის „შავი ფულით“ დაფინანსების გამოაშკარავებას

კიდევ ერთი არგუმენტი, რითაც ხელისუფლება ცდილობს, დაასაბუთოს ამ კანონის მიღების აუცილებლობა, არის სამოქალაქო ორგანიზაციების ე.წ. „შავი ფულით“ დაფინანსების არსებობა. წარმოდგენილი კანონპროექტი არანაირად არ ეხება ასეთი ტიპის საკითხებს, საერთოდ არ არეგულირებს მას და ვერნაირად ვერ გამოდგება ამ  ტიპის დარღვევევების გამოსავლენად. ეს საკითხები სრულიად სხვა კანონებშია გაწერილი. რამდენადაც ვიცი (მე არ ვარ ამ საკითხის მცოდნე), ამ კუთხით საკმაოდ კარგი კანონმდებლობა გვაქვს და, თუკი ხელისუფლებას აქვს შესაბამისი ინფორმაცია, იცის ასეთი  ფაქტების შესახებ, მას არ აქვს საკანონმდებლო შეზღუდვები  არასამთავრობო სექტორში ე.წ. „შავი ფულის“ ტრიალის აღასკვეთად.  თუ არადა, ხელისუფლებამ ახალი კანონპროექტის  ერთი მუხლი  მაინც უნდა  მიგვითითოს, რომლიც ხელს უწყობს არასამთავრობო ორგანიზაციებში „შავი ფულის“ ტრიალის გამოვლენას.

ამრიგად, საქართველოს კანონმდებლობის ზედაპირული ანალიზიც კი ადასტურებს, რომ ყველა ის დასაბუთება, რითაც ხელისუფლება უნდა, საზოგადოება დაარწმუნოს „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ კანონის მიღების აუცილებლობაში, არის ფეიკ არგუმენტები.

საქართველოში დღეს არსებული კანონმდებლობა ბევრად უფრო ეფექტურად ჭრის ხელისუფლების მიერ გაცხადებულ ამოცანებს, ვიდრე „ხალხის ძალის“  შემოთავაზებული და „ქართული ოცნების“ მიერ მხარდაჭერილი „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ კანონის პროექტი. ერთადერთი, რაც მათი არგუმენტებიდან შეიძლება იყოს საღ აზრთან ახლოს, არის გრანტის მიმღები ორგანიზაციების ერთიანი რეესტრის გაკეთება,  რამაც დაინტერესებულ საზოგადოებას შეიძლება გაუადვილოს იმის მოძიება, თუ რა გრანტები შემოვიდა ქვეყანაში, რომელმა ორგანიზაციამ მიიღო და რა საკითხების გადაჭრას მოხმარდა იგი. მაგრამ ფაქტია, რომ ამ მიზნის მისაღწევად აღნიშნული კანონის მიღება საერთოდ არ არის აუცილებელი და სრულიად საკმარისი იქნებოდა არსებულ კანონდებლობაში მცირე ცვლილებების შეტანა. უბრალოდ, შესაბამის კანონებში ცვლილებების შეტანით შეიძლება დაევალოს მაუწყებლობის კომისიას, იუსტიციის და/ან ფინანსთა სამინისტროებს, მათ ხელთ უკვე არსებული ინფორმაციის სისტემატიზება, შესაბამისი რეესტრის შედგენა და მათი ვებგვერდებზე გამოქვეყნება.

არ იციან? არ ესმით? ვერ ხვდებიან? ეჭვი მეპარება. უფრო სწორად, ეჭვი კი არ მეპარება, დარწმუნებული ვარ, რომ ამ კანონის მიზანი სრულიად სხვაა,  ხელისუფლების ვერტიკალისგან დამოუკიდებელი ორგანიზაციები და აქ მომუშავე პირები უბრალოდ უცხოეთის „გავლენის აგენტებად“ შერაცხონ, მოახდინონ მათი სტიგმატიზაცია და მორალური ტერორი. „აგენტი“ ცუდი სიტყვაა არაა და ტერმინი „უცხოური გავლენის აგენტი“ რაღაცნაირად გაუტოლო, მაგალითად, „სოციალური აგენტის“ ან „საფეხბურთო აგენტის“ სტატუსს, ძალიან უნიჭო, მდარე დონის სიტყვებით თამაშია, რომლისაც არავის სჯერა. მაგრამ ხელისუფლება ვართ და გაგვდისო, ამას გვეუბნებიან. ჰოდა, ამიტომაც მგონია, რომ ხელისუფლებასთან კამათს იმ კანონის შინაარსზე, აზრი არ აქვს, თუ არ უნდათ, მაინც არაფერს შეცვლიან. მიზანი გასაგებია, ჩემთვის კითხვა მხოლოდ ისაა, შეძლებს თუ არა საზოგადოება, გადაახდევინოს ხელისუფლებას თავისი საქციელისთვის შესაბამისი პოლიტიკურ ფასი.