ავტორი: კობა ბენდელიანი
თვითმმართველობის პრობლემებზე, რეალობასა და იმაზე, თუ რა უნდა გაკეთდეს საკანონმდებლო დონეზე და აღმასრულებელი ხელისუფლების მიერ იმისათვის, რომ საქართველოში თვითმმართველობები ადგილებზე რეალურად წარმოადგენდნენ ხელისუფლებას, „ინტერპრესნიუსი” კოალიციის „ადგილობრივი თვითმმართველობისა და დემოკრატიისათვის“ წევრს, ექსპერტ ირაკლი მელაშვილს ესაუბრა.
– ბატონო ირაკლი, გასულ კვირას პარლამენტის თავმჯდომარემ ირაკლი კობახიძემ განაცხადა, რომ ხელისუფლება ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების რეფორმას დაიწყებს, რომელიც რეალურად უზრუნველყოფს თვითმმართველი ორგანოების დამოუკიდებლობას.
თვითმმართველობის განვითარების თემა არაერთხელ დამდგარა ხელისუფლებების დღის წესრიგში, მაგრამ ფაქტია, რომ თვითმმართველობების გაძლიერების თვალსაზრისით ბევრი არც არაფერი გაკეთებულა…
– საერთოდ, უმჯობესია პირველ რიგში განვმარტოთ საკითხი, რაც, სამწუხაროდ, ძალიან ბევრისთვის ჩვენს ქვეყანაში ჯერ კიდევ გაურკვეველია – ის, თუ რა არის და რაში გვჭირდება თვითმმართველობა?
რატომ არის თვითმმართველობა, სახელმწიფო ძალაუფლების საკანონმდებლო, აღმასრულებელ, სასამართლო ხელისუფლებებად დანაწილების პრინიციპთან და კერძო საკუთრების არსებობასთან ერთად, დემოკრატიული სახელმწიფოს ერთ-ერთი უმთავრესი ნიშანი? რატომ არის ეფექტური და წარმატებული ის სახელმწიფოები, რომლებსაც განვითარებული თვითმმართველობა აქვთ?
თვითმმართველობა აგვარებს ყველა იმ საკითხს, რომელიც ეხება დასახლებაში მცხოვრები ადამიანის ყოველდღიურ საქმიანობას და ქმნის ცხოვრებისათვის კომფორტულ საცხოვრებელ გარემოს
ჯერ კიდევ ძველი წელთაღრიცხვის 45 წელს, ერთ-ერთმა ყველაზე დიდმა დიქტატორმა, იულიუს კეისარმა მიიღო პირველი აქტი თვითმმართველობების შესახებ. რომის იმპერიის ტერიტორიაზე ქალაქებს მიეცათ საკუთარი საქმეების დამოუკიდებლად მართვის უფლება მოქალაქეების მიერ არჩეული ორგანოებისა და მათ წინაშე ანგარიშვალდებული აღმასრულებელი ხელისუფლების მიერ.
მკაფიოდ განისაზღვრა ქალაქების უფლებამოსილება ქონებასთან, გადასახადებთან და სხვა საკითხებთან მიმართებით. მთელ მსოფლიოში სწორედ თვითმმართველობის მოვალეობაა სახელმწიფოში არსებული ადამიანთა უამრავი დასახლების შიდა გზების, ტრანსპორტის, წყლის, განათლების, დასვენების ობიექტების და ა.შ. საკითხების გადაწყვეტა.
ანუ თვითმმართველობა აგვარებს ყველა იმ საკითხს, რომელიც ეხება დასახლებაში მცხოვრები ადამიანის ყოველდღიურ საქმიანობას და ქმნის ცხოვრებისათვის კომფორტულ საცხოვრებელ გარემოს.
ის, რაც 2000 წლის წინ ესმოდათ რომის იმპერიის დროინდელ პოლიტიკოსებს, ჯერჯერობით, პრობლემად რჩება საქართველოში
ჯერ კიდევ 2000 წლის წინ დასავლურ საზოგადოებაში ჩამოყალიბდა მოსაზრება, რომ შეუძლებელია ცენტრალურმა ხელისუფლებამ ეს საკითხები უფრო წარმატებით გადაჭრას, ვიდრე თავად ამ დასახლებების მოსახლეობამ და მისმა არჩეულმა წარმომადგენლებმა, ანუ იმ ადამიანებმა, ვინც უშუალოდ მოიხმარს გზას, წყალს და ყველა იმ სიკეთეს, რაც მათ დასახლებაშია. ფაქტია, რომ ის, რაც 2000 წლის წინ ესმოდათ რომის იმპერიის დროინდელ პოლიტიკოსებს, ჯერჯერობით, პრობლემად რჩება საქართველოში.
– თქვენი აზრით, სავარაუდოდ, რა არის მიზეზი, რომ ჩვენში თვითმმართველ ორგანოებს მხოლოდ პირობითად შეიძლება ეწოდოს თვითმმართველი ორგანოები?
– ფაქტია, რომ ვითარება სერიოზულადაა შესაცვლელი. ჩვენს ქვეყნაში 3500-ზე მეტი ქალაქი, დაბა და სოფელია. 30 წელია, ჩვენი პოლიტიკური ელიტა და საზოგადოების მნიშვნელოვანი ნაწილი იკვებება იმ ილუზიით, რომ თბილისში, კაბინეტში მსხდომი „კარგი მენეჯერების“ პირობებში, სახელმწიფო ბიუჯეტიდან გაცემული შესაბამისი დაფინანსებით და ცენტრალური ხელისუფლების აქტიური ქმედებებით, შესაძლებელი იქნება ამ დასახლებების პრობლემების გადაჭრა.
ჩვენ გვაქვს ევროპული ტიპის არჩევითი თვითმმართველობის ორგანოები, მაგრამ ვრჩებით ცივილიზებულობის და დემოკრატიული ქვეყნის პრეტენზიის მქონე ლამის ერთადერთ ქვეყნად, რომელშიც, მაგალითად, სათიბები და საძოვრები ფაქტობრივად სრულად არის ცენტრალური ხელისუფლების საკუთრებაში
არადა, ყველამ – ხელისუფლებამაც და საზოგადოებამაც ერთ მარტივ კითხვას უნდა გავცეთ პასუხი: ვინ უფრო მეტადაა ნებისმიერი სოფლისა და ქალაქის წყალმომარაგების, დასუფთავების, ინფრასტრუქტურისა თუ სხვა პრობლემების მოგვარებით დაინტერესებული, იქ მცხოვრები ადამიანი, რომელიც ყოველდღიურად მოიხმარს ამ ყველაფერს, თუ რომელიმე სამინისტროს ჩინოვნიკი, რომელმაც ცხოვრება შეიძლება ისე გალიოს, რომ საერთოდ არ ჩავიდეს ან გავლით გაიაროს ამ ქალაქსა თუ სოფელში?
იგივე კითხვა ისმის იმაზეც, თუ ვინ უფრო არის ჩახედული დასახლებების არსებულ პრობლემებში – ადგილობრივი მცხოვრები, თუ თბილისში მჯდომი ჩინოვნიკი?
დემოკრატიულ ქვეყნებში ამ კითხვებს ერთმნიშვნელოვანი პასუხი ათეული და ასეული წლების წინ გაეცა.
ჩვენ ქვეყნაში კი ეს მარტივი ჭეშმარიტებები ჯერ კიდევ დავა-კამათის საგანია. ჩვენ გვაქვს ევროპული ტიპის არჩევითი თვითმმართველობის ორგანოები, მაგრამ ვრჩებით ცივილიზებულობის და დემოკრატიული ქვეყნის პრეტენზიის მქონე ლამის ერთადერთ ქვეყნად, რომელშიც, მაგალითად, სათიბები და საძოვრები ფაქტობრივად სრულად არის ცენტრალური ხელისუფლების საკუთრებაში, შესაბამისად, ტყიდან ფიჩხის გამოტანის ან სოფლის საძოვრის კანონიერად გამოყენებისათვის სამინისტროს ნებართვაა საჭირო.
მსგავსი სურათია ინფრასტრუქტურული პროექტების მხრივაც. თუკი სოფელში ან გზა გახდა გასაკეთებელი, სკვერი, ანდა საბავშვო ბაღი ასაშენებელი თუ გარე განათება შესაცვლელი, მუნიციპალიტეტი იძულებულია, თანხების მისაღებად ცენტრალურ ხელისუფლებას მიმართოს.
საქართველო ევროპაში ერთ-ერთ უკანასკნელ ადგილზეა თვითმმართველობის ფინანსური უზრუნველყოფით. ამას სამთავრობო სტრატეგიის დოკუმენტის პროექტშიც ვკითხულობთ, ოღონდ იქ არ წერია, თუ ვის ვუსწრებთ
საერთოდ უცნაური სიტუაციაა მოსახლეობის წყალმომარაგების კუთხით. კანონით, ამ საკითხის მოგვარება კი არის ადგილობრივი ხელისუფლების კომპეტენცია, მაგრამ, სათავე ნაგებობიდან დაწყებული, წყალგაყვანილობის სისტემით დამთავრებული, ყველაფერი ერთ სახელმწიფო შპს-ს – გაერთიანებულ წყალმომარაგების კომპანიას ეკუთვნის, რომელსაც არანაირი ვალდებულება არ გააჩნია, შეასრულოს მოსახლეობის მიერ არჩეული ადგილობრივი ხელისუფლების მოთხოვნები და ასეა კიდევ ბევრ სფეროში. ასეთია ჩვენი რეალობა.
რაც შეეხება ფინანსებს. საქართველო ევროპაში ერთ-ერთ უკანასკნელ ადგილზეა თვითმმართველობის ფინანსური უზრუნველყოფით. ამას სამთავრობო სტრატეგიის დოკუმენტის პროექტშიც ვკითხულობთ, ოღონდ იქ არ წერია, თუ ვის ვუსწრებთ. ესაა ჩვენი მეზობელი სომხეთი და აზერბაიჯანი, რომლებიც, არ მგონია, რომ სახელმწიფო აღმშენებლობის კუთხით ჩვენთვის მისაბაძი მაგალითები უნდა იყვნენ.
– ძნელია არ დაგეთანხმოთ იმაში, რომ ჩვენში ყველა ხელისუფლება საკმაოდ ბევრს კი საუბრობდა და დღესაც საუბრობს თვითმმართველი ორგანოების გაძლიერებაზე, მაგრამ თვითმმართველი ორგანოების გაძლიერებისთვის ბევრი არც არაფერი გაკეთებულა.
თქვენ როგორ შეაფასებდით დღევანდელ საქართველოში თვითმმართველი ორგანოების ადგილს, როლსა და მდგომარეობას დღევანდელი ხელისუფლების მმართველობის პირობებში?
– დემოკრატიულ სახელმწიფოებში სახელმწიფოს, საჯარო ხელისუფლების გამგებლობაში არსებული რესურსები – ფინანსები, ბუნებრივი რესურსები, წყალი, ტყე, მიწა, საძოვარი, ბიზნესისა თუ სოფლის მეურნეობის განვითარების, განათლების, კულტურის, ჯანდაცვის, სოციალური დახმარების პროგრამები და ა.შ არის არა ცენტრალური ხელისუფლების ხელში, არამედ გადანაწილებულია ცენტრალურ, რეგიონულ და ადგილობრივ დონეებს შორის.
დემოკრატიულ ქვეყანებში, მრავალპარტიულობასთან ერთად, სწორედ რესურსების ხელისუფლების დონეებს შორის გადანაწილება, ცენტრალურ ხელისუფლებაში მყოფ პარტიას არ აძლევს საშუალებას, მოახდინოს ძალაუფლების მონოპოლიზაცია და გავლენა ჰქონდეს მოქალაქის ცხოვრების ყველა სფეროზე.
მოდით, ვნახოთ ამ კუთხით სისტემა, რომელშიც ვცხოვრობთ. ავიღოთ ბიზნესმენი. მას სჭირდება საინვესტიციო ფონდები, იაფ ფინანსურ რესურსებზე წვდომა. ეს ფონდები და პროგრამები მხოლოდ ცენტრალური ხელისუფლების ხელშია. სჭირდება მიწა, ქონება, ლიცენზიები, ბუნებრივი რესურსები, რასაც ფლობს ეკონომიკის სამინისტრო, ინფრასტრუქტურული თუ სხვა სახელმწიფო ტენდერები ინფრასტრუქტურის სამინისტროსა და სხვა სამთავრობო უწყებების უფლებამოსილებაა.
სანამ ამ ადამიანების ბედი დამოკიდებული იქნება მმართველი ძალის კეთილგანწყობაზე, ჩვენ ყოველთვის გვექნება სუროგატული დემოკრატია ნახევრად თავისუფალი საზოგადოებით, ნახევრად თავისუფალი არჩევნებით
ავიღოთ ფერმერი. სასოფლო-სამეურნეო მიწები, სოფლის მეურნეობის განვითარების და დახმარების პროგრამები, საინვესტიცო პროექტები, შხამქიმიკატები, საძოვარი, ტყე, წყალი – ყველაფერი ეკონომიკისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტროების მფლობელობაშია.
სკოლა და მასწავლებელი – მთლიანად დამოკიდებულია განათლების, კულტურის, სპორტისა და ახალგაზრდობის სამინისტროსა და მის რესურსცენტრებზე. უმაღლესი განათლება, ლექტორი და სტუდენტი – ასევე, განათლების სამინისტროს ვაუჩერულ დაფინანსებაზე. ჯანმრთელობის პრობლემების მქონე, შშმ პირი, პენსიონერი, სოციალურად დაუცველი – საქართველოს ჯანდაცვის სამინისტროს სოციალურ პროგრამებზე, დახმარებებზე და მის სოცმუშაკებზე. სპორტსმენები და ხელოვანები – განათლების, კულტურისა და სპორტის სამინისტროს პროგრამების, ფესტივალების დაფინანსება-დოტაციაზე, სამინისტროს მიერ ორგანიზებულ ღონისძიებებსა და პროექტებში მონაწილეობაზე, სახელმწიფოს მიერ დანიშნულ ხელფასებზე და სტიპენდიებზე.
ფაქტობრივად, ნებისმიერი სოციალური ფენის წარმომადგენლის პროფესიული და პირადი წარმატება, რიგ შემთხვევაში კი ჯანმრთელობა და სიცოცხლეც, მნიშვნელოვნად არის დამოკიდებული ცენტრალური მთავრობის თანამდებობის პირის, მმართველი პარტიის ლიდერების და მათ მიერ დანიშნული ხელმძღვანელი პირების კეთილგანწყობასა და მხარდაჭერაზე. ეს უზარმაზარი ძალაუფლება მთავრობაში მყოფ ნებისმიერ პოლიტიკურ ძალას უბიძგებს, გამოიყენოს ის თავად საზოგადოების გასაკონტროლებლად და დასამორჩილებლად.
სანამ თავის პროფესიაში წარმატებული ნებისმიერი ადამიანის წინსვლა დამოკიდებული იქნება მის მიმართ ქვეყნის სათავეში მყოფი პარტიის და მის მიერ დანიშნული მინისტრების კეთილგანწყობაზე, რაც არ უნდა ვცადოთ, საარჩევნო კოდექსით და სხვა კანონებით ვზღუდოთ ადმინისტრაციული რესურსების გამოყენება, რაც არ უნდა მოვუწოდოთ ბიზნესისა თუ ხელოვნების დარგის წარმომადგენლებს, არ ჩახტნენ ყველა ახალი ხელისუფლების ნავში და არ გამოუხატონ მათ მატერიალური თუ პროფესიული მხარდაჭერა, ამით არაფერი შეიცვლება.
სანამ ამ ადამიანების ბედი დამოკიდებული იქნება მმართველი ძალის კეთილგანწყობაზე, ჩვენ ყოველთვის გვექნება სუროგატული დემოკრატია ნახევრად თავისუფალი საზოგადოებით, ნახევრად თავისუფალი არჩევნებით. ყოველთვის გვეყოლება არცთუ საკუთარი ნებით ხელისუფლებისადმი პატრონ-ყმურ დამოკიდებულებაში მყოფი ბიზნესი, მმართველი პარტიის აგიტატორად მოვლენილი მასწავლებლები თუ ბაღის აღმზრდელები, ხელისუფლების მხარდამჭერ კონცერტებში მასობრივად მონაწილე მსახიობები თუ მომღერლები და ა.შ.
იმიტომ, რომ ამ ადამიანებს ესმით, გრძნობენ, რომ მათი პროფესიული წინსვლა, წარმატება თუ კეთილდღეობა დიდწილადაა დამოკიდებული ხელისუფლების სათავეში მყოფი მმართველი ძალის კეთილგანწყობაზე.
სულ ვამბობ, რომ 30 წელი გადის საქართველოს დამოუკიდებლობის მოპოვებიდან და ამ დროის განმავლობაში არც ერთმა ხელისუფალმა არ მოინდომა საზოგადოებაზე ზეგავლენის ამ ბერკეტების ხელიდან გაშვება და მართვის სისტემის შეცვლა.
ყველა სახელისუფლებო პარტიის ილუზორულ იმედს, ამ გზით შეინარჩუნოს გავლენა საზოგადოებაზე და საკუთარი ძალაუფლება, ეწირება როგორც ქვეყნის დემოკრატიული, ისე ეკონომიკური განვითარების, ჩვენს ქალაქებსა თუ სოფლებში მოქალაქეების საცხოვრებელი გარემოს გაუმჯობესების პერსპექტივა.
30 წელი გადის საქართველოს დამოუკიდებლობის მოპოვებიდან და ამ დროის განმავლობაში არც ერთმა ხელისუფალმა არ მოინდომა საზოგადოებაზე ზეგავლენის ბერკეტების ხელიდან გაშვება და მართვის სისტემის შეცვლა
ამასთან, საქართველოში ყველა მმართველი პარტია ჯერჯერობით კრახით ამთავრებს თავის საქმიანობას, რადგანაც საზოგადოების გაკონტროლების მიზნით შენარჩუნებული მართვის ცენტრალიზებული სისტემა სინამდვილეში მას საშუალებას არ აძლევს ეფექტურად გადაჭრას მოქალაქეების წინაშე მდგარი სოციალურ-ეკონომიკური, ინფრასტრუქტურული თუ სხვა ტიპის პრობლემები.
ეს იწვევს მოსახლეობის უკმაყოფილების ზრდას ხელისუფლების მიმართ და საბოლოოდ მის შეცვლას.
სამწუხაროა, რომ ჩვენს ქვეყნაში არც პოლიტიკოსები, არც სამოქალაქო სექტორის და მედიის დიდი ნაწილი ამ კუთხით არ უყურებენ დეცენტრალიზაციას და თვითმმართველობის რეფორმას, შესაბამისად, არ ესმით ამ რეფორმის სასიცოცხლო მნიშვნელობა.
არადა, როგორც დემოკრატიის და სამოქალაქო საზოგადოების განვითარება, ასევე, ქვეყნის ეკონომიკური წინსვლა და რეგიონებში არსებული სოციალურ-ეკონომიკური პრობლემების გადაჭრა წარმოუდგენელია ცენტრალური ხელისუფლების უზარმაზარი ძალაუფლებისგან გათავისუფლების, დეცენტრალიზაციის, სათანადო კომპეტენციებითა და ფინანსური რესუსებით აღჭურვილი, პლურალისტური თვითმმართველობის გარეშე.
ეს არის ერთადერთი გზა, როგორმე მოვიშოროთ ქართული სახელმწიფო მმართველობის აგერ უკვე ოცდაათწლიანი სენი, ხელისუფლების სათავეში მოსული პარტიის მონოპოლისტური, არაეფექტური მმართველობა და მისი ზეგავლენა მოქალაქის ცხოვრების ყველა სფეროზე.
– თქვენი აზრით, რა უნდა გააკეთოს მმართველმა გუნდმა ექსპერტების მიერ შეთავაზებული ფისკალური და ქონებრივი დეცენტრალიზაციის ძირითადი მიმართულებების რეალურად განსახორციელებლად?
– პირველ რიგში, მთავრობა უნდა გათავისუფლდეს ორი ილუზიისგან. პირველი, რომ თბილისიდან შეძლებს 3500 დასახლების პრობლემების გადაჭრას და ცენტრალური ბიუჯეტიდან გამოუყოფილი თანხებით დააფინანსებს თითოეული დასახლების პრობლემის მოგვარებას.
მეორე, რომ მხოლოდ მთავრობის და სამინისტროების აქტივობით შეძლებს ინვესტიციების მოზიდვის, საშუალო და მცირე ბიზნესის განვითარების, რეგიონების და მუნიციპლიტეტების ეკონომიკური პრობლემებისა და დასაქმების საკითხების მოგვარებას.
თვითმმართველობებს უნდა გადაეცეთ ის ქონება და კომპეტენციები, რომელიც აუცილებელია „თვითმმართველობის კოდექსით“ გათვალისწინებული უფლებამოსილებების განსახორციელებლად
თუკი მთავრობა მიხვდა, რომ განვითარებული, ძლიერი თვითმმართველობა სერიოზული ინსტრუმენტი, პარტნიორი და დამხმარეა ადგილებზე პრობლემების გადაჭრაში, მაშინ რეფორმის გატარება და მართვის ეფექტური სისტემა შექმნება. საუბარია ისეთ სისტემაზე, როცა ხელისუფლების ყველა დონე თავის ფუნქციას ასრულებს და ერთმანეთთან თანამშრომლობით, უზრუნველყოფს მოსახლეობის პრობლემების გადაჭრას.
ასეთ სისტემაში თვითმმართველობის მთავარი ამოცანაა მოსახლეობის ჩართულობითა და მისი მონაწილეობით გადაჭრას დასახლებების ინფრასტრუქტურული, კომუნალური და სხვა ადგილობრივი პრობლემები.
ამისათვის აუცილებელია, პირველ რიგში, თვითმმართველობებს უნდა გადაეცეთ ის ქონება და კომპეტენციები, რომელიც აუცილებელია „თვითმმართველობის კოდექსით“ გათვალისწინებული უფლებამოსილებების განსახორციელებლად.
ეს, პირველ რიგში, ეხება წყალმომარაგების სისტემებს, ადგილობრივი ინფრასტრუქტურის მოწესრიგებას, ქალაქებსა და სოფლებში არსებულ უამრავ ქონებას, შენობა-ნაგებობას, რომელიც ეკონომიკის სამინისტროს ბალანსზეა და ათწლეულების განმავლობაში ნადგურდება, შიდა სატრანსპორტო გადაზიდვების მოწესრიგებას, ლიცენზიებისა და მოსაკრებლების საკითხების გადაჭრას და ა.შ.
იმისათვის, რომ მუნიციპალიტეტები საკუთარი უფლებამოსილებების განხორციელებაში სრულად არ იყვნენ დამოკიდებული ცენტრალურ ბიუჯეტზე, აუცილებელია მათი ეკონომიკური გაძლიერება, რაც უნდა განხორციელდეს ფინანსური და ქონებრივი დეცენტრალიზაციის გზით.
უნდა შეიცვალოს თვითმმართველობის დაფინანსების არსებული სისტემა, რომელიც ნაკლებად ახდენს მუნიციპალიტეტების ეკონომიკური აქტივობის სტიმულირებას.
მისი სუსტი მხარეა ის, რომ მთლიანად ორიენტირებულია მუნიციპალიტეტებისთვის ცენტრალურ ბიუჯეტში არსებული თანხების განაწილებაზე და არა მუნიციპალიტეტების ეკონომიკური განვითარების გზით მათი საკუთარი შემოსავლების ზრდაზე და ეკონომიკური აქტივობის შედეგად მიღებული შემოსავლებით საკუთარი მოთხოვნების დაკმაყოფილებაზე.
ფისკალური დეცენტრალიზაციის უმთავრესი ამოცანა უნდა იყოს მუნიციპალური ბიუჯეტების მეტი საგადასახადო შემოსავლებით უზრუნველყოფა. ამ მხრივ მთავარი აქცენტი უნდა გაკეთდეს საშემოსავლო გადასახადის ზიარ გადასახადად ქცევაზე. მუნიციპალიტეტებისათვის ეს იქნება ეკონომიკური აქტივობის მნიშვნელოვანი მასტიმულირებელი ფაქტორი, რადგანაც თითოეული ახალი სამუშაო ადგილიდან მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტში შევა დასაქმებულის საშემოსავლო გადასახადის ნაწილი
ფისკალური დეცენტრალიზაციის უმთავრესი ამოცანა უნდა იყოს მუნიციპალური ბიუჯეტების მეტი საგადასახადო შემოსავლებით უზრუნველყოფა. ამ მხრივ მთავარი აქცენტი უნდა გაკეთდეს საშემოსავლო გადასახადის ზიარ გადასახადად ქცევაზე. მუნიციპალიტეტებისათვის ეს იქნება ეკონომიკური აქტივობის მნიშვნელოვანი მასტიმულირებელი ფაქტორი, რადგანაც თითოეული ახალი სამუშაო ადგილიდან მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტში შევა დასაქმებულის საშემოსავლო გადასახადის ნაწილი.
უნდა განხორციელდეს საგადასახადო ადმინისტრირების პრინციპის ცვლილებაც. კერძოდ, ამ გადასახადიდან ამოღებული სახსრების განაწილება უნდა მოხდეს არა დამქირავებლების რეგისტრაციის ადგილის მიხედვით, როგორც დღესაა, არამედ დაქირავებულ ფიზიკურ პირთა რეგისტრაციის ადგილის მიხედვით.
მარტივად რომ ავხსნა, არასამართლიანია, როცა რომელიმე ბანკის ან ფარმაცევტული კომპანიის, მაგალითად, თერჯოლის ფილიალის თანამშრომლის მიერ გადახდილი საშემოსავლო გადასახადი მიემართება თბილისის ბიუჯეტში, რადგან სათავო ოფისი თბილისშია რეგისტრირებული და არა იმ მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტში, სადაც უშუალოდ დასაქმებული ფიზიკური პირია რეგისტრირებული.
ჩვენ მიერ შეთავაზებული სისტემა ბევრად უფრო სამართლიანია, რადგანაც გადასახადის გადამხდელის მიერ გადახდილი თანხა მოხმარდება იმ მუნიციპალიტეტს, სადაც ცხოვრობს, არის რეგისტრირებული და სადაც იღებს მუნიციპალურ სერვისებს. მის მიერ გადახდილი თანხიდან მოხდება მუნიციპალიტეტის საჭიროებების დაფინანსება, რითაც უნდა გადაიჭრას იმ დასახლების პრობლემები, რომელშიც გადასახადის გადამხედელი ცხოვრობს.
ჩვენ მიერ შეთავაზებული მუნიციპალიტეტების დაფინანსების მოდელი, აგრეთვე საშუალებას მოგვცემს გარკვეულწილად შევამციროთ თბილისსა და სხვა მუნიციპალიტეტებს შორის უთანაბრობის ხარისხი, ოღონდ არა თბილისის შემოსავლების ხელოვნურად შემცირების, არამედ დანარჩენი მუნიციპალიტეტების შემოსავლების ზრდის ხარჯზე.
იმ მოდელით, რომელიც მთავრობამ წელს აამუშავა, თბილისს უბრალოდ ვართმევთ კუთვნილი საგადასახადო შემოსავლების ნაწილს იმისათვის, რომ ეს უთანაბრობა მცირედით მაინც შემცირდეს.
დეცენტრალიზაციის ახალ სტრატეგიაში მთავრობამ ერთმნიშვნელოვნად უნდა აიღოს ვალდებულება, ერთხელ და საბოლოოდ გადაჭრას თვითმმართველობებისათვის მათი კუთვნილი ქონების, ადგილობრივი მნიშვნელობის მიწის, წლის, ტყის და ბუნებრივი რესურსების გადაცემის საკითხი, როგორც ეს არის განსაზღრული “თვითმმართველობის კოდექსის” 107-ე და 165-ე მუხლების პირველ ნაწილში
ფინანსური დეცენტრალიზაცია, გადასახადების ადგილებზე დატოვება, თავისთავად, ვერ გამოიწვევს ეკონომიკის განვითარებას და ადგილებზე არ შექმნის დამატებით ღირებულებას. ფინანსური დეცენტრალიზაცია ქმნის მექანიზმს იმისათვის, რომ მუნიციპალიტეტებისთვის მომგებიანი გახდეს ეკონომიკური აქტივობა, ხოლო ეკონომიკური აქტივობა შესაძლებელია მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუკი ადგილობრივ თვითმმართველობებს გადაეცემათ მიწა, ქონება და სხვა რესურსები, რაც მათ მისცემს საშუალებას, მათ კუთვნილებაში გადაცემული ქონების გამოყენებისას, შექმნან საინვესტიციო პროექტები, მოიძიონ ინვესტორები და ხელი შეუწყონ დასაქმებას ქონების ოპერირებით , პრივატიზაციას, იჯარას და ა.შ.
საშემოსავლო გადასახადიდან შემოსული თანხებით გაზრდება ადგილებზე შემოსავლები, რაც გააუმჯობესებს მუნიციპალური სერვისების ხარისხს. დეცენტრალიზაციის ახალ სტრატეგიაში მთავრობამ ერთმნიშვნელოვნად უნდა აიღოს ვალდებულება, ერთხელ და საბოლოოდ გადაჭრას თვითმმართველობებისათვის მათი კუთვნილი ქონების, ადგილობრივი მნიშვნელობის მიწის, წყლის, ტყის და ბუნებრივი რესურსების გადაცემის საკითხი, როგორც ეს არის განსაზღრული თვითმმართველობის კოდექსის 107-ე და 165-ე მუხლების პირველ ნაწილში.
აუცილებელია, როგორც ევროპულ ქვეყნებშია, საქართველოშიც მთავრობამ გაატაროს აქტიური გათანაბრებითი პოლიტიკა, როდესაც ფინანსურად და რესურსულად სუსტი თვითმმართველობები გათანაბრებითი ტრანსფერით მიიღებენ ცენტრალური ბიუჯეტიდან სახსრებს საკუთარი უფლებამოსილიბების განსახორცილებლად
აუცილებელია, როგორც ევროპულ ქვეყნებშია, საქართველოშიც მთავრობამ გაატაროს აქტიური გათანაბრებითი პოლიტიკა, როდესაც ფინანსურად და რესურსულად სუსტი თვითმმართველობები გათანაბრებითი ტრანსფერით მიიღებენ ცენტრალური ბიუჯეტიდან სახსრებს საკუთარი უფლებამოსილებების განსახორცილებლად. სახელმწიფო გათანაბრებითი პოლიტიკის სტაბილურობისა და ეფექტიანობისათვის, იმისათვის, რომ მუნიციპალიტეტებს საშუალოვადიან პერსპექტივაში ჰქონდეთ საკუთარი შემოსავლების პროგნოზირების საშუალება, მნიშვნელოვანია, რომ კანონით იყოს დადგენილი გათანაბრებითი ტრანსფერის ფონდის მთლიანი მოცულობა მშპ-სთან მიმართებით.
ერთ ინტერვიუში რთულია, მიმოიხილო ამ რეფორმის ყველა ასპექტი. არის უამრავი საკითხი, რომელიც მოწესრიგებას მოითხოვს. მაგალითად, ხშირად გაიგებთ ბრალდებებს, რომ მუნიციპალიტებში გაბერილია შტატები, მუნიციპალური სერვისების მიწოდებისათვის შექმნილ ა(ა)იპ-ებში დასაქმებულია უამრავი ადამიანი.
რა თქმა უნდა, პრობლემა არსებობს, მაგრამ ეს, პირველ რიგში, თავად ცენტრალური ხელიუფლების ბრალია, რადგანაც მას კარგა ხანია, კანონით აკისრია ვალდებულება, შეიმუშაოს მუნიციპალური სერვისების სტანდარტები.
ამ სტანდარტის ერთ-ერთი შემადგენელი ნაწილია ის, თუ ამა თუ იმ ა(ა)იპ-ის თანამშრომელმა რამდენ აბონენტს უნდა გაუწიოს მომსახურება. თუკი ხელისუფლება ამ სტანდარტებს შეიმუშავებს, 15 წუთში გახდება შესაძლებელი, თითოეული მუნიციპლიტეტის მიხედვით დავადგინოთ, თუ რამდენი კაცი უნდა იყოს მუნიციპალურ ა(ა)იპ-ებში დასაქმებული მთელი საქართველოს მასშტაბით. ჩვენი შეთავაზება სამთავრობო კომისიისადმი ამ პრობლემის მოგვარებასაც გულისხმობს.
– თქვენ მიერ გაკეთებული ჩამონათვალის შემდეგ, რა უფლებამოსილებები ექნებათ თვითმართველობებს, რასაც აქამდე ვერც ერთი ხელისუფლება ვერ ელეოდა და რა დარჩება ცენტრალურ ხელისუფლებას?
– პირველ რიგში, მინდა ხაზი გავუსვა, რომ ჩვენ ვთავაზობთ ხელისუფლებას რეფორმის ეტაპობრივად განხორციელების ვარიანტს, ქვეყნის ეკონომიკისა და ფინასური შესაძლებლობების გათვალისწინებით.
რეფორმის შედეგად შეიცვლება ვითარება, როცა თვითმმართველობები საკუთარი უფლებამოსილებების შესრულებისათვის აუცილებელი თანხების მისაღებად მუდმივად ორიენტირებულები არიან მთავრობიდან ფინანსური დახმარების მიღებაზე.
რეფორმის შედეგად შეიცვლება ვითარება, როცა თვითმმართველობები საკუთარი უფლებამოსილებების შესრულებისათვის აუცილებელი თანხების მისაღებად მუდმივად ორიენტირებულები არიან მთავრობიდან ფინანსური დახმარების მიღებაზე
ასეთი სისტემა აფერხებს ქვეყნის ეკონომიკურ განვითარებას და სულ უფრო მეტად აწვება ცენტრალურ ბიუჯეტსაც, რომელსაც ისედაც არ ჰყოფნის თანხები სულ უფრო მზარდი სახელმწიფო ვალდებულებების დასაფარავად. შესაბამისად, რაც დრო გავა, არსებულ სისტემაში, ცენტრალურ ბიუჯეტს სულ უფრო მეტად გაუჭირდება მუნიციპალიტეტების უფლებამოსილებების ადეკვატური დაფინანსება, რაც უარყოფითად აისახება რეგიონების განვითარებასა და მოქალაქეების ცხოვრების დონეზე.
ჩვენ მიერ შეთავაზებული რეფორმების განხორციელების შემთხვევაში, მუნიციპალიტეტებს ექნებათ მოტივაცია და შესაძლებლობა, მცირე ბიზნესის განვითარებითა და სხვა ეკონომიკური აქტივობებით გაზარდონ საკუთარი შემოსავლები. მთავარი კი ის არის, რომ მუნიციპალიტეტბს გაუჩნდებათ თავისუფლება, ცენტრალური ბიუჯეტისგან დამოუკიდებლად განხორციელონ საკუთარი უფლებამოსილებები.
თუკი დღეს ფაქტობრივად ყველა მუნიციპალიტეტი ცენტრალური ბიუჯეტის დოტაციაზეა (მსგავსი მაგალითი ვერ ვნახეთ ვერც ერთ ცივილიზებული სახელმწიფოს სისტემაში), ახალ სისტემაზე გადასვლის შემდეგ, მუნიციპალიტეტების ნაწილი გახდება ფინანსურად თვითკმარი, ანუ გამოიკვეთება ის თვითმმართველობები, რომლებსაც თავიანთი ეკონომიკური განვითარებით, ცენტრალური ბიუჯეტისგან დამოუკიდებლად შეუძლიათ საკუთარი შემოსავლებით არსებობა, ამის ხარჯზე გამოთავისუფლდება გათანაბრებითი ტრანსფერის ფონდის დიდი ნაწილი, რომელიც სუსტ მუნიციპალიტეტბზე გადანაწილდება. ანუ სუსტი მუნიციპალიტეტები მიიღებენ ბევრად უფრო მეტ თანხას, ვიდრე ახლა იღებენ. საშემოსავლო გადასახადის ადგილზე დატოვების შედეგად, მარტო თბილისის ამოვარდნა გათანაბრებითი ტრანსფერის ფონდიდან, ფაქტობრივად, გააორმაგებს სხვა მუნიციპალიტეტებისათვის გადასანაწილებელი საბიუჯეტო თანხების ოდენობას.
ჩვენ მიერ შეთავაზებული რეფორმების განხორციელების შემთხვევაში, მუნიციპალიტეტებს ექნებათ მოტივაცია და შესაძლებლობა, მცირე ბიზნესის განვითარებითა და სხვა ეკონომიკური აქტივობებით გაზარდონ საკუთარი შემოსავლები. მთავარი კი ის არის, რომ მუნიციპალიტეტებს გაუჩნდებათ თავისუფლება, ცენტრალური ბიუჯეტისგან დამოუკიდებლად განხორციელონ საკუთარი უფლებამოსილებები
არის ერთი საკითხიც. ჩვენ მიერ შეთავაზებული სისტემა ათწლეულების განმავლობაში აპრობირებული და ტესტირებულია მრავალ ევროპულ ქვეყნაში, მათ შორის, იმ ქვეყნებში, რომლებმაც დაახლოებით ჩვენს პირობებში დაიწყეს ცენტრალიზებულიდან დეცენტრალიზებულ სახელმწიფო მართვის სიტემაზე გადასვლა. ფაქტობრივად, ყველგან ეს სისტემა წარმატებით ფუნქციონირებს.
ამიტომ ბევრად ადვილია იმის გაანალიზება, თუ რა შედეგებს მივიღებთ დეცენტრალიზაციის რეფორმის ამ გზით განხორცილების შემთხვევაში. განსხვავებული ვითარებაა იმ მოდელთან დაკავშირებით, რომელიც ფინანსთა სამინისტრომ შემოგვთავაზა, როდესაც მუნიციპალიტეტებს იანვრიდან დღგ-ის 19% უნაწილდებათ. ჩვენ ვართ ერთადერთი ქვეყანა, რომელიც მუნიციპალური დაფინასების ამ სისტემაზე გადავიდა და ფაქტობრივად შეინარჩუნა თვითმმართელობის სრული დამოკიდებულება ცენტრალური ბიუჯეტიდან გამოყოფილ თანხებზე.
ევროპულ ქვეყნებში ადგილობრივი ბიუჯეტების ჯამური წილი მთლიან სახელმწიფო ფინანსებში 30-33%-ია. საქართველოში მუნიციპალური ბიუჯეტების ჯამური მოცულობა 2 334 490 ათას ლარს, ანუ ნაერთი ბიუჯეტის მხოლოდ 15,46% შეადგენს, ორჯერ ნაკლებს, ვიდე საშუალო ევროპული მაჩვენებლებია.
ევროპულ ქვეყნებში ადგილობრივი ბიუჯეტების ჯამური წილი მთლიან სახელმწიფო ფინანსებში 30-33%-ია. საქართველოში მუნიციპალური ბიუჯეტების ჯამური მოცულობა 2 334 490 ათას ლარს, ანუ ნაერთი ბიუჯეტის მხოლოდ 15,46% შეადგენს, ორჯერ ნაკლებს, ვიდრე საშუალო ევროპული მაჩვენებლებია
რეფორმის ეტაპობრივად განხორციელების შედეგად კი აბსოლუტურად რეალისტურია უახლოეს წლებში მუნიციპალური ბიუჯეტების საშემოსავლო გადასახადისა და გათანაბრებითი ტრანსფერის ჯამური მოცულობის 3.5 მილიარდამდე გაზრდა, რაც სხვა შემოსავლებთან ერთად, საშუალებას მოგვცემს, მივუახლოვოთ საქათველოში მუნიციპალური დაფინანსების მაჩვენებლები საშუალო ევროპულ მაჩვენებლებს. მუნიციპალიტეტებს გაუჩნდებათ მეტი დამოუკიდებლობა, ფინანსები და რესურსები, ბევრად უფრო ეფექტიანად განახორციელონ ადგილობრივი პოლიტიკა, მეტი და ხარსხიანი სერვისები მიაწოდონ მოსახლეობას, ხოლო ცენტრალურ ხელისუფლებას კი მიეცემა მეტი საშუალება, კონცენტრირდეს თავის უშუალო ფუნქციების განხორციელებაზე – მაკროეკონომიკა, მსხვილი ინფრასტრუქტურული თუ საინვესტიციო პროექტების განხორციელება და ა.შ.
– ბევრი იმაზე საუბრობს, რომ რეგიონებსა და მუნიციპალიტეტებში განსახორციელებელ დიდ პროექტებზე ტენდერები თბილისში ტარდება და მათ, ძირითადად, ცენტრალურ ხელისუფლებასთან დაახლოებული კომპანიები იგებენ. ისიც ფაქტია, რომ სწორედ ეს კომპანიები არიან ხოლმე არჩევნების დროს მმართველი პარტიის ძირითადი დამფინანსებლები.
გასაგებია, რომ ხონსა და ვთქვათ, იგივე ონში მოქმედი სამშენებლო კომპანიები, სავარაუდოდ, უარესად იქნებიან ტექნიკით აღჭურვილი, მაგრამ საკანონმდებლო დონეზე რა უნდა გაკეთდეს იმისათვის, რომ რეგიონული თუ იგივე მუნიციპალური მასშტაბის არა მხოლოდ სამშენებლო, არამედ სხვა სფეროებში მომუშავე კომპანიები გაძლიერდნენ?
– ზოგადად, ტენდერების კანონიერად და სამართლიანად ჩატარების თემა კვლავ არ კარგავს აქტუალობას. ამ კუთხით ჩემთვის კიდევ უფრო მეტი კითხვის ნიშანი გაჩნდა მთავრობის N604 დადგენილების გამოქვეყნების შემდეგ, რომელიც სახელმწიფო შესყიდვებს არეგულირებს და რომლითაც მუნიციპალიტეტები დაავალდებულეს, უკლებლივ ყველა სატენდერო დოკუმენტაცია ინფრასტრუქტურის სამინისტროში შესათანხმებლად გააგზავნონ.
ზოგადად, ტენდერების კანონიერად და სამართლიანად ჩატარების თემა კვლავ არ კარგავს აქტუალობას. ამ კუთხით ჩემთვის კიდევ უფრო მეტი კითხვის ნიშანი გაჩნდა მთავრობის N604 დადგენილების გამოქვეყნების შემდეგ, რომელიც სახელმწიფო შესყიდვებს არეგულირებს და რომლითაც მუნიციპალიტეტები დაავალდებულეს, უკლებლივ ყველა სატენდერო დოკუმენტაცია ინფრასტრუქტურის სამინისტროში შესათანხმებლად გააგზავნონ
გარდა იმისა, რომ აღნიშნული დადგენილება აშკარად ეწინააღმდეგება კონსტიტუციასა და „თვითმმართველობის კოდექსს“, რომელთა მიხედვითაც, თვითმმართველი ერთეული საკუთარ უფლებამოსილებებს ახორციელებს საქართველოს კანონმდებლობის ფარგლებში დამოუკიდებლად და თავისი პასუხისმგებლობით, ამ დადგენილებამ სერიოზული პრობლემები შექმნა ინფრასტრუქტურული პროექტების განხორციელების კუთხითაც.
კვირიკაშვილის მთავრობის ეს დადგენილება ეწინააღმდეგება ელემენტარულ საღ აზრს, რადგანაც უბრალოდ შეუძლებელია, ქვეყანაში განსახორციელებელი ორას მილიონზე მეტი ღირებულების 700-ზე მეტი ინფრასტრუქტურული პროექტის ტენდერების ხარისხიანი აუდიტი მოახერხოს სამინისტროს ერთმა რამდენიმეკაციანმა დეპარტამენტმა.
როგორც მოსალოდნელი იყო, პროექტების შეთანხმების პროცესი გაიწელა, სამუშაოების დაწყება დაგვიანდა, ხოლო მაღალმთიან რეგიონებში, კლიმატური პირობების გამო, მათი განხორცილება ფაქტობრივად შეუძლებელი აღმოჩნდა. შესაბამისად, მივიღეთ სურათი, როცა 2018 წლის დეკემბრის შუა რიცხვებისთვის, ინფრასტრუქტურის რეაბილიტაციისათვის სახელმწიფო ბიუჯეტიდან გამოყოფილი 250 მილიონი ლარიდან ათვისებული იყო მხოლოდ 150 მილიონ ლარამდე. ასეთი დაბალი მაჩვენებლები არასდროს ყოფილა.
რა თქმა უნდა, მთავრობის ასეთი საქციელი ყოველთვის აჩენს ეჭვს, ხომ არ დგას მუნიციპალიტეტბში განსახორციელებელი ყველა ტენდერის მთავრობისთვის შეთანხმების სურვილის უკან ხელისუფლების განზრახვა, ლობირება გაუწიოს გარკვეულ კომპანიებს და მუნიციპალიტეტები აიძულოს ხელშეკრულება გააფორმონ მთავრობის წევრებთან დაახლოებულ კონკრეტულ ფირმებთან.
მივიღეთ სურათი, როცა 2018 წლის დეკემბრის შუა რიცხვებისთვის, ინფრასტრუქტურის რეაბილიტაციისათვის სახელმწიფო ბიუჯეტიდან გამოყოფილი 250 მილიონი ლარიდან ათვისებული იყო მხოლოდ 150 მილიონ ლარამდე. ასეთი დაბალი მაჩვენებლები არასდროს ყოფილა
ასეთი ქმედებები, ბიზნესების მონოპოლიზაცია, ვიწრო ჯგუფის კორუფციულ ინტერესებს მორგებული ტენდერების თავიდან აცილების ერთ-ერთი გზა სწორედ დეცენტრალიზაციის პროცესის გაღრმავებაა, როცა ცენტრალურ ხელისუფლებას აღარ მიეცემა საშუალება, მიუთითოს მუნიციპალიტეტებს, რომელი კომპანია გამოაცხადონ ტენდერში გამარჯვებულად.
თუკი დეცენტრალიზაციის პროცესის შედეგად აღნიშნულ საკითხებზე გადაწყვეტილების მიმღები გახდება არა მთავრობაში მყოფი ადამიანების ვიწრო ჯგუფი, არამედ მრავალი მუნიციპალიტეტი, ეს ხელს შეუწყობს ინფრასტრუქტურული პროექტების განხორციელების პროცესში კონკურენტული გარემოს ჩამოყალიბებასაც და ტენდერებში გამარჯვების მეტ შანსს გაუჩენს დამოუკიდებელ ბიზნეს სტრუქტურებსაც.
ზოგადად, ყველა ის პრობლემა, რაზეც უკვე ვისაუბრეთ და რაც წლებია, გვაწუხებს, სწორედ იმიტომ გვჭირს, რომ 30 წელია, ადგილობრივ თვითმმართველობებს განვითარების საშუალებას არ ვაძლევთ.
ამიტომაც არის დეცენტრალიზაციის პროცესის სწორად წაყვანა მნიშვნელოვანი, რომ ეს პრობლემები საბოლოოდ დავძლიოთ. თუ არადა, მუდმივად ვიქნებით იმ მდგომარეობაში, რაშიც ვართ.
სწორება ცენტრალურ ხელისუფლებაზე ადგილობრივი პრობლემების გადაწყვეტის გასაღები არ არის და მას, საბოლოო ჯამში, მუდმივად სახელისუფლო კრიზისამდე მივყავართ.
