ავტორი: მაგდა პოპიაშვილი
ინფრასტრუქტურული პროექტების შესრულების მხრივ წლევანდელი წელი ხელისუფლებისთვის განსაკუთრებით რთული რომ აღმოჩნდა, ამას უკვე მთავრობაც აღიარებს. ინფრასტრუქტურის სამინისტროს წლევანდელი ბიუჯეტი 600 მილიონზე მეტით სწორედ აუთვისებლობის გამო მცირდება.
როგორც აღმოჩნდა, უწყებას პრობლემები მხოლოდ საქვეუწყებო ორგანიზაციების მიერ შეუსრულებელი პროექტების მხრივ არ აქვს. თანხების ათვისება რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდიდანაც ძალიან დაბალია.
დღევანდელი მონაცემებით, განაწილებული 250-მილიონიდან მხოლოდ 146 მილიონია ათვისებული. ასეთი დაბალი მაჩვენებელი კი ბოლო წლების განმავლობაში, ფაქტობრივად, არ ყოფილა. ბოლო სამი წლის საკასო შესრულების მონაცემები ასეთია: 2015 წელი – 91,5%, 2016 წელი – 91,5%, 2017 წელი – 85,3%. წელს კი, ამ დროის მონაცემებით, მუნიციპალიტეტები ჯამურად 60%-იან ნიშნულს გაჭირვებით უახლოვდებიან.
ის, რომ რეგფონდიდან პროექტების განხორციელებასა და, შესაბამისად, თანხების ათვისებაზე პასუხისმგებლები, ოფიციალურად, თვითმმართველობები არიან, ეს ცხადია, მაგრამ რა მოხდა წელს? რატომ მოხდა, რომ ყოველწლიურად მზარდი მაჩვენებელი 2018 წელს საგანგაშოდ დაბალია?
როგორც ირკვევა, პრობლემის ერთ-ერთი მთავარი მიზეზი მთავრობის, ერთი შეხედვით, უწყინარი დადგენილებაა, დადგენილება, რომელმაც რეგიონებში ინფრასტრუქტურული პროექტების დიდი ნაწილი, პრაქტიკულად, ჩააგდო.
ეს არის N604-ე დადგენილება, რომელიც სახელმწიფო შესყიდვებს არეგულირებს და რომლითაც მუნიციპალიტეტები დაავალდებულეს, უკლებლივ ყველა სატენდერო დოკუმენტაცია ინფრასტრუქტურის სამინისტროში შესათანხმებლად გააგზავნონ. და ეს მაშინ, როცა, დეკლარირებულად, მთავრობა დეცენტრალიზაციის მასშტაბურ პროცესს იწყებს და მუნიციპალიტეტებისთვის მეტი უფლებამოსილებებისა და ფინანსების გადაცემისთვის ემზადება.
რაც მთავარია, დადგენილება პირდაპირ ეწინააღმდეგება ქვეყნის უმთავრეს კანონს – საქართველოს კონსტუტუციას, რომელშიც მკაფიოდ წერია, რომ „თვითმმართველი ერთეული საკუთარ უფლებამოსილებებს ახორციელებს დამოუკიდებლად და თავისი პასუხისმგებლობით, საქართველოს კანონმდებლობის ფარგლებში“.
დადგენილება ეწინააღდეგება „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსსაც“, რომელიც სახელმწიფოსა და თვითმმართველობის უფლებამოსილებებს მკაფიოდ მიჯნავს და იქვე ადგენს, რომ „სახელმწიფოსა და მუნიციპალიტეტის ორგანოების ურთიერთობა ემყარება ურთიერთთანამშრომლობის პრინციპს“ და არა – პატრონყმურ-ქვეშევრდომულ ურთიერთობებს.
თუმცა, მივყვეთ თანმიმდევრულად:
რა არის რეგფონდი და როგორ ხდება თანხების განაწილება?
რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდი ცენტრალურ ბიუჯეტში აკუმულირებული თანხაა, რომლითაც რეგიონებში ინფრასტრუქტურული სამუშაოები ფინანსდება. ის უფულო მუნიციპალიტეტებისათვის, ფაქტობრივად, ერთადერთ წყაროს წარმოადგენს იმისათვის, რომ ადგილებზე გზის, წყლის, კანალიზაციის, საბავშვო ბაღისა თუ სხვა პრობლემები მეტ-ნაკლებად მოაგვარონ.
ფონდის განაწილების სქემა ასეთია: მუნიციპალიტეტი ადგენს პროექტს, წარუდგენს რეგიონული განვითარების სამთავრობო კომისიას, რომელსაც ინფრასტრუქტურის სამინისტრო ხელმძღვანელობს. კომისია იწონებს პროექტს, რომელიც შემდეგ მთავრობაზე გადის დასამტკიცებლად და მხოლოდ ამის შემდეგ მუნიციპალიტეტები იღებენ რეგფონდიდან დაფინანსებას, აცხადებენ ტენდერებს და იწყებენ პროექტების განხორციელებას.
2013 წლიდან მოყოლებული, დაფინანსების წესში ცვლილებები რამდენჯერმე შევიდა, თუმცა, ეს ცვლილებები, უმთავრესად, პროექტების შერჩევის პროცესში მერებისა და საკრებულოების თანაბარ მონაწილეობას, პროექტების რეგგანვითარების სტრატეგიებთან შესაბამისობას, მათ ეფექტიანობასა და სხვა საკითხებს ეხებოდა.
რა წერია 604-ე დადგენილებაში?
2018 წლიდან მუნიციპალიტეტებისთვის 604-ე დადგენილება ამოქმედდა. ამ დადგენილებით „სახელმწიფო შესყიდვებთან დაკავშირებით გასატარებელი ზოგიერთი ღონისძიება“ რეგულირდება. ის 2017 წლის 29 დეკემბერს, გიორგი კვირიკაშვილის პრემიერობისას გამოიცა, თუმცა, დადგენილების მიღებიდან 1 წლის მანძილზე მასში ცვლილება ოთხჯერ შევიდა და საბოლოოდ, მუნიციპალიტეტებისთვის ერთ-ერთ ყველაზე დრამატულ დადგენილებად იქცა. ცვლილებების ინიციატორი კი სწორედ რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო იყო, უწყება, რომელიც, ამავდროულად, ხელმძღვანელობს რეგფონდიდან პროექტების დაფინანსებას.
პირველად დადგენილებაში ცვლილებები 2018 წლის აპრილში შევიდა. ამ ცვლილებით, მუნიციპალიტეტები ვალდებულები გახდნენ, ავეჯის, სხვადასხვა დანიშნულების ტექნიკის, ავტომანქანების, კომპიუტერებისა და სხვა საქონლის შესყიდვის დოკუმენტაცია საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროსთან შეეთანხმებინათ.
ამ ცვლილებიდან ზუსტად 1 თვეში – 2018 წლის 22 მაისს დადგენილებაში კვლავ შევიდა ცვლილებები და მუნიციპალიტეტებისთვის ვითარება კიდევ უფრო დამძიმდა – ამჯერად მათ ყველა პროექტის, მათ შორის, ყველა ინფრასტრუქტურული პროექტის, სატენდერო დოკუმენტაციის სამინისტროში გაგზავნა დაევალათ. გამონაკლისი მხოლოდ თბილისი და აჭარის ავტონომიურ რესპუბლიკაში შემავალი მუნიციპალიტეტებია – მათზე ეს დადგენილება არ ვრცელდება.
რას ნიშნავს ეს?
იმას, რომ 57 მუნიციპალიტეტი (მერიები, საკრებულოები, მუნიციპალიტეტის მიერ დაფუძნებული იურიდიული პირებიც კი) ყოველდღიურად ინფრასტრუქტურის სამინისტროს შესაბამის დეპარტამენტს უგზავნის ყველა იმ პროექტისა თუ საქონლის სატენდერო დოკუმენტაციას, რომლის შესყიდვასაც ის გეგმავს. დეპარტამენტის თანამშრომლები კი ვალდებული არიან, ეს დოკუმენტაცია შეამოწმონ, ხარვეზები შეასწორონ და მუნიციპალიტეტებს უკან დაუბრუნონ. მხოლოდ ამის შემდეგ ეძლევა ადგილობრივ თვითმმართველობას ტენდერის გამოცხადების უფლება.
რეგფონდის ფარგლებში გამოსაცხადებელი ტენდერების დოკუმენტაციას სამინისტროს მუნიციპალიტეტის ორგანოებთან ურთიერთობისა და რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების დეპარტამენტი ამოწმებს. ამ დეპარტამენტში სულ 14 ადამიანი მუშაობს.
წელს რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდიდან 250 მილიონის 792 პროექტი დაფინანსდა, რაც იმას ნიშნავს, რომ ამ დეპარტამენტის 14 თანამშრომელს 792 პროექტის სატენდერო დოკუმენტაცია უნდა შეესწავლა, გაესწორებინა და მუნიციპალიტეტებისთვის უკან დაებრუნებინა. თვითმმართველობები კი მხოლოდ ამის შემდგომ იწყებდნენ სატენდერო პროცედურებს. ალბათ, ადვილი წარმოსადგენია, ამგვარი სამუშაოს შესრულება სამინისტროს 14 თანამშრომლის რამდენ დროს წაიღებდა და როგორ დააგვიანებდა მუნიციპალიტეტებში პროექტების განსახორციელებლად ტენდერების გამოცხადება.
გასათვალისწინებელია ისიც, რომ ტენდერები არც თუ იშვიათად ვარდება და მათი ხელახლა გამოცხადება ხდება საჭირო. ეს ყველაფერი კი, დროში ისედაც გაწელილ პროცესს, ლამისაა, დაუსრულებელს ხდის.
მუნიციპალიტეტების მერები ჩვენთან საუბარში ამბობენ, რომ ამ პროცედურამ მათი საქმიანობა მკვეთრად შეაფერხა. განსაკუთრებული პრობლემა კი მაღალმთიან მუნიციპალიტეტებს შეექმნათ, სადაც სამუშაოების შესასრულებლად, კლიმატური პირობებიდან გამომდინარე, ისედაც სულ რამდენიმე თვე აქვთ და ეს პერიოდი, ფაქტობრივად, სატენდერო დოკუმენტაციების შეთანხმებაში დაკარგეს.
მაგალითად, მესტიის მუნიციპალიტეტში, სადაც რახანია, უკვე თოვლია, შიდა გზების რეაბილიტაციისთვის ორმილიონიანი ტენდერის გამოცხადება ბოლოს 21 ნოემბერს მოხერხდა და ისიც ჩავარდა. ანალოგიური, ან მცირედით უკეთესი მდგომარეობაა მუნიციპალიტეტების დიდ ნაწილში.
რა შედეგი მივიღეთ?
ის, რომ რეგიონებში ინფრასტრუქტურული პროექტების ჩავარდნის ერთ-ერთი მთავარი ფაქტორი სწორედ ეს დადგენილება გახდა, ინფრასტრუქტურის სამინისტროდან გამოთხოვილი საჯარო ინფორმაციიდანაც ნათელი ხდება.
ბოლო 5 წლის პრაქტიკას თუ გადავხედავთ, ვნახავთ, რომ თვითმმართველობებს მომდევნო წელს დაგეგმილი პროექტების საპროექტო სამუშაოები, ფაქტობრივად, წინა წლის ბოლოს თითქმის დასრულებული ჰქონდათ ხოლმე. ამას წლის განმავლობაში ტენდერების ეკონომიიდან მიღებული თანხებით ახერხებდნენ და შედეგად იმას ვიღებდით, რომ ახალი წლის დადგომისთანავე, პირველივე თვეებში, რეგკომისიის მიერ დამტკიცებული პროექტების შესრულებაზე ტენდერის გამოცხადება უკვე შეეძლოთ. ანუ, მარტივად რომ ვთქვათ, პირველ-მეორე კვარტალში პროექტების დიდი ნაწილი ტენდერზე გადიოდა, კონტრაქტდებოდა და შემდგომი პერიოდი სამუშაოების შესრულებას ხმარდებოდა.
რა მდგომარეობა გვაქვს 2018 წელს?
როგორც უკვე გითხარით, მიმდინარე წელს რეგფონდიდან, ჯამურად, 250 მილიონის პროექტები დაფინანსდა. ამ დროისთვის მხოლოდ 146 მილიონი ლარია ათვისებული, 104 მილიონი კი, წლის დასრულებამდე 2 კვირით ადრე, ჯერ კიდევ დასახარჯია.
პირველ კვარტალში, ანუ იანვარში, თებერვალსა და მარტში, ტენდერი, ჯამში, 258 პროექტზე გამოცხადდა. მეორე კვარტალში – აპრილში, მაისსა და ივნისში, როცა, წესით, სამუშაოების დაწყების დრო იყო – 179 პროექტზე, მესამე კვარტალში – ივლისში, აგვისტოსა და სექტემბერში, როცა, ინფრასტრუქტურული სამუშაოები აქტიურ ფაზაში უნდა შესულიყო, ტენდერი ყველაზე მეტ – 318 პროექტზე გამოცხადდა, მეოთხე კვარტალში კი, უფრო კონკრეტულად კი, ოქტომბერში, 12 პროექტი გატენდერდა. მთელი წლის განმავლობაში ვერ გამოცხადდა ან ვერ შედგა 25 ტენდერი.
როგორც ხედავთ, პირველ ექვს თვეში პროექტების მხოლოდ 56%-ზე მოხერხდა ტენდერების გამოცხადება, 40%-ზე კი ტენდერები იმ პერიოდში გამოცხადდა, როცა გამალებული სამუშაოების დრო იყო – ივლისში, აგვისტოსა და სექტემბერში.
ამ პირობებში კი წლის ბოლოსთვის პროექტების დასრულება რომ ვერ მოესწრებოდა, ეს ადგილობრივი ხელისუფლებების წარმომადგენლებმა უკვე ზაფხულშივე იცოდნენ და ამბობდნენ კიდეც.
რაც შეეხება თავად პროექტების შესრულების მაჩვენებელს, თუ სამინისტროს მიერ გაცემულ საჯარო ინფორმაციას გადავხედავთ, ვნახავთ, რომ ის პროექტები, რომლებიც პირველ კვარტალში გატენდერდა, დასრულებული, ან თითქმის დასრულებულია, თუმცა, ეს საერთო სურათს, სამწუხაროდ, ვეღარ ცვლის.
ოქტომბრის მაჩვენებლებით, 90-100%-ით დასრულებული 251 პროექტი იყო (38%), 61-90%-ით დასრულებული – 64 პროექტი (8%), 31-60%-მდე შესრულებული პროექტების რაოდენობა 55 (7%), 125 პროექტი კი 1-30%-ით იყო შესრულებული, თუმცა, ამ კატეგორიაში უმეტეს პროექტზე შესრულებული სამუშაოები 6-დან 20%-მდე მერყეობს.
ყველაზე მთავარი კი ის არის, რომ, ოქტომბრის მდგომარეობით, 251 პროექტზე (32%) სამუშაოები დაწყებული საერთოდ არ იყო.
251 პროექტიდან 70%-ზე ტენდერი კი დასრულდა, მაგრამ სამუშაოები ჯერ არ დაწყებულა. ამ 175 პროექტზე ტენდერების უმეტესობა სწორედ მესამე კვარტალში ჩატარდა. ოქტომბრის მდგომარეობით, 45 პროექტზე სატენდერო პროცედურები მიმდინარეობდა (18%), 15 პროექტის ტენდერი ჩაიშალა (6%), ხოლო 16 პროექტზე ტენდერი საერთოდ გამოსაცხადებელი იყო (6%).
სამინისტროს პოზიცია
როგორც ხედავთ, ვითარება მართლაც საგანგაშოა. ახლა ინფრასტრუქტურის სამინისტრო ცდილობს, შესრულების მაჩვენებელი როგორმე 200 მილიონამდე ავიდეს. ეს შესაძლებლობას მისცემს, თქვას, რომ რეგფონდი 50 მილიონით აგვისტოში გაიზარდა, პროექტებიც აგვისტოში დამტკიცდა და მუნიციპალიტეტებმა ამ თანხის ათვისება ამიტომაც ვერ შეძლესო. თუმცა, სწორედ ამ უწყებიდან მიღებული ინფორმაციის დამუშავებით ნათლად ჩანს, რომ აგვისტოში დამატებული 50 მილიონი ჩავარდნილი წლის გამართლებად ვერ გამოდგება.
რაც შეეხება თავად დადგენილებას, სამინისტროში მას პრობლემად არ თვლიან, უფრო კი პირიქით – მუნიციპალიტეტებისთვის სასიკეთო აქტად მიიჩნევენ და მის შეცვლაზე ფიქრსაც კი არ აპირებენ.
როგორც მინისტრის მოადგილემ, მზია გიორგობიანმა ჩვენთან საუბარში განაცხადა, დაბალი მაჩვენებლის ერთ-ერთი მიზეზი, შესაძლოა, მუნიციპალიტეტების მიერ მონიტორინგის სისტემის ამოქმედება იყოს. „ერთ-ერთი მიზეზი, შეიძლება ითქვას, ისაა, რომ თვითონ მუნიციპალიტეტებმა მონიტორინგის სისტემა აამუშავეს და გარკვეული სამუშაოები, რომელიც დასრულებული უნდა ყოფილიყო, არაა. დეფექტიდან გამომდინარე, მუნიციპალიტეტები ცდილობენ, რომ თავიდან გააკეთებინონ სამუშაოები და აქედან გამომდინარე, გადახდებს არ ახორციელებენ. შეყოვნების ერთ-ერთი მიზეზი, შეიძლება, ეს იყოს. უფრო მეტად ჩაერთო მუნიციპალიტეტი პროექტების განხორციელებაში, საზედამხედველო კომპანიებს უფრო მეტად სთხოვს, რომ ფორმალური არ იყოს მათი შემოწმებები და რეალურად ადგილზე გასვლით ხდებოდეს შესრულებული სამუშაოს ხარისხის შემოწმება“, – ამბობს გიორგობიანი.
მინისტრის მოადგილის თქმით, მუნიციპალიტეტებს ტენდერების გამოცხადება და, შესაბამისად, პროექტების დაწყება კი დაუგვიანდათ, მაგრამ, სამაგიეროდ, ტენდერების სწორად შედგენა ისწავლეს.
„თუ იმას გავითვალისწინებთ, რომ არასწორად გამოცხადებული ტენდერების გამო გვაქვს ის შედეგი, რომელიც თუნდაც იმ უხარისხოდ მიღებული სამუშაოს, ან არასწორად განსაზღვრულ სამუშაოებს ეხება, აქედან გამომდინარე, ვფიქრობთ, რომ პირიქით, ბევრი ისწავლეს მუნიციპალიტეტების თანამშრომლებმა ამ მიმართულებით და ვფიქრობ, უფრო და უფრო სწრაფად განვითარდებიან და უფრო სწრაფად შეძლებენ ისინი ტენდერების გამოცხადებას იმ გამოცდილებიდან გამომდინარე, რაც მიიღეს“, – ამბობს გიორგობიანი.
კითხვაზე, რას ფიქრობს იმაზე, რომ ასეთმა ცენტრალიზებულმა მიდგომამ მუნიციპალიტეტებს წელი ჩაუგდო და ადგილებზე პრობლემები მოუგვარებელი დარჩა, გიორგობიანი გვპასუხობს: „თუ იმ ტენდენციას შევხედავთ და გავითვალისწინებთ, რომ რეალურად უხარისხოდ შესრულებული სამუშაოს ერთ-ერთი მთავარი მიზეზი იყო ის, რომ არასწორად იყო გამოცხადებული ტენდერები და სამუშაოს აღწერილობა არ იყო სწორად გაწერილი, თუ რა მოლოდინი უნდა ჰქონოდა მუნიციპალიტეტს, ისევ მოცდა ჯობს, რომ სწორად მიიღოს მუნიციპალიტეტმა ის შედეგი, რისი მოლოდინიც აქვს მას და ადგილობრივ მოსახლეს“.
რამდენად გამოდგება მინისტრის მოადგილის ეს პასუხი ჩავარდნილი პროექტების გასამართლებლად, ან რამდენად სწორია რეგფონდის სასწავლო პროგრამის ფუნქციებით აღჭურვა მაშინ, როცა მუნიციპალიტეტებში პრობლემების დიდი ნაწილი წელს გადაუჭრელი დარჩა, თვითმმართველობის მოხელეთა კვალიფიკაციის ასამაღლებლად კი სულ სხვა პროგრამები არსებობს? აიღებს თუ არა პასუხისმგებლობას განუხორციელებელ პროექტებზე სამინისტრო, თუ თითოეულ ჩავარდნილ პროექტზე პასუხს ადგილობრივ თვითმმართველობებს აგებინებენ? ამას წლის ბოლო გვიჩვენებს, როცა რეგფონდის შესრულების საბოლოო შედეგები დაიდება.
მანამდე კი, სანამ მომდევნო წლის რეგფონდის განაწილება დაიწყება, მთავრობამ უნდა გადაწყვიტოს, გააუქმებს თუ არა დადგენილებას, რომელიც საქართველოს კონსტიტუციას და ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსს ეწინააღმდეგება და მუნიციპალიტეტებს კანონმდებლობით მინიჭებულ უფლებამოსილებებს უზღუდავს. ყველაზე მთავარი კი, რაც ხელისუფლებამ მკაფიოდ უნდა გაარკვიოს, ისაა, რეალურად უნდა თუ არა დეცენტრალიზაციის პროცესის დაწყება, რადგან, ერთი მხრივ, დეცენტრალიზაცია და მეორე მხრივ, თვითმმართველობების სრული დაქვემდებარება ერთად უბრალოდ არ გამოდის და რეფორმას ფარსად აქცევს.
P.S. N604-ე დადგენილებაში შესული ცვლილებები ერთნაირად ეხებოდა როგორც მუნიციპალიტეტებს, ისე სახელმწიფო რწმუნებულების ადმინისტრაციებს, რომლებიც, ასევე, ვალდებული იყვნენ, დადგენილებით განსაზღვრული საქონლის შესყიდვაზე შესაბამისი ინფორმაცია რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროსთვის შეეთანხმებინათ. 2018 წლის 11 სექტემბერს განხორციელებული მორიგი ცვლილებებით, დადგენილებიდან სახელმწიფო რწმუნებულების ადმინისტრაციები ამოიღეს, რაც იმას ნიშნავს, რომ მათ თითოეულ შესყიდვაზე ინფრასტრუქტურის სამინისტროსთვის მიმართვის ვალდებულება მოეხსნათ. აღნიშნული ცვლილება დადგენილებაში საქართველოს პრემიერმინისტრის, მამუკა ბახტაძის მიერ ახალი რწმუნებულების დანიშვნიდან 2 კვირაში შევიდა.
ცნობისათვის: სახელმწიფო რწმუნებული არის კანონმდებლობით განსაზღვრულ საქართველოს ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ ერთეულებში აღმასრულებელი ხელისუფლების წარმომადგენელი, რომელსაც თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ათავისუფლებს მთავრობა. ადგილობრივი თვითმმართველობა კი ცენტრალური ხელისუფლებისგან სრულიად დამოუკიდებელი მმართველობითი დონეა, რომლის აღმასრულებელ და წარმომადგენლობით ორგანოებს – მერებსა და საკრებულოებს მოსახლეობა პირდაპირი წესით ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებზე ირჩევს. ეს კი იმას ნიშნავს, რომ, საქართველოს კონსტიტუციითა და ორგანული კანონით, ადგილობრივი თვითმმართველობა ანგარიშვალდებული არა ცენტრალური ხელისუფლების, არამედ საკუთარი მოსახლეობის წინაშეა. მთავარია, ახლა ეს მარტივი ჭეშმარიტება ქვეყნის მთავრობამაც გაითავისოს.
