როგორ გამოიყვანა თვითმმართველობის განვითარებამ ევროპული ქვეყნები ტოტალიტარული წარსულისგან

ავტორი: ირაკლი მელაშვილი

გაკვეთილები ევროპისთვის: ტოტალიტარიზმის ჩამოყალიბება 1920-1930-იან წლებში

პირველი მსოფლიო ომის შემდეგ ევროპაში ეკონომიკური კრიზისები, სოციალური არეულობებისა და პოლიტიკური არასტაბილურობის პერიოდი იდგა. ამ ფონზე ტოტალიტარული რეჟიმები ჩამოყალიბდა იტალიაში (ფაშიზმი, ბენიტო მუსოლინი – 1922 წლიდან), გერმანიაში (ნაციზმი, ადოლფ ჰიტლერი – 1933 წლიდან), ესპანეთში (ფრანკოს დიქტატურა), პორტუგალიასა (სალაზარის რეჟიმი) და ა.შ.

ავტორიტარიზმი, პირველ რიგში, ერჩის თვითმმარველობას, რადგან ის ცენტრალური ხელისუფლებისგან დამოუკიდებელი ძალაუფლებისა და მოქალაქეთა ორგანიზებული ძალის საფუძველია. ის ანგრევს ერთმმართველობითი სისტემის ფუნდამენტს და ხელს უშლის მოქალაქეებზე ტოტალური კონტროლის დამკვიდრებას. განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია, რომ ცენტრალიზებულ სისტემაში ნებისმიერი ეკონომიკური, ინფრასტრუქტურული, კულტურული, სოციალური თუ საგანმანათლებლო პროექტის განხორციელება დამოკიდებულია ცენტრალური მთავრობის სურვილსა და თანხმობაზე, რაც შეუძლებელია განვითარებული თვითმმართველობის პირობებში.

ავტორიტარიზმისთვის მიუღებელია ლოკალური ინიციატივების, საზოგადოების მხრიდან ადგილობრივი რესურსების გაკონტროლებისა და ხელისუფლებისგან დამოუკიდებლად განვითარების ნებისმიერი მცდელობა. რეგიონის, ქალაქის, სოფლის, მოქალაქის განვითარება სრულად უნდა იყოს დამოკიდებული ბელადის მიმართ ლოიალურობასა და უსიტყვო მორჩილებაზე.  შესაბამისად, ევროპის ქვეყნების დიქტატორებმა წინა საუკუნის 20-30–იან წლებში ყველგან გააუქმეს თვითმმართველობები და მუნიციპლიტეტებში პირდაპირი კონტროლი დაამყარეს (იტალია – მუსოლინი – 1926 წელს; გერმანია – ჰიტლერი – 1935 წელს; პორტუგალია – სალასარი – 1936 წელს; ესპანეთი – ფრანკო – 1938 წელს და.აშ.).

მეორე მსოფლიო ომის შემდეგ ევროპული ქვეყნების მმართველობითი რეფორმების იდეოლოგია

მეორე მსოფლიო ომის შემდეგ ევროპამ გააცნობიერა, რომ ტოტალიტარიზმის ერთ-ერთი მთავარი საყრდენი იყო პოლიტიკური, ეკონომიკური და ფინანსური ძალაუფლების კონცენტრაცია ცენტრალურ ხელისუფლებაში. სისტემა, სადაც მთავრობის ხელშია კონცეტრირებული მთელი რესურსები, ის განსაზღვრავს, სად წავა ბიუჯეტი, რომელ რეგიონში, ქალაქსა თუ სოფელში რა ეკონომიკური, ინფრასტრუქტურული, სოციალური თუ კულტურული პროექტი უნდა განხორცელდეს, ეს არის ის იარაღი, რომელსაც დიქტატორები და ავტორიტარული მმართველები იყენებ საზოგადოებაზე ტოტალური კონტროლის დსამყარებლად და მოქალაქის დასამორჩილებლად.

ომისშემდგომ ევროპაში დეცენტრალიზაცია გახდა ინსტრუმენტი, რომელმაც შეამცირა ეს რისკი. ამ სისტემაში უფლებამოსილებები, სახელმწიფო რესურსები, ფინანსები და ქონება არა ცენტრალური მთავრობის ხელშია, არამედ გადანაწილებეულია ცენტრს, რეგიონსა და თვითმმართველობას შორის.  ადგილებზე   გადაწყვეტილებები მიიღება ცენტრისგან დამოუკიდებლად, მოქალაქეთა ჩართულობითა და მათი ინტერესების გათვალისწინებით, – ასეთი სისტემა საშუალებას აძლევს რეგიონებსა და მუნიციპალიტეტებს, ჰქონდეთ საკუთარი ბიუჯეტები და გადასახადების შეგროვების უფლება. ეს უზრუნველყოფს, რომ ლოკალური განვითარება, სოფლების, ქალაქებისა და რეგიონების პრობლემების მოგვარება აღარ იყოს დამოკიდებულ ერთი ადამიანის, ან მმართველი პარტიის ნებაზე.  შეუძლებელი ხდება ცენტრალური ხელისუფლების ხელში ისეთი პოლიტიკური თუ ფინანსურ-ეკონომიკური ბერეკეტების კონცენტრირება, რომელიც მას საზოგადოებაზე ტოტალური კონტროლის განხორციელების შესაძლებლობას მისცემს, რაც ავტორიტარიზმისკენ მიმავალი უმოკლესი გზაა.

1940-იანი წლების ბოლოს დასავლეთ ევროპაში დაიწყო დეცენტრალიზაციის პროცესი, როგორც რეაქცია ტოტალიტარიზმზე.  მეორე მსოფლიო ომის შემდეგ გერმანიაში, იტალიაში, მოგვიანებით ესპანეთსა და სხვა ქვეყნებში ფედერალიზმი, მრავალდონიანი მმართველობით სისტემა ძლიერი თვითმმართველობით გახდა სახელმწიფო მოწყობის კონსტიტუციური საფუძველი (1949 წლის ძირითადი კანონი გერმანიაში და 1948 წლის კონსტიტუცია იტალიაში, 1978 წლის კონსტიტუცია). ეს იყო პირდაპირი პასუხი ნაცისტური გერმანიისა და ფაშისტური იტალიის ცენტრალიზებულ მმართველობაზე. დეცენტრალიზაციამ შეამცირა ძალაუფლების კონცენტრაციის რისკი, გაანაწილა ეკონომიკური და ფინანსური რესურსები რეგიონებსა და მუნიციპალიტეტებში, ეს იყო საფუძველი ლოკალური თვითმმართველობის განვითარებისთვის, რათა საზოგადოება უფრო აქტიურად ჩაერთო მმართველობაში და თავიდან აეცილებინა ძალაუფლების კონცენტრაცია.

თვითმმართველობის განვითარება ევროპის ინტეგრაციის პროცესში

1949 წლის 5 მაისს ლონდონის ხელშეკრულებით (Treaty of London) შეიქმნა ევროპის საბჭო, პირველი საერთო ევროპული ორგანიზაცია, რომელიც აერთიანებდა კონტინენტის ყველა დემოკრატიულ სახელმწიფოს. მისი მიზანი იყო ადამიანის უფლებების, დემოკრატიისა და კანონის უზენაესობის ხელშეწყობა ევროპაში, განსაკუთრებით, მეორე მსოფლიო ომის შემდეგ, რათა თავიდან აეცილებინა ტოტალიტარული რეჟიმების განმეორება. ამ ორგანიზაციამ, ევროპის საბჭომ, გადამწყვეტი როლი ითამაშა ევროპაში დეცენტრალიზაციის, მრავალდონიანი მმართველობისა და თვითმმართველობის ხელშეწყობაში, შეიმუშავა საერთო ევროპული სტანდარტები, რაც წლების შემდეგ თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის (1985) მიღებით დაგვირგვინდა.

ევროპული სახელმწიფოების მმართველობის სისტემის საფუძვლად იქცა სუბსიდიარობის პრინციპი, რაც გულისხმობს, რომ გადაწყვეტილებები უნდა მიიღებოდეს მმართველობის ყველაზე დაბალ დონეზე, სადაც ეს ეფექტურია – მუნიციპალიტეტებში.  რეგიონები და ცენტრალური ხელისუფლება უფლებამოსილები არიან, ჩაერთონ მხოლოდ იმ საკითხების გადაწყვეტაში, რომლებიც აღემატება ადგილობრივი ხელისუფლების კომპეტენციას და შესაძლებლობებს. სუბსიდიარობის პრინციპი ხელს უწყობს მოქალაქეთა ჩართულობას, ამცირებს ძალაუფლების ცენტრალიზაციის რისკს და იცავს სახელმწიფოს ავტორიტარული მმართველობისგან.

თუ დემოკრატია ვერ უზრუნველყოფს ქვეყნის ეფექტურ მართვას, ეკონომიკურ განვითარებასა და მოქალაქეების ცხოვრების ხარისხის გაუმჯობესებას, ის კარგავს ლეგიტიმაციას და ადვილად დამარცხდება ავტორიტარიზმთან კონკურენციაში. ევროპაში მრავალდონიანმა მმართველობამ ათწლეულების განმავლობაში დიქტატურებში მცხოვრებ ხალხებს აჩვენა დეცენტრალიზებული, დემოკრატიული სისტემის ეფექტურობა ავტორიტარიზმთან შედარებით, რადგანაც მნიშვნელოვნად შეუწყო ხელი ომის შემდეგ დანგრეული ეკონომიკის აღდგენასა და მოსახლეობის ცხოვრების დონის მკვეთრ გაუმჯობესებას. ევროპის გამოცდილებამ აჩვენა, რომ დეცენტრალიზაციის საფუძველზე ჩამოყალიებებილი, სუბსიდიარობის პრინციპზე დაფუძნებული მრავალდონიანი მმართველობა გახდა დემოკრატიის გამარჯვების საფუძველი.

სუბსისიდარობის პრინციპზე დაფუძნებული მმართველობის ეფექტი მეორე მსოფლიო ომის შემდგომ ევროპაში

ამის ყველაზე კარგ მაგალითად იქცა გერმანია. 1949 წლის ძირითადი კანონით მიწებს მიენიჭა მნიშვნელოვანი ავტონომია ეკონომიკური, საგანმანათლებლო და სოციალური პროექტების განხორციელებაში, რამაც დიდწილად განაპირობა გერმანიის „ეკონომიკური სასწაული“. მუნიციპალიტეტებს, გერმანიის ფედერალური სისტემის ფარგლებში, ჰქონდათ მნიშვნელოვანი უფლებამოსილებები ადგილობრივი ინფრასტრუქტურის, მცირე ბიზნესისა და სოციალური პროგრამების მართვაში, აქტიურად მონაწილეობდნენ სამუშაო ადგილების შექმნაში, რამაც გადამწყვეტი როლი ითამაშა ომის შემდგომი გერმანიის აღდგენა -განვითრების პროცესში.

ევროპული ინტეგრაციის პროცესში, ევროპის საბჭოს შექმნიდან ევროკავშირის ჩამოყალიბებამდე, “სუბსიდიარობის პრინციპი” დამკვიდრდა როგორც გაერთიანებული ევროპის წევრობის მსურველი სახელმწიფოების მოწყობის ერთ-ერთი უმთავრესი პირობა, რამაც დეცენტრალიზაციაზე, მრავალდონიან მმართველობასა და ძლიერ თვითმმართველობაზე დაფუძნებული სისტემა ამ გაერთიანების მონაწილე სახელწმიფოების ფუნდამენტურ ღირებულებად აქცია.  ეს დაფიქსირდა კიდეც “თვითმმართველობის შესახებ ევროპული ქარტიის” პრეამბულის მესამე მუხლში:

„ადგილობრივი თვითმმართველობა წარმოადგენს დემოკრატიული რეჟიმის ერთ-ერთ ძირითად საფუძველს, რადგან ის უზრუნველყოფს მოქალაქეთა ეფექტურ მონაწილეობას საჯარო საქმეებში, როგორც უშუალოდ, ისე მათ მიერ არჩეული წარმომადგენლების მეშვეობით“.

უკვე ევროკავშირმა შემდგომი ნაბიჯები გადადგა რეგიონების და მუნიციპალიტეტების ავტონომიური ფინანსური შესაძლებლობის უზრუნველყოფის კუთხით, როცა EU-ის სტრუქტურული ფონდებითა და რეგიონული პოლიტიკით უზრუნველყო ევროკავშირის ფინანსური რესურსების პირდაპირ რეგიონებზე მიწოდება. ამან კიდევ უფრო მეტად შეამცირა ცენტრალური მთავრობების მიერ ეკონომიკური ძალაუფლების მონოპოლიზების და ამ გზით ძალაუფლების უზურპირების შესაძლებლობა.

თვითმმართველობის როლი საბჭოთა ტოტალიტარული სისტემის ჩამოშლის შემდეგ აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნების დემოკრატიზაციის, ეკონომიკური განვითარებისა და ევროპული ინტეგრაციის პროცესში

1980-იანი წლების ბოლოსა და 1990-იანი წლების დასაწყისში, საბჭოთა კავშირისა და მისი გავლენის სფეროს ნგრევის შემდეგ აღმოსავლეთ და ცენტრალური ევროპის ქვეყნებისთვის თვითმმართველობის განვითარება გახდა გადამწყვეტი ინსტრუმენტი დემოკრატიზაციისა და ევროპული ინტეგრაციის პროცესში. ფაქტობრივად ერთ–ერთი პირველი რეფორმა, რაც ამ ქვეყნებმა საბჭოურიდან დემოკრატიული მმართველობის სისტემაზე გადასავლისათვის განახორციელეს, იყო დამოუკიდებელი თვითმმართველობის ფორმირება. პოლონეთმა, ჩეხოსლოვაკიამ (ჩეხეთი და სლოვაკეთი მაშინ ერთი სახელმწიფო იყო) და უნგრეთმა უკვე 1990 წელს, პირველი პოსტსაბჭოთა ხელისუფლების არჩევისთანავე, მიიიღეს თვითმმართველობის კანონები და დაუყოვნებლივ დაიწყეს მუნიციპალური რეფორმა, მათთვის უფლებამოსილებების, ფინანსებისა და ქონების გადაცემის გზით.

განსაკუთრებით საყურადღებოა პოლონეთის მაგალითი, რომელშიც 1980-იანი წლების ბოლოდან უმძიმესი პოლიტიკური და ეკონომიკური კრიზისი მძვინვარებდა, მაღალი ინფლაცია, უმუშევრობა, სოფლების ეკონომიკური სტაგნაცია და კვალიფიციური კადრების გადინება. 1989 წელს მთავრობამ დაიწყო „შოკურ თერაპიად“ წოდებული ეკონომიკური რეფორმები, რომელიც მიზნად ისახავდა საბაზრო ეკონომიკაზე გადასვლას. თუმცა, ამ მაკროეკონომიკური რეფორმების პარალელურად, გადამწყვეტი იყო 1990 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ კანონი (Local Government Act), რომელმაც მუნიციპალიტეტებს, განსაკუთრებით, საქალაქო და სასოფლო გმინებს, მიანიჭა ფინანსური, ადმინისტრაციული და პოლიტიკური ავტონომია. ეს განსაკუთრებით მნიშვნელოვანი იყო სოფლებისთვის, რომლებიც ქალაქებთან შედარებით უფრო მძიმე მდგომარეობაში იყვნენ: განადგურებული ინფრასტრუქტურა, სოფლის მეურნეობის კრიზისი და კვალიფიციური სამუშაო ძალების გადინება ქალაქებსა და ქვეყნის გარეთ.

გმინებმა (მუნიციპალიტეტებმა) მიიღეს უფლებამოსილება, მართონ ადგილობრივი ბიუჯეტები, განავითარონ ინფრასტრუქტურა (გზები, სკოლები, ჯანდაცვის ობიექტები და ა.შ.) და ხელი შეუწყონ მცირე ბიზნესს, რამაც გაზარდა დასაქმება როგორც სოფლად, ისე ქალაქებში და ადგილობრივი შემოსავლები. მაგალითად, ბევრმა სასოფლო გმინებმა ინვესტიციები ჩადეს სოფლის მეურნეობის მოდერნიზაციაში, ადგილობრივი ბაზრების განვითარებასა და ტურიზმში, რამაც არა მხოლოდ გააუმჯობესა ეკონომიკური მდგომარეობა, არამედ გადაარჩინა მრავალი სოფელი განადგურებას, პოლონეთში  სასოფლო  და საქალაქო თვითმმართველობა გახდა ის „რგოლი“, რომელმაც უზრუნველყო ადგილობრივი საჭიროებების მიზანმიმართული გადაჭრა, რამაც ხელი შეუწყო პოლონეთის ეკონომიკური კრიზისიდან გამოსვლას, მოსახლეობის ცხოვრების პირობების მნიშვნელოვან გაუმჯობესებას და ქვეყნის ევროკავშირში გაწევრიანებას.  

მეორე მსოფლიო ომის შემდეგ დემოკრატიული ევროპის განვითარების ისტორია წაროუდგენელია სუბსიდიარობის პრინციპისა და მრავალდონიანი მმართველობის გარეშე.  ომის დასრულების შემდეგ დასავლეთ ევროპის ქვეყნებსა და 90-იან წლებში აღმოსავლეთ ევროპაში გატარებულმა დეცენტრლიზაციის პოლიტიკამ და რეფორმებმა ევროპის ხალხებს აჩვენა დემოკრატიის, ქვეყნის მართვაში მოქალაქეების მონაწილეობის უპირატესობა ავტორიტარული მართვის სისტემებთან მიმართებით.

ევროპის განვითარებამ მეორე მსოფლიო ომის შემდეგ ნათლად დაადასტურა, რომ დემოკრატია და თავისუფლება, რის გარეშეც წარმოუდგენელია თანამედროვე ევროპა, შეუძლებელი იქნებოდა მრავალდონიანი მმართველობისა და ძლიერი თვიმმართველობის განვითარების გარეშე. ამ რეფორმებმა, აგრეთვე, უდიდესი როლი ითამაშა როგორც ომის შემდეგ გერმანიისა და სხვა ქვეყნების ეფექტური აღდგენისა და ამ ქვეყნებში დემოკრატიის გამარჯვების, ასევე 1990-იან წლებში, აღმოსავლეთ ევროპის კომუნისტური რეჟიმების ნგრევის შემდეგ, აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნების კრიზისიდან გამოყვანისა და დემოკრატიული განვითარების საქმეში.