როგორ მივიღებთ უკეთეს მუნიციპალურ ა(ა)იპ-ებს? – სტრატეგიული ხედვის დოკუმენტი

გორის მუნიციპალიტეტის მერიის ა(ა)იპების მართვის პოლიტიკის ცვლილება მათი მუშაობის ეფექტიანობის ზრდისა და საბიუჯეტო თანხების დაზოგვისთვის – სტრატეგიული ხედვის დოკუმენტი, 2021-2025

დოკუმენტი შექმნილია პროექტის “ადვოკატირების კამპანია გორის მუნიციპალიტეტის ა(ა)იპ-ების რეორგანიზაციისათვის” ფარგლებში. პროექტს გორის სათემო რადიო “მოზაიკა” ევროპის ფონდის ფინანსური მხარდაჭერით ახორციელებს. 

დოკუმენტის შინაარსზე პასუხისმგებელია გორის სათემო რადიო “მოზაიკა”.  შინაარსი განისაზღვა პროექტის ფარგლებში შექმნილი სამუშაო ჯგუფის მიერ, რომლის წევრები არიან:

• მიხეილ ჩიტაძე, გორის საინფორმაციო ცენტრი

• ქეთევან ბებიაშვილი, ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია

• დარეჯან მურადაშვილი, სამოქალაქო საზოგადოების ინსტიტუტი

• მარტა ბიბილაშვილი, გორის მერიის ა(ა)იპ-ის ყოფილი ხელმძღვანელი

• ალექსი მერებაშვილი, ადამიანის უფლებათა ცენტრი

• მარიამ მღებრიშვილი, საზოგადოება “ბილიკი”

• თეა თედლიაშვილი, სამართლიანი არჩევნები

არსებული სიტუაციის ანალიზი

გორის მუნიციპალიტეტის მერიას ამჟამად 11 ა(ა)იპი აქვს დაფუძნებული. აღნიშნული დაწესებულებების ხარჯები ადგილობრივი ბიუჯეტიდან იფარება. მათი დაფინანსებისთვის გამოყოფილი თანხა კი დიდწილად სახელფასო ფონდს ხმარდება.

გორის მერიის მუნიციპალური ა(ა)ი-ებიდან გამოთხოვილი ინფორმაცია აჩვენებს, რომ უკვე 4 წელია, გორის მთლიანი ბიუჯეტის 40%-ზე მეტი ყოველთვის აღნიშნული ა(ა)იპებ-ის შენახვისთვის იხარჯება.

ცხრილი №1: გორის მუნიციპლური ა(ა)იპ-ების ფინანსური წილი ადგილობრივი ბიუჯეტიდან 2018-2021 წლებში:

2017 წელს, თვითმმართველი ქალაქისა და თვითმმართველი თემის გაერთიანებისა და ერთ მუნიციპალიტეტად ჩამოყალიბების  შემდეგ, დღის წესრიგში ქალაქ გორსა და მუნიციპალიტეტში არსებული ა(ა)იპების შერწყმის საკითხიც დადგა. (2017 წლის არჩევნებამდე დაიწყო რეოგანიზაციის პროცესი და მათი ოპტიმიზაცია დეკემრამდე უნდა დასრულებულიყო).

შერწყმამდე ქალაქ გორში – 41, ხოლო თემში 15 ა(ა)იპ-ი იყო რეგისტრირებული. კერძოდ, ფუნქციონირებდა ორი ტურიზმის ცენტრი, 6 სპორტული, კეთილმოწყობის 2 სამსახური, მოსწავლე-ახალგაზრდობის 2 ცენტრი და ა.შ.

რეორგანიზაციის ეფექტიანი ჩატარებისთვის, გორის მერის კონსტანტინე თავზარაშვილის ბრძანებით და საკრებულოს თანხმობით, შეიქმნა სპეციალური კომისია, რომელსაც გელა კაპანაძე, მაშინდელი მერის მოადგილე და ამჟამად ერთ-ერთი ყველაზე მსხვილი ა(ა)იპ-ის დირექტორი ხელმძღვანელობდა.

სწორედ აღნიშნული კომისიის შეფასების საფუძველზე, გორის მუნიციპალიტეტში ა(ა)იპ-ების რაოდენობა 10-მდე შემცირდა.

„ოპტიმიზაციის მთავარი საფუძველი სწორედ თანხების დაზოგვას უკავშირდება”, – ამბობდა კომისიის თავმდჯომარე.

მსგავსი მოლოდინი ჰქონდათ მოქალაქეებსაც, თუმცა ოპტიმიზაციის დასრულების შემდეგ გამოქვეყნებულ სახელმწიფო აუდიტის დასკვნაში ითქვა:

„ჩატარებული რეორგანიზაციის შემდგომ, 2017 წლის მაისიდან იურიდიული პირების რაოდენობა შემცირდა 22-მდე. 2017 წლის ბოლოს, მუნიციპალიტეტების გაერთიანების შედეგად ჩატარებული რეორგანიზაციით, ა(ა)იპ-ების რაოდენობა 22-დან შემცირდა 10-მდე. იურიდიული პირების მნიშვნელოვნად შემცირებას უნდა გამოეწვია სუბსიდიის შემცირებაც, მინიმუმ ადმინისტრაციული ხარჯების ნაწილში. მიუხედავად ამისა, 2018 წელს მუნიციპალიტეტმა 10 ა(ა)იპ-ის დაფინანსებაზე, 887 ათას 900 ლარით მეტი დახარჯა, ვიდრე 2017 წელს. 2017 წელს ა(ა)იპ-ებში დასაქმებული იყო 3 016 პირი, ხოლო 2018 წელს 2 976 პირი”.

თანხების დაზოგვა არც მომავალ წლებში მომხდარა, რასაც ა(ა)იპ-ებიდან მიღებული ინფორმაციაც ადასტურებს.

ცხრილი 2: გორის მუნიციპალური ა(ა)იპების ბიუჯეტი 2018-2021 წლებში:

წლების განმავლობაში, ა(ა)იპებ-ის დაფინანსების არათუ შემცირების, არამედ ზრდის ფაქტს აუდიტის დასკვნამ თანამშრომელთა რიცხოვნობის არაგონივრული ზრდაც დაუმატა. კერძოდ, თქვა:

„ა(ა)იპ-ებში დასაქმებულთა რაოდენობა ფაქტობრივად არ შეცვლილა. შესწავლით დგინდება, რომ გაუქმებულ ა(ა)პ-ებში დასაქმებულები გადანაწილდნენ ახალ შექმნილ, კეთილმოწყობის, სპორტულ, სახელოვნებო, კულტურულ და სტრატეგიული განვითარების პროფილის გაერთიანებებში. არსებობს რისკი იმისა, რომ ა(ა)იპ-ებში საშტატო რიცხოვნობა არაგონივრულად არის გაზრდილი.“

სახელმწიფო აუდიტის დასკვნის გამოქვეყნებიდან 1 წელი გავიდა. გორის მერიის ა(ა)იპ-ების ხელმძღვანელებთან საუბრიდან ირკვევა, რომ ოპტიმიზაციის შემდეგ, ა(ა)იპ-ებში დასაქმებულთა რაოდენობა არათუ მცირდებოდა, არამედ ეტაპობრივად იზრდებოდა.

• კეთილმოწყობის სააგენტო: 2017 წელს ჩვენთან 40 შტატი იყო. დღეის მდგომარეობით, არის 45 შტატი. აქედან დანიშნული შტატების რაოდენობა არის 43, ხოლო თავისუფალი შტატების რაოდენობა – 2.

• საზოგადოებრივი ჯანდაცვის ცენტრი: 2017 წლიდან 2020 წლის ჩათვლით, ა(ა)იპ-ში გაუქმებული პოზიციები არ გაგვაჩნია.

• სპეციალური სერვისების მიწოდების სააგენტო: 2017 წლიდან დღემდე, სააგენტოს დაემატა 2 შტატი – კინოლოგის და მატერიულ-ტექნიკური უზრუნველყოფის შტატი.

• კულტურისა და ტურიზმის განვითარების ხელშეწყობის სააგენტო: საშტატო ნუსხაში არ გაუქმებულა არცერთი პოზიცია.

• გორის მაცნე: „2017 წლიდან დაგვემატა 4 შტატი და მათი ოდენობა 2021 წლისთვის შეადგენს 11-ს.

• სასმელი წყლის სისტემების, წყალარინების, მილიორაციის, ჭაბურღილების და სატუმბო სადგურის სამსახური: 2017 წლიდან დღემდე ა(ა)იპ-ში გაუქმებული პოზიციები არ გაგვაჩნია.

• სტრატეგიული განვითარების სააგენტო: 2018 წელს შეიქმნა 5 პოზიცია, 2019-ში კიდევ 5, ხოლო 2020 წელს 3 პოზიცია.

• ფეხბურთის კლუბი გორი: 2017 წლიდან დღემდე დაგვემატა 6 პოზიცია.

აღსანიშნავია ისიც, რომ მუნიციპალური ა(ა)იპ-ების უმრავლესობას შტატგარეშედ იმაზე მეტი ადამიანი ჰყავთ დასაქმებული, ვიდრე შტატით.

ცხრილი 3: გორის მუნიციპალურ ა(ა)იპ-ებში დასაქმებულ პირთა რაოდენობა:

ეტაპობრივად ზრდადი თანამშრომელთა ოდენობა ა(ა)იპ-ების სახელფასო ფონდებზეცაა ასახული.  დღეის მდგომარეობით, არსებობენ ა(ა)იპ-ები, რომლებიც ბიუჯეტიდან მიღებული თანხის 80%-ზე მეტს სწორედ ხელფასებზე ხარჯავენ.

ცხრილი 4: ა(ა)იპების სახელფასო ფონდის წილი ადგილობრივი ბიუჯეტიდან მიღებული დაფინსებიდან:

წლების განმავლობაში, მზარდი დაფინანსება, სახელფასო ფონდები და დასაქმებულ პირთა ოდენობა აჩვენებს, რომ ა(ა)იპ-ების ოპტიმიზაციით ბიუჯეტის დაზოგვა არ მომხდარა, რაც რეორგანიზაციის ერთ-ერთ მიზნად სახელდებოდა.

პრობლემის მიმოხილვა

11 მუნიციპალურ ა(ა)იპ-ში, რომლის შენახვა გორის ბიუჯეტს წლიურად 20 მილიონ ლარზე მეტი უჯდება, პრობლემები რამდენიმე მიმართულებით არსებობს. მათი არსებობა კი, მთლიანობაში ამცირებს ა(ა)იპ-ების მუშაობის და ბიუჯეტის ხარჯვის ეფექტიანობას.

მიუხედავად  იმისა,  რომ  სახელმწიფო  აუდიტის  სამსახურმა  გორის მუნიციპალიტეტის მერიაში არსებული ხარვეზები 1 წლის წინ გაასაჯაროვა,  ადგილობრივ ხელისუფლებას მათზე რეაგირება არ მოუხდენია. სადაო საკადრო პოლიტიკაზე, თანხების არამიზნობრივ ხარჯვაზე და შესაძლო კორუფციულ სქემებზე არც არავის მიმართ დამდგარა სამართლებრივი პასუხისმგებლობის საკითხი.

ხარვეზების რეაგირების გარეშე დატოვება მრავალწლიანი პრაქტიკაა. ამას თავად აუდიტის სამსახურიც აღნიშნავდა და წერდა:

„გორის მუნიციპალიტეტმა სათანადო რეაგირება არ მოახდინა სახელმწიფო საფინანსო-ეკონომიკური კონტროლის უმაღლესი ორგანოს მიერ, წინა წლებში გამოვლენილ დარღვევებზე და აუდიტის ანგარიშში ასახულ გარემოებებზე“.

ამჟამად, გორის მუნიციპალიტეტის მერიის მიერ დაფუძნებულ ა(ა)იპ-ებში პრობლემები და ხარვეზები რამდენიმე მიმართულებით არსებობს:

საკადრო პოლიტიკა

• ა(ა)იპ-ებში ადამიანები ღია კონკურსის გარეშე საქმდებიან

• დასაქმებულ ადამიანებს კვალიფიკაციის დამადასტურბელი მოწმობები არ აქვთ

• დასაქმებული ადამიანების ნაწილი ვერ იხსენებს, ბოლოს რა სამუშაო შეასრულა

• ა(ა)იპ-ში მუშაობენ „ქართული ოცნების“ მხარდაჭერები, პარტიის წევრები და მათი ახლობლები.

ბიუჯეტის ხარჯვის არაეფეტურობა

• ა(ა)იპ-ები არ ცდილობენ დასაქმებულ ადამიანთა ოდენობის შემცირებას თანხების დაზოგვის მიზნით – არსებობს შემთხვევები, როდესაც თანამშრომლები მთელის თვის განმავლობაში არანაირი სამუშაოს  არ ასრულებენ, თუმცა  ხელფასებს იღებენ;

• ა(ა)იპ-ები არ ცდილობენ თანხების დაზოგვას ტენდერის გამოცხადებით და მაქსიმალურად ცდილობენ, კანონით მინიჭებული უფლება (5 000 ლარამდე ღირებულების) მომსახურებებების პირდაპირი წესით შესყიდვისთვის გამოიყენონ;

• ა(ა)იპ-ების არ აკონტროლებენ შესყიდული მომსახურების ხარისხს – არის შემთხვევები, როდესაც გორის მუნიციპალიტეტის ა(ა)პები საპიარო მომსახურებას ყიდულობენ ისეთი საინფორმაციო სააგენტოებისგან, რომელთა საიტი თვეების განმავლობაში გათიშულია ან კიდევ, 2-7 მნახველი ჰყავთ.

ა(ა)იპ-ები და არჩევნები

• ა(ა)იპ-ის თანამშრომლები ესწრებოდნენ „ქართული ოცნების“ წინასაარჩევნო შეხვედრებს

• ა(ა)იპ-ის თანამშრომლები ჩართულები იყვნენ საარჩევნო პროცესებში

• ა(ა)იპ-ის თანამშრომლები კენჭისყრის დღეს საარჩევნო უბნებზე „ქართული ოცნების“ დავალებითაც იმყოფებოდნენ

ინსტიტუციური კულტურა

• ა(ა)იპ-ები არ უზრუნველყოფენ შრომის შინანაწესის გაცნობას საკუთარი თანამშრომლებისთვის და არ უზრუნველყოფენ დოკუმენტით გაწერილი ვალდებულებების შესრულებას;

• ა(ა)იპ-ები არ უზრუნველყოფენ შესრულებული სამუშაოების შესახებ საზოგადოებისთვის ანგარიშის წარდგენას – ხშირია შემთხვევები, როდესაც ისინი საკუთარ ანგარიშვალდებულებას გორის მუნიციპალიტეტის საკრებულოსთვის ერთგვერდიანი ანგარიშის წარდგენით ამოწურავენ. ამ დოკუმენტში კი  დიდწილად არაფერია ხოლმე ნათქვამი მიღებული დაფინანსების, მისი გადანაწილების, მიღწეული შედეგების და მიღებული სარგებელის შესახებ.

• არ არსებობს მონიტორინგის მექანიზმი და შესრულებული სამუშაოების შესახებ ინფორმაცია ხელმისაწვდომი არ არის

მიზანი

სტრატეგიული ხედვის დოკუმენტის მიზანია გორის მუნიციპალიტეტის პოლიტიკის ცვლილება ა(ა)იპ-ებთან მიმართებაში, რათა მოხდეს:

• საკადრო პოლიტიკის გამჭვირვალობის გაზრდა;

• საბიუჯეტო თანხების მიზნობრივად და ეფექტურად ხარჯვა;

• ა(ა)იპ-ების დეპოლიტიზირება;

• ინსტიტუციური კულტურის განვითარება;

პრობლემის მოგვარების პრინციპები, მიმართულებები, რეკომენდაციები

გორის მუნიციპალიტეტის მერიის ა(ა)იპ-ებში ცვლილებების საჭიროებას არასამთავრობო სექტორთან ერთად, პოლიტიკური პარტიებიც ხედავენ. საზოგადოება თანმხდება, რომ ა(ა)იპ-ების საკადრო პოლიტიკა და ფინანსების ხარჯვის პრაქტიკა შესაცვლელია. სხვადასხვა ჯგუფებთან გამართული სამუშაო შეხვედრების შედეგად გამოკვეთილი რეკომენდაციები ორ ძირითად ჯგუფად შეიძლება დაიყოს:

1. ძირეული ცვლილებები – მოქალაქეთა საჭიროებების კვლევის ჩატარება და მიღებული შედეგების მიხედვით, უკვე არსებული ა(ა)იპ-ების ოპტიმიზაცია/გაუქმება; ბაზრის კვლევა და ა(ა)იპ-ების ნაცვლად, სერვისების კერძო სექტორისგან მიღება.

2. ახალი სტანდარტის დამკვიდრება – ყველა არსებული ა(ა)იპ-ის შენარჩუნება, თუმცა მათი საკადრო პოლიტიკის გამჭვირვალეობის, დაფინანსების წყაროების გამრავლაფეროვნების, მიღებული ფინანსების ხარჯვის ეფექტურობის და საზოგადოებასთან ანგარიშვალდებულების გაზრდის მიზნით, ახალი რეგულაციების შემუშავება.

წარმოდგენილი სტრატეგიული ხედვის დოკუმენტი აერთიანებს იმ რეკომენდაციებს და განსახორციელებელ აქტივობებს, რომლებმაც სწორედ ამ ახალი სტანდარტის დამკვიდრებას უნდა შეუწყოს ხელი.

გრძელვადიან შედეგზე გათვლილი რეკომენდაციები:

გორის მუნიციპალიტეტის მერიის ინიციატივით, გორის მუნიციპალიტეტში კვლევის ჩატარება და მისი ანალიზი:

• საზოგადოების საჭიროებების კვლევა – რა სერვისები სჭირდებათ მოქალაქეებს მუნიციპალიტეტისგან;

• ბაზრის კვლევა – რა სერვისებს სთავაზობს ადგილობრივი კერძო სექტორი მუნიციპალიტეტს;

• კვლევის შედეგების დადარება ა(ა)იპ-ების საქმიანობასთან და ანალიზის საფუძველზე, მოქალაქეებისთვის საჭირო სერვისების მიღება კერძო სექტორისგან (ე.წ. აუთსორსინგი)

განსახორციელებელი აქტივობების დროში გაწერილი გეგმა

შედეგების შეფასების ინდიკატორები