2 თვის წინ საქართველოს პრემიერ-მინისტრმა გიორგი კვირიკაშვილმა, მთავრობის ახალი შემადგენლობის დამტკიცებისას, პარლამენტის ტრიბუნიდან დეცენტრალიზაციის გეგმაზე ისაუბრა. მან თქვა, რომ ხელისუფლებისათვის თვითმმართველობა და დეცენტრალიზაცია მმართველობითი ბლოკის ერთ-ერთი უმნიშვნელოვანესი სტატეგიული ხაზია და აქვე განმარტა, რომ დეცენტრალიზაციის პროცესი 10 წელს გასტანს.
პრემიერის ამ განცხადებიდან, ფაქტობრივად, 2 თვე გავიდა, თუმცა, დოკუმენტი, რომელიც რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროში მზადდება, ჯერაც არავის უნახავს. ორჯერ გადაიდო არასამთავრობო ორგანიზაციებთან დაგეგმილი შეხვედრაც – პირველად დეკემბერში და ამის მიზეზად მთავრობის სტრუქტურული რეორგანიზაცია დასახელდა, მეორედ კი იანვრის ბოლოს, თუმცა, რა გახდა ამჯერად ამ შეხვედრის გადადების მიზეზი, არავინ ამბობს. კულუარული ინფორმაციით, შეხვედრის გადადების მიზეზი ხელისუფლების შიგნით არსებული უთანხმოებაა – მთავრობის ნაწილი თვითმმართველობებისთვის ფინანსებისა და ქონების გადაცემას მხარს არ უჭერს.
გასაიდუმლოებული პროცესის გამო, იმ არასამთავრობო ორგანიზაციებმა და ექსპერტებმა, რომლებიც ქვეყანაში თვითმმართველობის საკითხებზე მუშაობენ, დღემდე არ იციან, რა წერია სტრატეგიაში, ან რას, როდის და როგორ გეგმავს ხელისუფლება. ზოგადად, რაც ცნობილია, ისაა, რომ სტრატეგია სამ მიმართულებას მოიცავს: ფისკალურ დეცენტრალიზაციას, მუნიციპალიტეტებისთვის გარკვეული უფლებამოსილებების დელეგირებასა და კარგი მმართველობის ჩამოყალიბებას ადგილობრივ დონეზე.
droa.ge-მ მოიპოვა დეცნეტრალიზაციის სტრატეგიის სამუშაო ვარიანტი, რომელიც საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროში მუშავდება. მიუხედავად იმისა, რომ დოკუმენტი მხოლოდ სამუშაო ვარიანტია, პროფესიულ წრეებში არსებული მაღალი ინტერესისა და, ამავდროულად, სტრატეგიის შემუშავების მეტად დახურული პროცესის გამო, მისი გამოქვეყნების გადაწყვეტილება მივიღეთ.
როგორც აღმოჩნდა, სტრატეგიას, სამინისტროს დაკვეთით, საკონსულტაციო კომპანია PMCG წერს. ამ კომპანიას ალექსი ალექსიშვილი ხელმძღვანელობს, რომელიც 2004-2007 წლებში ჯერ ეკონონომიკის, შემდეგ კი ფინანსთა მინისტრი იყო.
ჩვენ მიერ მოპოვებულ 31 გვერდიან დოკუმენტში 24 გვერდი ბოლო 20 წლის განმავლობაში თვითმმართველობის სფეროში გატარებული რეფორმების შეფასებას ეთმობა. მათ შორის, 2014 წელს დაწყებული რეფორმის, რომლის გაგრძელებასაც, წესით, დეცენტრალიზაციის ახალი სტრატეგია უნდა წარმოადგენდეს.
რაც შეეხება თავად სტრატეგიის ნაწილს, დოკუმენტში აღნიშნულ საკითხს მხოლოდ 4 გვერდი ეთმობა, დანარჩენი 3 კი შეფასების ინდიკატორები და სამოქმედო გეგმაა, რომელიც, დოკუმენტის ამ ვერსიაში არასრულია.
რას გეგმავს ხელისუფლება დეცენტრალიზაციის ნაწილში?
როგორც დოკუმენტიდან ვიგებთ, ხელისუფლებას რამდენიმე სტრატეგიული მიზანი აქვს:
სტრატეგიული მიზანი 1 – თვითმმართველობის როლის გაზრდა საჯარო საქმეების მნიშვნელოვანი ნაწილის მოგვარებაში. ამ მიზნის უმთავრეს ამოცანას სუბსიდიარობის პრინციპზე დაყრდნობით თვითმმართველობის უფლებამოსილებათა გაზრდა, თვითმმართველობის როლის გაზრდა ეკონომიკური და სოციალური განვითარების, გარემოს დაცვისა და საზოგადოებრივი უსაფრთხოების სფეროებში და მუნიციპალურ მომსახურებათა დივერსიფიკაციის ხელშეწყობა წარმოადგენს.
სტრატეგიული მიზანი 2 – თვითმმართველობის უზრუნველყოფა შესაბამისი მატერიალური და ფინანსური რესურსებით. ამ მიზნის მისაღწევ ამოცანებში კი შემდეგია ჩამოთვლილი: 1. თვითმმართველობის საკუთარი შემოსულობების თანმიმდევრული ზრდის ხელშეწყობა; 2. თვითმმართველობის საქმიანობაში ეფექტიანობისა და მომსახურების მაღალი სტანდარტების უზრუნველსაყოფად, სახელმწიფო ბიუჯეტიდან თანხების გადაცემა;
სტრატეგიული მიზანი 3 – სანდო, ანგარიშვალდებული, გამჭვირვალე და შედეგზე ორიენტირებული თვითმმართველობის ჩამოყალიბება. ამ მიზნით, ადგილობრივ დონეზე მართვისა და ხარისხიანი მომსახურების მიწოდების ეფექტიანი და ინოვაციური სისტემების დანერგვა, თვითმმართველობის გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების მაღალი სტანდარტის დანერგვა და გადაწყვეტილებების მიღებისა და განხორციელების პროცესში ჩართულობის მაღალი ხარისხის ხელშეწყობა.
სტრატეგიის შესრულების ეტაპები ორ ნაწილადაა გაყოფილი: 2018-2021 და 2022-2025. აქვე, მითითებულია, რომ აუცილებელია თითოეულ ეტაპზე განსახორციელებელი ღონისძიებების დაზუსტება.
ვინაიდან ადგილობრივი თვითმმართველობების უმთავრეს პრობლემას ფინანსური და ქონებრივი დეცენტრალიზაცია წარმოადგენს, განსაკუთრებულ ყურადღებას სწორედ ამ საკითხზე გავამახვილებთ: სტრატეგიაში ერთ-ერთ ამოცანად თვითმმართველობის საკუთარი შემოსულობების თანმიმდევრული ზრდის ხელშეწყობა კი წერია, მაგრამ, როგორც დუკუმენტიდან ირკვევა, მაგალითად, ერთ-ერთი უმთავრესი საკითხი – საშემოსავლო და მოგების გადასახადების გაყოფა მხოლოდ საშუალოვადიან პერსპექტივაში (ანუ 2022-2025 წლებში) შეიძლება მოხდეს. აღნიშნულ ჩანაწერს ასევე, აქვს მინაწერი, რომ ის არასავალდებულო და პირობითია (Optional).
აქვე წერია, რომ უნდა შეიქმნას სკანონმდებლო მექანიზმები, რაც თვითმმართველობას შესაძლებლობას მისცემს, გამოიყენოს ქონება საკუთარი შემოსავლების გენერირებისათვის; უნდა გაიზარდოს ადგილობრივი მოსაკრებლების სახეები; უნდა მოხდეს სარგებლობის ლიცენზიის მოსაკრებლების ნაწილის გადაცემა თვითმმართველობისათვის; უნდა გამარტივდეს დადგენილი ზღვრის ფარგლებში გრანტების მიღებისა და განკარგვის პროცედურები;
მეორე ამოცანად თვითმმართველობის საქმიანობაში ეფექტიანობისა და მომსახურების მაღალი სტანდარტების უზრუნველსაყოფად სახელმწიფო ბიუჯეტიდან თანხების გადაცემაა მითითებული. როგორც აღმოჩნდა, ამ ამოცანის შესასრულებლად უნდა მოხდეს: გათანაბრებითი ტრანსფერის ფორმულის გაუმჯობესება; ტრანსფერის გაზრდა/მიზნობრივი ტრანსფერის მოცულობის გაზრდა; ერთიანი (მინიმალური) სტანდარტით საკუთარი უფლებამოსილებების განსახორციელებლად თვითმართველობის დაფინანსების მექანიზმების სრულყოფა.
როგორც ხედავთ, დოკუმენტი მხოლოდ კეთილ სურვილებს წარმოადგენს და მთავარი პრობლემების მოგვარებაზე ფიქრი, უკეთეს შემთხვევაში, 4 წლის შემდეგ დაიწყება.
საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს ვთხოვეთ, გაეკეთებინა განმარტება აღნიშნულ დოკუმენტთან დაკავშირებით. როგორც სამინისტროს რეგიონებისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებთან ურთიერთობების დეპარტამენტის უფროსმა, ნიკა როსებაშვილმა გვითხრა, ამ ეტაპზე დოკუმენტი უფრო მეტად დახვეწილია, თუმცა, კითხვაზე, დაზუსტდა თუ არა, მაგალითად, საშემოსავლო გადასახადის გაყოფის საკითხი და როდიდან დარჩება ადგილობრივ თვითმმართველობებს საშემოსავლო გადასახადის ნაწილი ადგილობრივ ბიუჯეტებში, როსებაშვილმა გვითხრა, რომ ახალ ვერსიაში ეს საკითხები უნდა იყოს გაშლილი. რამდენჯერმე ჩაკითხვის მიუხედავად, სამწუხაროდ, ვერ დავადგინეთ, რით განსხვავდება ჩვენ ხელთ არსებული დოკუმენტის ვერსია ახლისგან, რომელსაც სამინისტრო ჯერ კიდევ არ ასაჯაროებს.
“რაღაცეები არის, რაღაცეები არაა, რაღაცეები არ მოგვეწონა, რაღაცეებით უკმაყოფილო ვიყავით, მერე რაღაცეებზე შევთანხმდით, რაღაცეები შეიცვალა. დაგვემატა ორი პოლონელი ექსპერტი, რომლებიც ახლა მუშაობენ სერვისების ნაწილზე”, – ასეთი იყო როსებაშვილის ზოგადი პასუხი დოკუმენტზე.
ერთადერთი, რაც მან გვითხრა, ისაა, რომ ვადები სამოქმედო გეგმაში ჩაიწერება, რომელიც სტრატეგიის შემდეგ გაიწერება. “სამოქმედო გეგმა სამინისტროებთან ერთად უნდა გაკეთდეს. ამ თვეში ვგეგმავთ სამინისტროებისგან დაკომპლექტებული სამუშაო ჯგუფის შეკრებას, რომელთან ერთადაც დავიწყებთ ვადებსა და მექანიზმებზე საუბარს”, – გვითხრა დეპარტამენტის უფროსმა.
როსებაშვილი არ მალავს, რომ მიწის და ფინანსების საკითხი ის ნაწილია, რომელზე მუშაობასაც ყველაზე დიდი ძალისხმევა დასჭირდება, მათ შორის, ვადებზე დათანხმებას და სხვა სირთულეების დაძლევასაც. შესაბამისად, 2018-2019 წლები უფრო მარტივი საკითხების მოგვარებას დაეთმობა და მხოლოდ შემდეგ დაიწყებენ სხვა საკითხებზე, მათ შორის, ფინანსებისა და ქონების გადაცემაზე, მსჯელობას.
“მაგალითად, ფინანსთა სამინისტრო თანახმაა, რომ დავიწყოთ ტრანსფერის ფორმულის შეცვლაზე მსჯელობა. როგორ და რანაირად, ამაზე მუშაობას ახლა დავიწყებთ. ქონებას და საშემოსავლოს რაც შეეხება, ეს, ზოგადად, რთული საკითხია და ამაზე ინტენსიურად ვიმუშავებთ ფინანსთა სამინისტროსთან. უკვე ითქვა, რომ შეიქმნება სამუშაო ჯგუფი, რომელიც სამოქმედო გეგმაში განსახორციელებელი ღონისძიებების გაწერაზე იმსჯელებს როგორც მინიმუმ 2018-2019 წლების”, – განაცხადა როსებაშვილმა.
თუ სტრატეგიის ამ ვერსიას და სამინისტროს წარმომადგენლის კომენტარს დავეყრდნობით, გამოდის, რომ ფისკალური და ქონებრივი დეცენტრალიზაციის საკითხები, რომელიც პრემიერმა 2 თვის წინ პარლამენტის მაღალი ტრიბუნიდან, პარლამენტის თავმჯდომარემ კი რამდენიმე დღის წინ ამერიკის შეერთებული შტატებიდან დაგვიანონსეს, ჯერ ისევ გრძელვადიანი და თანაც ბუნდოვანი პერსპექტივაა.
საყოველთაოდ ცნობილია, რომ ფინანსების და ქონების თვითმმართველობებისთვის გადაცემას ყველა ხელისუფლების დროს, აგერ უკვე, 20 წელია, ფინანსთა და ეკონომიკის სამინისტროები კატეგორიულად ეწინააღმდეგებიან (პარადოქსია, რომ დეცენტრალიზაციის სტრატეგიას დღეს სწორედ ამ სამინისტროების ყოფილი პირველი პირი წერს). ამიტომაც ძალიან რთული წარმოსადგენია, როგორ განახორციელებს ხელისუფლება ფისკალურ და ქონებრივ დეცენტრალიზაციას მაშინ, როცა ამ მიმართულების უმთავრესი უწყებები აღნიშნულ იდეას არ იზიარებენ. ამ ფონზე დეცენტრალიზაციის საკითხზე პარლამენტის თავმჯდომარის მიერ გაკეთებული განცხადებები შიდასახელისუფლო კონფლიქტს და აღმასრულებელ ხელისუფლებაზე ზეწოლის მცდელობას უფრო ჰგავს, ვიდრე რეალურად დეცენტრალიზაციის დაწყების წინაპირობას.
ჯერჯერობით, არათუ დეცენტრალიზაციის პროცესის დაწყების, სტრატეგიაზე მუშაობის დასრულების ვადებიც კი ბუნდოვანია. როგორც სამინისტროში ამბობენ, თუ მარტში სტრატეგია არ დაიდო, 2018, ანუ წლევანდელი სამოქმედო გეგმა ვეღარ დაიწერება.
როდისთვის გეგმავს სამინისტრო ამ სტრატეგიის არასამთავრობო სექტორთან განხილვას, როსებაშვილი ამბობს, რომ, სავარაუდოდ, თებერვალში. “ის მიზეზები, რის გამოც იანვარში შეხვედრა გადაიდო, გადალახულია”, – გვითხრა დეპარტამენტის უფროსმა, თუმცა, არ დააკონკრეტა, რა იყო ეს მიზეზი და უკავშირდებოდა თუ არა ის მართლაც შიდასახელისუფლო უთანხმოებას. თებერვლის ბოლომდე კი მხოლოდ 2 კვირაა დარჩენილი, მარტის ბოლომდე – თვენახევარი. ეს არის ის დედლაინი, რომელშიც, უკეთეს შემთხვევაში, შესაძლოა დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის საბოლოო ვერსიამ დღის სინათლე იხილოს.
