ავტორი: რუსა მაჩაიძე
მთავრობის გადაწყვეტილებით, ურბანული განვითარებისა და სივრცით-ტერიტორიული მოწყობის საკითხები ინფრასტრუქტურის სამინისტროს ჩამოაშორეს და ისევ ეკონომიკის სამინისტროს დაუბრუნეს. ოღონდ ახლა ამისთვის ახალი სსიპ-ი შეიქმნება, გაზრდილი შტატებით და ბიუჯეტით. რაც მთავარია, მისი მომსახურება ფასიანი იქნება და საფასურის გადახდა ავტონომიურ რესპუბლიკებს და მუნიციპალიტეტებს ისედაც მწირი ბიუჯეტიდან მოუწევთ. მთავრობის ამ ინციატივას სპეციალისტები საკმაოდ კრიტიკულად აფასებენ. თუმცა, პარლამენტმა უპრობლემოდ დაამტკიცა.
ახალი რეალობა – რა და რატომ შეიცვალა კანონში
სივრცითი და ქალაქმშენებლობის საკითხების დასარეგულირებლად ახალი სააგენტო იქმნება. აქამდე ამ ფუნქციას ჯერ ეკონომიკის სამინისტრო ასრულებდა (2018 წლამდე), შემდეგ ინფრასტრუქტურის სამინისტრო და ახლა ისევ ეკონომიკის სამინისტროში დაბრუნდა, ოღონდ ცალკე ერთეულის – სამინისტროს დაქვემდებარებაში ახალი სსიპ-ის – “სივრცითი და ქალაქთმშენებლობითი განვითარების სააგენტოს” სახით, რომელიც სივრცით და ქალაქდაგეგმარების საკითხებში ხდება ცენტრალური ხელისუფლების ადგილმონაცვლე და მუნიციალიტეტებს ამ სააგენტოსთან მოუწევთ კოორდინაცია. ამისთვის კი მუნიციპალიტეტების მხრიდან დამატებით ფულის გადახდა იქნება საჭირო. თუმცა, კონკრეტულად რა სახის მომსახურების გაწევა შეეძლება ამ ახალ სააგენტოს, კანონით განსაზღვრული არ არის და ნათქვამია, რომ ამას მთავრობა დადგენილებით განსაზღვრავს, ისევე, როგორც საფასურების განაკვეთების, საფასურების გადახდისა და საფასურიდან გათავისუფლების წესს. საინტერესო კი ის არის, რომ კანონში ამისთვის მთავრობისთვის ვადები არ არის განსაზღვრული.
რაც შეეხება სააგენტოს დაფინანსებას, კანონის თანახმად, ამ უწყებას ბიუჯეტიდან ცალკე დაფინანსებაც ექნება, მიზნობრივი სახსრების სახით, დამატებით შემოსავალს გაწეული მომსახურებისთვისაც მიიღებს და, ასევე, ექნება საშუალება, მიიღოს კანონმდებლობით ნებადართული სხვა შემოსავლები. სააგენტოს ექნება საკუთარი ქონებაც.
კაანონპროექტის, რომელიც პარლამენტმა მესამე მოსმენით გუშინ მიიღო, განმარტებით ბარათში ნათქვამია, რომ ინფრასტრუქტურის სამინისტროსთვის 2022 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტით გათვალისწინებული ასიგნებების ფარგლებში გამოყოფილი 5 მილიონი ლარი გადაეცემა სააგენტოს, საიდანაც უნდა გადაიხადოს საოფისე ფართის იჯარა და გადასახადები. აქვე მითითებულია, რომ საიჯარო ხელშეკრულება გათვალისწინებულია 1 წლის ვადით და ყოველთვიური საიჯარო თანხა შეადგენს 6 580 ლარს, კანონმდებლობით დადგენილი გადასახადებისა და კომუნალური გადასახადების გათვალისწინებით.
საინტერესო და მნიშვნელოვანი ის არის, რომ განმარტებითი ბარათის თანახმად, უკვე გადახდილი იყო 1 თვის საიჯარო თანხა ისე, რომ პარლამენტში ჯერ კანონპროექტის განხილვაც კი არ იყო დაწყებული. შესაბამისად, საკითხის ინიცირებამდე თანხის გადახდა მაშინ, როდესაც თეორიული შანსი არსებობდა, რომ პარლამენტს მთავრობას პროექტი დაეწუნებინა და არ მიეღო, ძალიან ბევრ კითხვას აჩენს.
სააგენტოს სტრუქტურა და სტრუქტურული ქვედანაყოფების ფუნქციები განისაზღვრება სააგენტოს დებულებით, რომელსაც ეკონომიკის მინისტრი ამტკიცებს. ეკონომიკის მინისტრი, ასევე, თანამდებობაზე ნიშნავს და ათავისუფლებს სააგენტოს ხელმძღვანელს. სააგენტოს კონტროლს კი, რა თქმა უნდა, თავად ეს სამინისტრო განახორციელებს.
განმარტებითი ბარათის თანახმად, ინფრასტრუქტურის სამინისტროში სივრცის დაგეგმარების და ქალაქთმშენებლობითი დაგეგმვის მიმართულებით ამჟამად დასაქმებულია 12 მოხელე. მათი დარიცხული წლიური შრომის ანაზღაურება კი 317 280 ლარს შეადგენს. აღნიშნული რიცხოვნობა, შესაბამისი შრომის ანაზღაურებით, გადაეცემა სააგენტოს და უცვლელი იქნება წლის ბოლომდე. მომდევნო წლიდან კი თანამშრომელთა რაოდენობა სამჯერ, ანუ 12-დან 33-მდე გაიზრდება, ანაზღაურების ხარჯი კი, ჯამში – 4-ჯერ მეტად. კონკრეტულად კი, ეს თანხა ყოველთვიურად 106 620 ლარი გახდება.
გარდა ამისა, შესაძლოა, სახელმწიფო ბიუჯეტიდან დამატებითი სახსრების გამოყოფაც მოხდეს კომუნალური და სხვა მსგავსი გადასახდელებისთვის თუ ავტომობილის/ინვენტარის შესაძენად.
კანონში არაფერია ნათქვამი, მაგრამ განმარტებით ბარათის იმ ნაწილში, სადაც საუბარია ცვლილების გავლენაზე მუნიციპალიტეტებისა და სახელმწიფო ბიუჯეტების შემოსავლების ნაწილზე, თავშივე წერია, რომ „კანონპროექტი არ იქონიებს გავლენას სახელმწიფო ან/და მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის საშემოსავლო ნაწილზე“. მაგრამ იქვე აღნიშნულია, რომ შესაძლოა, ეს სააგნეტო დღგ-ს გადამხდელი გახდეს და მაშინ ეს დამატებით აისახება სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლის ნაწილში. ასევე, სააგენტოს მიერ ერთი საბიუჯეტო წლის განმავლობაში 1 მილიონ ლარზე ზემოთ მიღებული შემოსავლის შემთხვევაში, 10% სახელმწიფო ბიუჯეტში მიემართება.
რაც შეეხება ხარჯებს და ფინანსურ გავლენას, ნათქვამია, რომ პროექტის მიღება ფინანსურ გავლენას მოახდენს იმ პირებზე, რომელთა მიმართაც ვრცელდება კანონის მოქმედება. ასეთი სუბიექტებად კი დასახელებული არიან აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკა, მუნიციპალიტეტები და კერძო სექტორი. აღნიშნულ სუბიექტებს მოუწევთ სააგენტოსთვის მომსახურების საფასურის გადახდა. თუმცა, იმის გამო, რომ ამ ეტაპზე არ არის გადაწყვეტილი, კონკრეტულად რა სახის მომსახურებას გასწევს სააგენტო, უცნობია, სავარაუდოდ, რა ოდენობით სახსრების ხარჯვას გამოიწვევს.
ყველაზე არსებითი კი არის ის, რომ სააგენტო ჩაანაცვლებს მთავრობას განსაკუთრებული რეგულირების ტერიტორიისა და განსაკუთრებული რეგულირების ზონის სტატუსთან დაკავშირებულ საკითხებშიც. კონკრეტულად, მოქმედი კანონით განსაზღვრულია, რომ შესაძლებელია, მთავრობის სამართლებრივი აქტით დასახლებას მიენიჭოს განსაკუთრებული რეგულირების (სარეკრეაციო, საკურორტო, თავდაცვითი და სხვა) ტერიტორიის სტატუსი, ხოლო მუნიციპალიტეტს, ან მისი ტერიტორიის ნაწილს, მაღალი მნიშვნელობის საზოგადოებრივი, ეკონომიკური, ეკოლოგიური, ჰუმანიტარული, თავდაცვითი, სპორტულ-გამაჯანსაღებელი და სარეკრეაციო, კულტურული ან/და სხვა ფაქტორიდან გამომდინარე, − განსაკუთრებული რეგულირების ზონის სტატუსი. სპორტულ-გამაჯანსაღებელ და სარეკრეაციო ზონებთან დაკავშირებული საკითხები წესრიგდება სპეციალური კანონმდებლობით (მუხლი 36.1).ამ ტერიტორიისათვის მთავრობა ამტკიცებს შესაბამის ქალაქთმშენებლობით გეგმას (მუხლი 36.2) და ამ ზონისათვის – შესაბამის რეჟიმს (მუხლი 36.3).
კანონის ცვლილების თანახმად კი, ამ ტერიტორიისთვის მთავრობა დაამტკიცებს გენერალურ გეგმას, სააგენტო კი – განაშენიანების გეგმას/განაშენიანების დეტალურ გეგმას. ზონისთვის კი რეჟიმსაც, განაშენიანების გეგმასაც და განაშენიანების დეტალურ გეგმასაც ეს ახალი სააგენტო დაამტკიცებს და აქ მთავრობა სრულად ამოვარდნილია.
ასევე იცვლება განსაკუთრებული რეგულირების ტერიტორიებზე და ზონებში განაშენიანების გეგმის, განაშენიანების დეტალური გეგმის დამტკიცების წესი. კანონის ცვლილების თანახმად, მუნიციპალიტეტები სივრცის დაგეგმარების გეგმას საექსპერტო დასკვნისთვის წარუდგენენ სააგენტოს, რომელიც უზრუნველყოფს სხვა, დაინტერესებული სამინისტროების/უწყებების მონაწილეობას განხილვის პროცესში და, ასევე, საკუთარი შენიშვნებისა და მოსაზრებების საფუძველზე, მუნიციპალიტეტს წარუდგენს დასკვნას.
მიზანი და პრობლემები
ახალი სააგენტოს შექმნა, გარდა იმისა, რომ თითქმის სამჯერ ზრდის დასაქმებულთა რაოდენობას, 4-ჯერ ხარჯებს მათი ანაზღაურებისთვის და მოსალოდნელია კიდევ ბევრი ხარჯი, მაგალითად, მათთვის ავტომანქანების შეძენა-მომსახურებისთვის და ა.შ., ბევრ კითხვას აჩენს ფუნქციებთან დაკავშირებითაც.
თავად განმარტებით ბარათში ამ ცვლილების მიღების მიზეზად დასახელებულია „სივრცითი და ქალაქმშენებლობითი განვითარების პოლიტიკის უფრო ურთიერთკოორდინირებულად და ეფექტიანად წარმართვა“, რომელიც, თურმე, მხოლოდ იმ შემთხვევაში განხორციელდება, თუ ეს ფუნქცია ინფრასტრუქტურის სამინისტროდან ეკონომიკის სამინისტროში გადავა და თანაც, ამ სამინისტროში ცალკე დიდშტატიანი სსიპ-ი შეიქმნება.
მაგრამ არაფერია ნათქვამი, რა ვერ გააკეთა, ან რას ვერ გააკეთებდა ინფრასტრუქტურის სამინისტრო მომვალში და რატომ გახდა საჭირო მაინცდამაინც ახალი სსიპ-ის შექმნა, დასაქმებულთა რაოდენობის გასამმაგებით. ამის შესახებ ინფრასტრუქტურის სამინისტროში ვერაფერს ამბობენ. droa.ge-ის კითხვაზე მხოლოდ ის გვითხრეს, რომ პროექტი ეკონომიკის სამინისტრომ მოამზადა, ამიტომაც არ იციან, თუ რატომ „წაართვეს“ მათ ეს ფუნქცია. ეკონომიკის სამინისტროში კი ამ საკითხზე საერთოდ დუმან. ამ სამინისტროს პრესსამსახური, ტრადიციულად, კითხვებს ისმენს და პასუხებს არასდროს იძლევა.
სამართალმცოდნეები კი ამ ინიციატივაში ძალიან ბევრ ხარვეზზე მიუთითებენ, რაც სხვადასხვა სფეროს ეხება.
პრობლემა 1 – თვითმმართველობის პრინციპის დარღვევა
ყველაზე მთავარი პრობლემა, როგორც ჩანს, არის თვითმმართველობის არსის და პრინციპის დარღვევა, რაც საქართველოში ამ მიმართულებით კიდევ უკან დადაგმული ნაბიჯი იქნება. ეს კი ცხადია, პირველ რიგში, საქართველოს დემოკრატიზაციის პროცესზე კიდევ უფრო ნეგატიურ გავლენას იქონიებს.
სამართალმცოდნე ლევან ალაფიშვილი ამბობს, რომ ამ პროცესში ახალი სსიპ-ის სრული ჩარევა, გეგმის მომზადებიდან დაწყებული და დასკვნის გაცემით დამთავრებული, არის მუნიციპალიტეტის ექსკლუზიურ უფლებამოსილებაში ჩარევა.
რეალურად, გარდა იმისა, რომ თვითმმართველობაში ჩარევა ხდება, რადგან ქალაქმშენებლობითი გეგმების შემუშავება არის თვითმმართველობის ექსკლუზიური უფლებამოსილება, რომელშიც წინასწარი კონტროლი კონსტიტუციის შეუსაბამოა. ამ ცვლილებებით ჩარევა ხდება თვითმმართველობის განსაკუთრებულ უფლებამოსილებაში. თვითმმართველობის დამოუკიდებლობის არსი ნიშნავს იმას, რომ მის განსაკუთრებულ გამგებლობაში შემავალ საკითხებზე ე.წ. წინასწარი კონტროლი დაუშვებელია. მას შემდგომ, რაც გადაწყვეტილება იქნება მიღებული, ექვემდებარება სამართლებრივ ზედამხედველობას. ქალაქმშენებლობითი გეგმების შემუშავების პროცესის დაწყების შემდგომ, როდესაც საბოლოო გადაწყვეტილება ჯერ კიდევ მიღებული არ არის და ასე ვთქვათ, საწყის ეტაპზეა, მუნიციპალიტეტს სივრცითი კოდექსი ავალდებულებს, რომ ეს საკითხი შეათანხმოს ცენტრალურ ხელისუფლებასთან – სააგენტოსთან. ეს ერთი ჩარევა. სააგენტოს შუძლია, დაბლოკოს, უარყოფითი დასკვნა გასცეს და ა.შ. ანუ, რაღაც ფორმით მუნიციპალიტეტის გადაწყვეტილება დაბლოკოს. არადა, კონსტიტუციით და თვვითმმართველობის კოდექსით, რომელიც ორგანული კანონია, ერთადერთი ორგანო, რომელიც უფლებამოსილია, ამ საკითხზე იმსჯელოს, მუნიციპალიტეტია. ანუ, ჩვეულებრივი კანონით ხდება ზემდგომი – კონსტიტუციით და ორგანული კანონით განსაზღვრული უფლების წართმევა და მითვისება”, – ამბობს ლევან ალაფიშვილი.
პრობლემა 2 – თვითმმართველობის ხარჯების გაზრდა მწირი ბიუჯეტიდან
მეორე პრობლემა უკავშირდება მუნიციპალიტეტების მიერ ბიუჯეტში თანხის მოძიებას, რაც ამ სააგენტოს მომსახურებისთვის იქნება საჭირო. ეს კი, როგორც ლევან ალაფიშვილი აღნიშნავს, ორ არსებით პრობლემას უკავშირდება – ერთი არის ის, თუ საიდან უნდა მოიტანოს ისედაც მწირი ბიუჯეტის მქონე მუნიციპალიტეტმა დამატებითი თანხა და რაც მთავარია, ამით ხდება მოსახლეობის ორმაგი დაბეგვრა, რაც, მისი თქმით, უკვე ანტიკონსტიტუციურობის საკითხთან მიდის.
აქ უკვე ინსტიტუციური გააზრების პრობლემაა. გადასახადის გადამხდელები გადასახადებს ვიხდით იმისთვის, რომ საჯარო ადმინისტრაციამ, იქნება ცენტრალური თუ ადგილობრივი, კონსტიტუციითა და კანონით დაკისრებული ვალდებულებები შეასრულოს. სწორედ გადასახადებით უნდა შესრულდეს ადგილზე ქალაქმშენებლობის სივრცითი დაგეგმვა. ანუ, ჩვენ, გადასახადის გადამხდელები, რომ ვიხდით ფულს, მუნიციპალიტეტი ყოველგვარი დამატებითი გადასახადის გარეშე უნდა ასრულებდეს ამ ვალდებულებას. ამ ცვლილებით კი გამოვა, რომ გადასახადის გადამხდელები ხომ ვიხდით ამ ფულს, კიდევ დაგვჭირდება სხვა რესურსი, რომ მუნიციპალიტეტმა ცენტრს, ანუ ამ სააგენტოს, გადაუხადოს დამატებითი საფასური იმისთვის, რაშიც ფული უკვე გადახდილი გვაქვს. ანუ, მთავრობამ მუნიციპალიტეტს და რეალურად, მოქალაქეებს დაუწესა ახალი გადასახადი იმ ფუნქციის შესასრულებლად, რომელიც, კვლავ ვიმეორებ, არის სახელმწიფოს ვალდებულება და რაშიც უკვე გადახდილი გვაქვს. სივრცითი დაგეგმვა და ქალაქმშენებლობა არის საჯარო ადმინისტრაციის ვალდებულება და ამ ვალდებულების, ფუნქციის შესრულებაში ადმინისტრაცია იღებს ბიუჯეტიდან შემოსავალს, რომელსაც ჩვენ, გადასახადის გადამხდელები, გადასახადის სახით ვიხდით. ეს არ არის ე.წ. სერვისი, რომელსაც მიიღებს ერთი რომელიმე მოქალაქე. ქალაქმშენებლობითი და სივრცითი გეგმები შეეხება კონკრეტული მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე მცხოვრებ ყვეელა ადამიანს. ეს არ არის პერსონალური“, – ამბობს ლევან ალაფიშვილი.
პრობლემა 3 – დასაქმების ბიურო
მუნიციპალიტეტების პრობლემებთან შედარებით, რასაც მათ ეს საკანონმდებლო ცვლილებები შეუქმნით, ალბათ, ყველაზე მცირე პრობლემა ამ სააგენტოში თანამშრომლეთა რიცხოვნობის და მათთვის ანაზღაურების გაზრდა, ასევე, სხვა საჭიროებებისთვის თანხის გამოყოფა იქნება, რაც ისევ მოქალაქეებს დააწვება. თუმცა, ფაქტია, რომ იმ პირობებში, როდესაც ხელისუფლება სიტყვიერად ე.წ. მცირე მთავრობებზე საუბრობს, ეკონომოკური პრობლემების ფონზე, რაც ძალიან ბევრი ფაქტორით არის განპირობებული, ახალი სსიპ-ის შექმნა არანაკლებ პრობლემურია და ბევრ კითხვას აჩენს.
ლევან ალაფიშვილის თქმით, „საერთო ჯამში, ეს არის მორიგი დასაქმების ბიურო, რომელიც ხალხის ხარჯზე, ოღონდ ახლა უკვე მუნიციპლიტეტების ხარჯზეც იქნება.
საინტერესოა, რომ ეს მუნიციპალიტეტებისთვის არც კი უკითხავთ. საკომიტეტეტო მოსმენაზე ვიკითხე, ჰქონდათ თუ არა ამაზე მუნციპალიტეტებთან კონსულტაცია და ეკონომიკის სამინისტროს წარმომადგენლემა თქვა, კონსულაცია არ გაგვივლიაო. ამით კანონისადმი და თვითმმართველობსადმი დამოკიდებულება კარგად ჩანს, რადგან ინიციატორი მთავრობა იყო და პარლამენტში მიდიოდა განხილვა. „თვითმმართველობის კოდექსი“ პარლამენტის მიერ არის მიღებული და თვითმმართველობის კონსტიტუციური დამოუკიდებლობის გარანტიისთვის კოდექსის მეშვიდე მუხლში პირდპირ ჩაიწერა, რომ საკითხებზე, რომელიც შეეხება თვითმმართველობის ექსკლუზიურ უფლებამოსილებებს, წინასწარი კონსულტააციების გავლა სავალდებულოა თვითმმართველობების გაერთიანებასთან, ანუ თვითმმართველობის ასოციაციასთან. მათთან კი კონსულტაციები გავლილი არ არის. ეს წარმოაჩენს დამოკიდებულებას თვითმმართველობის და დეცენტრალიზაცისადმი. ძალიან დიდი რესური იხარჯება, მათ შორის, ევროკავშირის მხრიდან, თვითმმართველობის გაძლიერებაზე, დეცენტრალიზაციაზე და სინამდვილეში, ეს არის ფიქცია, კონსულტაციებიც კი არა აქვთ გავლილი“, – აცხადებს ალაფიშვილი.
როგორ გაგრძელდება სსიპ-ის შექმნის პროცედურები, რა გადასახადებს დააწესებს ის მუნიციპალიტეტებისთვის, რა იქნება ამ უწყების რეალური ფუნქცია და როგორ შეძლებს ამ ფუნქციების შესრულებას, droa.ge აუცილებლად მიადევნებს თვალს და ინფორმაციას პერიოდულად შემოგთავაზებთ.
