სახელმწიფო სსიპ-ებსა და ა(ა)იპ-ებში კორუფციის შემაკავებელი მექანიზმები სუსტია, ხარჯები კი ყოველწლიურად იზრდება. – ვკითხულობთ “საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს” მიერ მომზადებულ ანგარიშში, რომელსაც Droa.ge უცვლელად გთავაზობთ.
საქართველოში გავრცელებული პრაქტიკაა, როდესაც საჯარო დაწესებულებები, როგორც ცენტრალური, ისე ადგილობრივი ხელისუფლების დონეზე, საკუთარი საჯარო ფუნქციების შესასრულებლად ქმნიან დაქვემდებარებულ იურიდიულ პირებს: საჯარო სამართლის იურიდიულ პირებს (სსიპ) და არასამეწარმეო (არაკომერციულ) იურიდიულ პირებს (ა(ა)იპ). წლების განმავლობაში მრავალი კითხვა დაგროვდა ამ ორგანიზაციების ეფექტურობის, მათი საჭიროებისა და კორუფციული მიზნებისთვის მათ შესაძლო გამოყენებასთან დაკავშირებით.
2017 წელს „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო“ ამ პრობლემაზე დეტალურად წერდა: ორგანიზაციები, რომლებიც არსებითად საჯარო საქმიანობით არიან დაკავებულნი და დიდწილად ბიუჯეტიდან ფინანსდებიან სათანადოდ არ ექვემდებარებიან საჯარო სამსახურისა და ანტიკორუფციული მექანიზმების მარეგულირებელ კანონმდებლობას, რაც ქმნის მათი ბოროტად, კორუფციული მიზნებისთვის გამოყენების რისკს.
მდგომარეობა არ შეცვლილა 4 წლის შემდეგაც – წლიდან წლამდე სულ უფრო დიდი საბიუჯეტო რესურსი იხარჯება სახელმწიფო სსიპ-ებსა და ა(ა)იპ-ებზე, იზრდება მათი რაოდენობა, თანამშრომლების რიცხვი და ხარჯები, ხოლო მათი გამჭვირვალობა და, შესაბამისად მონიტორინგის მექანიზმები, კვლავ მინიმალურია. ეს წარმოშობს მნიშვნელოვან კორუფციულ რისკებს, რომელთა სამართავად ქმედითი ღონისძიებები და საკანონმდებლო ცვლილებები არ ტარდება.
შედეგად, გვაქვს მდგომარეობა, როდესაც ისეთ სფეროებში, რომლებშიც ოპერირებენ სამინისტროები ან მუნიციპალიტეტის ორგანოები, ფაქტობრივად მათივე ფუნქციის შესასრულებლად იქმნებიან დაწესებულებები, რომლებიც გამჭვირვალობის შეუდარებლად დაბალი სტანდარტით საქმიანობენ; და ეს პრაქტიკა უფრო და უფრო აქტიურად გამოიყენება.
სახელმწიფოს მიერ დაფუძნებულ სსიპ/ა(ა)იპ-ებთან დაკავშირებით შემდეგი ძირითადი პრობლემები იკვეთება:
- სახელმწიფო უწყებების დაქვემდებარებაში არსებული სსიპ-ებისა და ა(ა)იპ-ების რაოდენობა ყოველწლიურად იზრდება, მათი დაფუძნების კრიტერიუმები კი ბუნდოვანია და ხშირად ჩნდება კითხვა, რატომ არის კონკრეტული ორგანიზაციის შექმნა საჭირო იმ ფუნქციების შესასრულებლად, რაც სამინისტროს ან მერიის უშუალო მოვალეობას წარმოადგენს. საკითხი განსაკუთრებით პრობლემურია ა(ა)იპ-ების შემთხვევაში, რადგან ამ ორგანიზაციებზე არ ვრცელდება თანამშრომელთა კონკურსის წესით შერჩევის ვალდებულება.
- პრობლემაა საჯარო დაწესებულებებიდან ინფორმაციის მიღება. კვლევის ობიექტი 150-მდე სსიპ-დან და ა(ა)იპ-დან საჭირო ინფორმაცია მხოლოდ 105-ზე მივიღეთ, საიდანაც ზოგ შემთხვევაში მოწოდებული ინფორმაცია არ იყო სრული.[1] მიღებული ინფორმაციის მიხედვით, 100-მდე ორგანიზაციამ 2020 წელს 28,948 საშტატო და შტატგარეშე თანამშრომლის შრომის ანაზღაურებაზე[2] 372,267,815.23 ლარი დახარჯა.
- კვლევის ფარგლებში შერჩეული სახელმწიფო იურიდიული პირების რაოდენობა, საშტატო და შტატგარეშე პოზიციებზე დასაქმებულთა რიცხვი, შრომის ანაზღაურებაზე გაცემული თანხა და სხვა ადმინისტრაციული ხარჯები წლიდან წლამდე იზრდება, რაც, კონტროლისა და პრევენციული მექანიზმების არარსებობის პირობებში, კორუფციულ რისკებს ზრდის:
- 12 უწყებას 2017 წლისთვის 45 სსიპ-ი ექვემდებარებოდა, 2020 წლის ბოლოსთვის კი, სსიპ-ების რაოდენობა იმავე უწყებების ფარგლებში 54-მდე გაიზარდა. 2017 წელს 15 უწყებას 33 ა(ა)იპ ექვემდებარებოდა, 2020 წლის ბოლოსთვის კი, 17 უწყების დაქვემდებარებაში არსებული ა(ა)იპ-ების რაოდენობა 51-მდე გაიზარდა.[3]
- 2017 წელს 26 ა(ა)იპ-ში საშტატო თანამშრომლების ანაზღაურებაზე 14,288,771.57 ლარი დაიხარჯა, 2020 წლის ბოლოსთვის კი ეს რიცხვი 38.4%-ით გაიზარდა და 19,777,021.63 ლარი შეადგინა.
- 2017 წელს 41 სსიპ-ს 9,288 შტატგარეშე თანამშრომელთა ჰყავდა, 2020 წლისთვის კი, იმავე ორგანიზაციებში ეს რიცხვი 45.5%-ით – 13,517-მდე გაიზარდა. 2017 წელს 23 ა(ა)იპ-ში შტატგარეშე თანამშრომელთა რაოდენობა 784 იყო, 2020 წლის ბოლოსთვის კი, იგივე ორგანიზაციებში ეს რიცხვი 46%-ით – 1,145-მდე გაიზარდა.
- 2017 წელს 42-მა სსიპ-მა შტატგარეშე თანამშრომლების ანაზღაურებაზე 73,826,398.59 ლარი დახარჯა, 2020 წლისთვის კი იმავე ორგანიზაციების ეს ხარჯი 108.1%-ით – 153,645,554.5 ლარამდე გაიზარდა. ანალოგიური მდგომარეობაა ა(ა)იპ-ების შემთხვევაში: 2017 წელს 21-მა ა(ა)იპ-მა შტატგარეშე თანამშრომლების ანაზღაურებაზე 3,630,496.88 ლარი დახარჯა, 2020 წლისთვის კი იმავე ორგანიზაციების ეს ხარჯი 104.4%-ით – 7,419,935.65 ლარამდე გაიზარდა.
- 2017 წელს 44-მა სსიპ-მა საწვავზე 8,509,301.25 ლარი დახარჯა, 2020 წლისთვის კი იგივე ორგანიზაციებს ეს ხარჯი 54.5%-ით – 13,149,717.75 ლარამდე გაეზარდათ. საწვავზე გაწეული ხარჯი გაიზარდა ა(ა)იპ-ებშიც: 2017 წელს 24-მა ა(ა)იპ-მა საწვავზე 1,023,775.54 ლარი დახარჯა, 2020 წლისთვის კი იგივე ორგანიზაციებს ეს ხარჯი 47%-ით – 1,504,967.22 ლარამდე გაეზარდათ.
- არ არსებობს ერთიანი ბაზა/რეესტრი, რომელშიც სახელმწიფო უწყებების დაქვემდებარებაში არსებული სსიპ-ებისა და ა(ა)იპ-ების ზუსტი რაოდენობის, მათში დასაქმებულთა რიცხვისა და ხარჯების შესახებ ინფორმაცია იქნება მოცემული.
- სახელმწიფოს მიერ დაფუძნებულ სსიპ-ებსა და ა(ა)იპ-ებზე არ ვრცელდება მთელი რიგი ანტიკორუფციული რეგულაციები, ორგანიზაციების დიდ უმრავლესობას არ აქვს ინტერესთა შეუთავსებლობის და კორუფციის პრევენციის ეფექტური შიდა მექანიზმები, რაც ზრდის კორუფციულ რისკებს და ართულებს ამ ორგანიზაციებში კონტროლისა და კეთილსინდისიერების ქმედითი მექანიზმების დანერგვას.
- ერთი მხრივ, ორგანიზაციათა უმეტესობა აცხადებს, რომ აქვს კორუფციული შინაარსის დარღვევების გამოვლენაზე პასუხისმგებელი ორგანო, თუმცა, მეორე მხრივ, სახელმწიფო სსიპ-ებისა და ა(ა)იპ-ების დაახლოებით 96%-ში არ გამოვლენილა არცერთი დარღვევა ბოლო 4 წლის განმავლობაში.
- სახელმწიფო სსიპ-ების საქმიანობა კანონით მიჩნეულია საჯარო სამსახურად, თუმცა “საჯარო სამსახურის შესახებ კანონის” მიზნების სრულად გავრცელება უკვე 4-ჯერ გადავადდა, რის გამოც ამ ორგანიზაციების თანამშრომლებზე არ ვრცელდება საჯარო მოსამსახურეებისთვის დაწესებული მთელი რიგი ანტიკორუფციული შეზღუდვები, მაგალითად: ეთიკისა და კეთილსინდისიერების ნორმების დაცვა, ინტერესთა შეუთავსებლობის დაფიქსირება და თავიდან არიდება, საჩუქრის მიღებასთან დაკავშირებული წესების გათვალისწინება და ასე შემდეგ.
- სახელმწიფო ა(ა)იპ-ებზე საერთოდ არ ვრცელდება საჯარო სამსახურისა და ანტიკორუფციული მექანიზმების მარეგულირებელი კანონმდებლობა, რის გამოც ამ ორგანიზაციებში განსაკუთრებით მაღალია კორუფციული დარღვევების რისკი.
მეთოდოლოგია
კვლევის ფარგლებში შეირჩა ცენტრალური და ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოების დაქვემდებარებაში არსებული იურიდიული პირები[4] (სამინისტროებისა[5] და 12 მუნიციპალიტეტის[6] სულ 150-მდე ორგანიზაცია), გარდა კულტურული, საგანმანათლებლო, კვლევითი, სასპორტო და რელიგიური საქმიანობისთვის შექმნილი ორგანიზაციებისა. კვლევაში წარმოდგენილი მონაცემები სრულად ეყრდნობა ზემოთჩამოთვლილი უწყებებისგან მიღებულ ოფიციალურ მონაცემებს 2017-2020 წლებისთვის.
საჯარო ინფორმაცია სრულად ან ნაწილობრივ მივიღეთ 150 სამიზნე იურიდიული პირიდან მხოლოდ 105-ზე: 54-სსიპ-სა და 51 ა(ა)იპ-ზე. იმის გამო, რომ საჯარო დაწესებულებებმა გამოთხოვილი ინფორმაციის მნიშვნელოვანი ნაწილი არასრულად ან საერთოდ არ მოგვაწოდეს, ქვემოთ წარმოდგენილი მონაცემები, შესაძლოა, სრულყოფილად ვერ ასახავდეს არსებულ მდგომარეობას, თუმცა ისინი ზოგადი ტენდენციების დანახვის შესაძლებლობას მაინც იძლევა.
ორგანიზაციას საჯარო ინფორმაცია არ მიეწოდა შემდეგი უწყებებისგან – იუსტიციის სამინისტრო, შინაგან საქმეთა სამინისტრო, თავდაცვის სამინისტრო, კულტურის სამინისტრო და რუსთავის მუნიციპალიტეტის მერია. შესაბამისად, კვლევა არ მოიცავს ამ უწყებების დაქვემდებარებაში არსებული სსიპ-ებისა და ა(ა)იპ-ების შესახებ ინფორმაციას.[7]
დაქვემდებარებული იურიდიული პირების ხარჯები
ორგანიზაციების რაოდენობა
კვლევის ფარგლებში შერჩეული ცენტრალური და ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოების დაქვემდებარებაში არსებული სსიპ-ებისა და ა(ა)იპ-ების რაოდენობა ყოველწლიურად იზრდება.[8] მოწოდებული ინფორმაციის მიხედვით, 12 უწყებას 2017 წლისთვის 45 სსიპ-ი ექვემდებარებოდა, 2020 წლის ბოლოსთვის კი, სსიპ-ების რაოდენობა იმავე უწყებების ფარგლებში 54-მდე გაიზარდა. 2017 წელს 15 უწყებას 33 ა(ა)იპ ექვემდებარებოდა, 2020 წლის ბოლოსთვის კი, 17 უწყების დაქვემდებარებაში არსებული ა(ა)იპ-ების რაოდენობა 51-მდე გაიზარდა. გასათვალისწინებელია, რომ ყოფილი თვითმმართველი ქალაქების[9] შემთხვევაში ა(ა)იპ-ების რაოდენობის ზრდა 2017 წელს მუნიციპალიტეტების გაერთიანებით შეიძლება აიხსნას.
ორგანიზაციების რაოდენობის ზრდის ერთ-ერთი ძირითადი მიზეზი სსიპ-ებისა და ა(ა)იპ-ების დაფუძნების კრიტერიუმების არარსებობაა – ამ პრობლემის შესახებ არასამთავრობო სექტორი დიდი ხანია საუბრობს.
ამასთან, სსიპ-ების რაოდენობის ზრდა სავარაუდოდ მომავალშიც გაგრძელდება, რადგან 2020 წელს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსში და თანმდევ კანონებში შესული ცვლილების თანახმად, საქართველოს ყველა მუნიციპალიტეტს სსიპ-ის დაფუძნების უფლებამოსილება მიენიჭა 2030 წლამდე (მანამდე ეს უფლებამოსილება მხოლოდ თბილისს ჰქონდა).
საშტატო და შტატგარეშე[10] თანამშრომელთა რაოდენობა
ოფიციალური მონაცემებით, ბოლო 4 წლის განმავლობაში ყოველწლიურად იზრდება თანამშრომელთა რაოდენობა ცენტრალური და ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოების დაქვემდებარებულ სსიპ-ებსა და ა(ა)იპ-ებში. შტატგარეშე თანამშრომლების რაოდენობა იზრდება ორივე ტიპის ორგანიზაციებში, ხოლო საშტატო თანამშრომლების რაოდენობა – მხოლოდ ა(ა)იპ-ებში.
2017 წელს, 41 სსიპ-ს 9,288 შტატგარეშე თანამშრომელი ჰყავდა, 2020 წლისთვის კი, იმავე ორგანიზაციებში შტატგარეშე თანამშრომელთა რაოდენობა 45.5%-ით – 13,517-მდე გაიზარდა.
საინტერესოა, რომ 2017 წლის შემდეგ სსიპ-ების შტატით განსაზღვრული თანამშრომლების რაოდენობა კლების ტენდენციით ხასიათდება. 2017 წელს, 42 სსიპ-ს 9,805 თანამშრომელი ჰყავდა, 2020 წლის ბოლოსთვის კი იმავე ორგანიზაციების თანამშრომლების რაოდენობა 8,952-მდე შემცირდა.
ა(ა)იპ-ების შემთხვევაში, იზრდება როგორც საშტატო, ისე შტატგარეშე თანამშრომლების რაოდენობა. 2017 წელს 23 ა(ა)იპ-ში შტატგარეშე თანამშრომელთა რაოდენობა 784 იყო, 2020 წლის ბოლოსთვის კი, იგივე ორგანიზაციებში ეს რიცხვი 46%-ით – 1,145-მდე გაიზარდა.
რაც შეეხება საშტატო თანამშრომლებს, 2017 წელს 27 ა(ა)იპ-ს 1,848 საშტატო თანამშრომელი ჰყავდა, ხოლო 2020 წლისთვის იმავე ორგანიზაციებში ეს რიცხვი 12.9%-ით – 2,088-მდე გაიზარდა.
ა(ა)იპ-ების რიცხვისა და ამ ორგანიზაციებში დასაქმებულთა რაოდენობის ზრდა განსაკუთრებით ყურადსაღებია, რადგან ამ ტიპის ორგანიზაციებზე არ ვრცელდება “საჯარო სამსახურის შესახებ” კანონის მოთხოვნები, მათ შორის, არც მოთხოვნა თანამშრომელთა კონკურსის წესით აყვანის თაობაზე.
შრომის ანაზღაურება
საშტატო თანამშრომელთა ანაზღაურება[11]
საშტატო ნუსხით განსაზღვრულ თანამშრომელთა შრომის ანაზღაურების ხარჯი მნიშვნელოვნად გაიზარდა ა(ა)იპ-ებში – 2017 წელს 26-მა ა(ა)იპ-მა შრომის ანაზღაურებაზე 14,288,771.57 ლარი დახარჯა, 2020 წელს კი იმავე ორგანიზაციებმა 38.4%-ით მეტი – 19,777,021.63 ლარი დახარჯეს. გასათვალისწინებელია, რომ იმავე პერიოდში ამ ორგანიზაციებში საშტატო თანამშრომლების რაოდენობა 12.9%-ით გაიზარდა.
სსიპ-ების შემთხვევაში, საშტატო თანამშრომელთა შრომის ანაზღაურების საერთო ხარჯი მხოლოდ 6.18%-ით გაიზარდა – 2017 წელს 43-მა სსიპ-მა შრომის ანაზღაურებაზე – 158,644,202.83 ლარი, ხოლო 2020 წელს 168,457,294.38 ლარი დახარჯა. თუმცა, გასათვალისწინებელია ის გარემოება, რომ ამ ორგანიზაციებში საშტატო თანამშრომელთა რაოდენობა იმავე პერიოდში შემცირდა (დაახლოებით 8.7%-ით).
შტატგარეშე თანამშრომელთა ანაზღაურება
2017-2020 წლებში მნიშვნელოვნად არის გაზრდილი სსიპ-ებისა და ა(ა)იპ-ების შტატგარეშე თანამშრომლების შრომის ანაზღაურებაზე დახარჯული თანხა. 2017 წელს 42-მა სსიპ-მა შტატგარეშე თანამშრომლების ანაზღაურებაზე 73,826,398.59 ლარი დახარჯა, 2020 წლისთვის კი იმავე ორგანიზაციების ეს ხარჯი 108.1%-ით – 153,645,554.5 ლარამდე გაიზარდა. შტატგარეშე თანამშრომლების ანაზღაურების ხარჯის გაორმაგება, გარკვეულწილად, გამოწვეულია თანამშრომელთა რაოდენობის ზრდით, თუმცა ეს ზრდა 45.5%-ის ფარგლებში იყო, ანაზღაურების ხარჯის კი – 108.1%, რაც ნიშნავს იმას, რომ 2017-2020 წლებში სსიპ-ების შტატგარეშე თანამშრომლებს მნიშვნელოვნად გაეზარდათ ხელფასები.
ანალოგიური მდგომარეობაა ა(ა)იპ-ების შემთხვევაში: 2017 წელს 21-მა ა(ა)იპ-მა შტატგარეშე თანამშრომლების ანაზღაურებაზე 3,630,496.88 ლარი დახარჯა, 2020 წლისთვის კი იმავე ორგანიზაციების ეს ხარჯი 104.4%-ით – 7,419,935.65 ლარამდე გაიზარდა. ა(ა)იპ-ების შემთხვევაშიც, შტატგარეშე თანამშრომლების ზრდა 46%-ის ფარგლებში იყო, რაც ანაზღაურების ზრდას მხოლოდ ნაწილობრივ ხსნის და ნიშნავს, რომ 2017-2020 წლებში ა(ა)იპ-ების შტატგარეშე თანამშრომლებს მნიშვნელოვნად გაეზარდათ ხელფასები.
საწვავზე გაწეული ხარჯი
2017 წელს 44-მა სსიპ-მა საწვავზე 8,509,301.25 ლარი დახარჯა, 2020 წლისთვის კი იგივე ორგანიზაციებს ეს ხარჯი 54.5%-ით – 13,149,717.75 ლარამდე გაეზარდათ. საინტერესოა, რომ საწვავის ხარჯი ნახტომისებურად – 90.6%-ით გაიზარდა 2017-2018 წლებში, 8.5-დან 16.2 მილიონ ლარამდე, ხოლო 2018 წლის შემდეგ თანდათან იკლებს.
საწვავზე გაწეული ხარჯი გაიზარდა ა(ა)იპ-ებშიც. 2017 წელს 24-მა ა(ა)იპ-მა საწვავზე 1,023,775.54 ლარი დახარჯა, 2020 წლისთვის კი იგივე ორგანიზაციებს ეს ხარჯი 47%-ით – 1,504,967.22 ლარამდე გაეზარდათ.
სამივლინებო ხარჯი
შერჩეული უწყებების ფარგლებში მიღებული საჯარო ინფორმაციიდან ჩანს, რომ სსიპ-ების მიერ გაწეული სამივლინებო ხარჯი 2020 წლამდე ყოველწლიურად იზრდებოდა. 2020 წელს, კოვიდპანდემიის გამო დაწესებული შეზღუდვების შედეგად მნიშვნელოვნად შემცირდა სამივლინებო ხარჯი სსიპ-ებში – თუ 2019 წელს 43 სსიპ-ს მივლინებაზე 9,239,374.35 ლარი ჰქონდა დახარჯული, 2020 წლისთვის სამივლინებო ხარჯი 43 სსიპ-ში 4,692,772.87 ლარამდე შემცირდა.
პანდემიის მიუხედავად, კვლევის ფარგლებში შერჩეული უწყებების დაქვემდებარებაში არსებული ა(ა)იპ-ების შემთხვევაში მივლინებაზე დახარჯული თანხა, საერთო ჯამში, გაიზარდა. თუმცა, ეს ერთი კონკრეტული ორგანიზაციის (ა(ა)იპ – „სოფლის განვითარების სააგენტო“) გამო მოხდა – პანდემიის წელს ამ ორგანიზაციამ მივლინებაზე 127.2%-ით მეტი დახარჯა (2019 წელს – 155,607.31, ხოლო 2020 წელს 353,584.6 ლარი). „სოფლის განვითარების სააგენტოს“ ხარჯის გარეშე ა(ა)იპ-ების სამივლინებო ხარჯი 2017 წელს 260,750.47 ლარიდან 2020 წელს 142,170.50 ლარამდე შემცირდა.
კონტროლის სუსტი მექანიზმები სახელმწიფოს მიერ დაფუძნებულ სსიპ-ებსა და ა(ა)იპ-ებში
ის ფაქტი, რომ წლიდან წლამდე სულ უფრო მეტი ფინანსური რესურსი იდება სახელმწიფოს მიერ დაფუძნებულ სსიპ-ებსა და ა(ა)იპ-ებში, ნიშნავს იმას, რომ პარალელურად იზრდება კორუფციისა და სხვა ტიპის დარღვევების რისკები. ეს რისკები ძლიერი კონტროლისა და ანგარიშვალდებულების მექანიზმებით უნდა ბალანსდებოდეს. თუმცა, კვლევის შედეგად დგინდება, რომ ასეთი ანტიკორუფციული მექანიზმები ორგანიზაციათა უმეტესობაში ან სუსტია ან საერთოდ არ არსებობს.
ერთი მხრივ, შესწავლილ ორგანიზაციათა უმეტესობა (54 სსიპ-იდან 47 და 51 ა(ა)იპ-იდან 43) აცხადებს, რომ მათ გააჩნიათ კორუფციული შინაარსის დარღვევების გამოვლენასა და რეაგირებაზე პასუხისმგებელი ორგანო (შიდა სტრუქტურული ერთეული ან ზემდგომი საჯარო დაწესებულების შიდა აუდიტის სამსახური).
თუმცა, მეორე მხრივ, მინიმალურია გამოვლენილი დარღვევების რაოდენობა. მოწოდებული ოფიციალური მონაცემების თანახმად, შესწავლილი სსიპ-ებისა და ა(ა)იპ-ების 96%-ზე მეტში 2017-2020 წლებში კორუფციული შინაარსის დარღვევის[12] შემთხვევები არ გამოვლენილა ან მათ სტატისტიკასთან დაკავშირებული კითხვა უპასუხოდ დატოვეს. 
გარდა ამისა, საანგარიშო პერიოდში, შერჩეული ორგანიზაციების დიდ ნაწილში ანტიკორუფციული მექანიზმების შემუშავების მიზნით ღონისძიებები არ განხორციელებულა.[13] ორგანიზაციების მნიშვნელოვანმა ნაწილმა ეს კითხვა უპასუხოდ დატოვა.
კონტროლის კიდევ ერთი მექანიზმია ორგანიზაციების მხრიდან წლიური სამოქმედო გეგმის შემუშავება, მაკონტროლებელი უწყებისგან გეგმის შესრულების მონიტორინგი და წლიური ანგარიშის საფუძველზე შემუშავებული რეკომენდაციების შესრულების სტატისტიკის წარმოება. შერჩეული ორგანიზაციების დიდმა ნაწილმა აღნიშნა, რომ სამოქმედო გეგმის შემუშავება და დამტკიცება ყოველწლიურად ხორციელდება და მუდმივად მიმდინარეობს სამოქმედო გეგმის შესრულების მონიტორინგი, თუმცა რეკომენდაციების შესრულების სტატისტიკასთან დაკავშირებული კითხვა ორგანიზაციების უმრავლესობამ უპასუხოდ დატოვა.
საერთო სურათიდან შეიძლება ითქვას, რომ გამოკვლეულ ორგანიზაციებს არ აქვთ ინტერესთა კონფლიქტისა და კორუფციის პრევენციის ეფექტური შიდა მექანიზმები, რაც განსაკუთრებით პრობლემურია იმის გათვალისწინებით, რომ ისინი არსებითად საჯარო ფუნქციებს ასრულებენ
კანონმდებლობასთან დაკავშირებული პრობლემები
სახელმწიფოს მიერ დაფუძნებულ სსიპ-ებსა და ა(ა)იპ-ებზე არ ვრცელდება მთელი რიგი ანტიკორუფციული რეგულაციები, რაც ზრდის კორუფციულ რისკებს და ართულებს ამ ორგანიზაციებში კონტროლისა და კეთილსინდისიერების ქმედითი მექანიზმების დანერგვას.
ძირითადი კანონი, რითაც რეგულირდება საჯარო სამსახურში კორუფციული შინაარსის დარღვევები არის კანონი „საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“, რომელიც აწესებს მთელ რიგ ვალდებულებებსა და შეზღუდვებს* თანამდებობის პირებისა და საჯარო მოსამსახურეებისთვის.
* მაგალითად: ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციის წარდგენა, ეთიკისა და კეთილსინდისიერების ნორმების დაცვა, ინტერესთა შეუთავსებლობის დაფიქსირება და თავიდან არიდება, თანამდებობასთან შეუთავსებელი საქმიანობის შეწყვეტა, საჩუქრის მიღებასთან დაკავშირებული წესების გათვალისწინება და ასე შემდეგ.
შესაბამისად, თუ საჯარო საქმიანობით დაკავებული რომელიმე ორგანიზაცია გათავისუფლებული იქნება ამ შეზღუდვებისგან, ეს ავტომატურად შეუწყობს ხელს კორუფციისათვის ხელსაყრელი გარემოს შექმნას. სწორედ ასეთი მდგომარეობაა სახელმწიფოს მიერ დაფუძნებულ ყველა ა(ა)იპ-ში და სსიპ-ების დიდ ნაწილში.ეს შეზღუდვები და ვალდებულებები წესდება იმ მიზნით, რომ ადამიანმა საჯარო ფუნქციების შესასრულებლად მინიჭებული უფლებამოსილება არ გამოიყენოს ბოროტად, პირადი მიზნებისთვის.
სახელმწიფო ა(ა)იპ-ები არ მოიაზრება საჯარო სამსახურის ნაწილად და ამ ორგანიზაციების არცერთი ტიპის (ხელმძღვანელი, საშტატო და შტატგარეშე) თანამშრომელზე არ ვრცელდება საჯარო მოსამსახურისთვის დაწესებული შეზღუდვები და ვალდებულებები, მიუხედავად იმისა, რომ ეს ორგანიზაციები საჯარო საქმიანობით არიან დაკავებულნი და საჯარო ფუნქციების შესასრულებლად იქმნება. ნაწილობრივი გამონაკლისია სახელმწიფო ა(ა)იპ-ების ხელმძღვანელები, რომლებიც ვალდებულნი არიან წარადგინონ ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაცია, თუმცა ამ შემთხვევაშიც, საჯარო მოსამსახურის სხვა შეზღუდვები მათ არ ეხებათ.
სახელმწიფო ა(ა)იპ-ები ასევე არ არიან ვალდებულნი თანამშრომლები კონკურსის საშუალებით აიყვანონ, რაც ამცირებს პროცესის გამჭვირვალობას, სამართლიანობას და ქმნის კორუფციისთვის ხელსაყრელ გარემოს.
სახელმწიფო სსიპ-ების შემთხვევაში მდგომარეობა განსხვავებული, თუმცა მაინც პრობლემურია. „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონით, საჯარო სამართლის იურიდიულ პირებში საქმიანობა პირდაპირ არის მიჩნეული საჯარო სამსახურში საქმიანობად,[14] თუმცა სსიპ-ებთან მიმართებაში კანონის სრულად ამოქმედება 2017 წლის შემდეგ უკვე 4 ჯერ გადავადდა.
ეს კი ნიშნავს იმას, რომ დღეის მდგომარეობით სახელმწიფო სსიპ-ების დიდი ნაწილის[15] შემთხვევაში საშტატო თანამშრომლებზე არ ვრცელდება სხვა საჯარო მოხელეებისთვის დაწესებული შეზღუდვები. გამონაკლისია სახელმწიფო სსიპ-ების ხელმძღვანელები და მათი მოადგილეები, რომლებზეც სრულად ვრცელდება კანონი „საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“.
ცალკე უნდა აღინიშნოს ის ფაქტი, რომ საჯარო სამსახურში დასაქმებულ შტატგარეშე თანამშრომლებზე (შრომითი ხელშეკრულებით დასაქმებული პირები) არ ვრცელდება სხვა საჯარო მოხელეებისთვის დაწესებული შეზღუდვები და ვალდებულებები, რაც განსაკუთრებით პრობლემურია სახელმწიფო სსიპ-ებისა და ა(ა)იპ-ების შემთხვევაში, რადგან სწორედ შტატგარეშე თანამშრომლების ზრდა წარმოშობს ყველაზე მეტ კითხვებს ამ ორგანიზაციების კორუფციული თუ პოლიტიკური მიზნებით გამოყენებასთან დაკავშირებით.
შესაბამისად, სახელმწიფო სსიპ-ებსა და ა(ა)იპ-ებში კორუფციული რისკების შესამცირებლად აუცილებელია, რომ საჯარო ფუნქციების განმახორციელებელი და საბიუჯეტო დაფინანსების მქონე იურიდიული პირების თანამშრომლები დაექვემდებარონ იმ შეზღუდვებსა და ვალდებულებებს, რაც არსებობს სხვა საჯარო მოსამსახურეებისთვის. ასეთი ორგანიზაციების რეგულირების მიღმა დატოვება ცალსახად პრობლემურია, განსაკუთრებით, მათი რაოდენობის, საბიუჯეტო დაფინანსებისა და მათში დასაქმებულ ადამიანთა რიცხვის მზარდი ტენდენციის ფონზე.
რეკომენდაციები
- ცენტრალური და ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებმა უარი უნდა თქვან არასაჭირო სსიპ-ებისა და ა(ა)იპ-ების შექმნაზე, ასევე, ამ ორგანიზაციებში თანამშრომლების (განსაკუთრებით შტატგარეშე თანამშრომლების) რაოდენობის და ხარჯების დაუსაბუთებელ მატებაზე.
- კარგი მმართველობის სტანდარტების გათვალისწინებით, კანონით მკაფიოდ უნდა განისაზღვროს სსიპ-ებისა და ა(ა)იპ-ების შექმნის კრიტერიუმები.
- სამინისტროებმა და მუნიციპალიტეტებმა მეტი ძალისხმევა უნდა დაუთმონ კორუფციული შინაარსის დარღვევების გამოვლენას მათ დაქვემდებარებაში არსებულ იურიდიულ პირებში.
- სახელმწიფოს მიერ შექმნილ იურიდიულ პირებში უნდა დაინერგოს ინტერესთა შეუთავსებლობის და კორუფციის პრევენციის ეფექტური შიდა მექანიზმები.
- სახელმწიფოს მიერ დაარსებული სსიპ-ების მიმართ სრულად უნდა ამოქმედდეს კანონი „საჯარო სამსახურის შესახებ“.
- სახელმწიფოს მიერ დაარსებულ ა(ა)იპ-ებში ინტერესთა შეუთავსებლობის, ნეპოტიზმისა და კორუფციის ეფექტიანად პრევენციის მიზნით საჭიროა ამ ორგანიზაციებზე საჯარო სამსახურისა და ანტიკორუფციული მექანიზმების მარეგულირებელი პრინციპები გავრცელდეს.
- შესაბამისი უწყებების მხრიდან უნდა შეიქმნას ერთიანი ბაზა/რეესტრი, რომელშიც ცენტრალური და ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოების დაქვემდებარებაში არსებული სსიპ-ებისა და ა(ა)იპ-ების შესახებ ინფორმაცია განახლებად რეჟიმში იქნება ხელმისაწვდომი.
