სტატია გამოქვეყნდა “კომერსანტში”
ავტორი: რუსა მაჩაიძე
მამუკა ბახტაძის მეორე პრემიერობის პირველი რეფორმა რეგიონებთან მიმართებაში ახალი პოლიტიკის გატარებას ითვალისწინებს. გუბერნატორების შეცვლასთან ერთად, რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს რეგიონული პოლიტიკის კომპონენტი გამოეყოფა და მთავრობის ადმინისტრაციაში, უშუალოდ პრემიერის დაქვემდებარებაში გადავა. თუმცა, კონკრეტულად რა ფუნქცია ექნება ამ უწყებას, ჯერჯერობით არავინ საუბრობს, მიუხედავად იმისა, რომ უწყების ხელმძღვანელად სოზარ სუბარი უკვე დაინიშნა. ყველაზე მეტ კითხვას კი სწორედ ის აჩენს, რა ფუნქცია ექნება ამ ახალ უწყებას.
რა იქნება რეგიონული პოლიტიკის უწყება
“ინფრასტრუქტურის სამინისტროს ამ ცვლილებების აუცილებლობა დაგვანხა გამოცდილებამ,” – ასე ახსნა პრემიერ-მინისტრმა, მამუკა ბახტაძემ, მიღებული გადაწყვეტილების მიზეზი, მაგრამ არ დაუკონკრეტებია არც შექმნილი პრობლემები, რაც რეგიონული მართვის ფუნქციის ინფრასტრუქტურის სამინისტროში არსებობით იქმნებოდა და არც ის უთქვამს, ამ ახალი უწყების მთავარი ფუნქცია რა იქნება.
პრემიერის განცხადებაზე დაყრდნობით, ამ ახალი უწყების მთავარ ფუნქციად „რეგიონებში მართვის ეფექტიანობის ზრდას“ ასახელებს პარლამენტის რეგიონული პოლიტიკის და თვითმმართველობის კომიტეტის თავმჯდომარე, ზაზა გაბუნია.
„ჩვენ წარმატებებს ვუსურვებთ მთავრობას რეგიონული პოლიტიკის ეფექტურად განხორციელებაში, რადგან ჩვენი კომიტეტისთვის, რომელიც რეგიონული პოლიტიკის განმსაზღვრელია, ძალიან მნიშვნელოვანი იყო ის აქცენტები, რაც პრემიერმა გააკეთა მართვის ეფექტიანობის ზრდის საკითხზე,“ – განაცხადა ზაზა გაბუნიამ.
რამდენიმე დღის წინ, როდესაც პირველად გაჟღერდა ეს საკითხი, მთავრობის ადმინისტრაციის ხელმძღვანელმა, სასჯელაღსრულების ყოფილმა მინისტრმა, კახა კახიშვილმა „საზოგადოებრივი მაუწყებლის“ ეთერში თქვა, რომ დეპარტამენტის შექმნის მიზანი ისაა, “მთავრობის კანცელარიიდან ის გზავნილები, რომელიც არის და ის პროდუქტები, რომელიც შექმნილია, დავალებებისა თუ სხვა ფორმით, უფრო სწრაფად მივიდეს ადრესატამდე და ამაზე, ასევე, განხორციელდეს მკაცრი კონტროლი, რათა ბიუროკრატიაში არ დაიკარგოს ის ეფექტი და ის სურვილი, რომ, რაც შეიძლება, მეტმა ადამიანმა იგრძნოს ეკონომიკური წინსვლა”.
ანუ, ამ ძალიან მწირი ინფორმაციიდან ირკვევა, რომ ახალი უწყების ფუნქცია რეგიონებში მართვის ეფექტიანობის ზრდა იქნება, რაც გამოიხატება იმაში, რომ მთავრობის კანცელარიის გზავნილები სწრაფად მივიდეს ადგილზე და განხორცილდეს კონტროლი იმაზე, რომ რეგიონებში ეკონომიკური წინსვლა რაც შეიძლება, მეტმა ადამიანმა იგრძნოს.
არადა, ამ სამინისტროს დასახელებაში პირველი კომპონენტი რეგიონის განვითარებას მოიცავს და ამ უწყების ოფიციალური განმარტებით, ამ მიმართულებით სამინისტროს მთავარი ფუნქცია „რეგიონული განვითარებისა და მმართველობის სისტემის დეცენტრალიზაციის და დეკონცენტრაციის პოლიტიკის შემუშავება და განხორციელების კოორდინაციაა“.
თუკი ჩავთვლით, რომ სამინისტროდან ეს კომპონენტიც პრემიერის ქვეუწყებას უნდა გადაეცეს, შეიძლება, ვივარაუდოთ, რომ ამ ახალ უწყებას დაევალება, როგორც კოორდინაცია, ასევე დეცენტრალიზაციის პოლიტიკის განხორციელება.
ამასთან, დიდი ალბათობით, ადგილობრივ თვითმმართველობებზე სამართლებრივ ზედამხედველობას ეს დეპარტამენტი ჩაიბარებს, ვინაიდან, “ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსით”, თვითმმართველობის ორგანოების სამართლებრივ ზედამხედველობას პრემიერ-მინისტრი ახორციელებს და დღეს ამ მოვალეობის ტექნიკური შემსრულებელი მთავრობის ადმინისტრაციის იურიდიულ დეპარტამენტია.
რეგიონებთან კოორდინაცია
რეგიონებთან კოორდინაცია პრემიერს საქვეუწყებო ორგანოს მიერ ახალი თემა არ არის. 2013 წელს, ბიძინა ივანიშვილის პრემიერობის დროს, მთავრობის ადმინისტრაციაში არსებობდა პრემიერთან დაქვემდებარებული ორგანო „რეგიონებთან და ადგილობრივ თვითმმართველობებთან ურთიერთობის დეპარტამენტი“, რომელიც ცენტრალურ და ადგილობრივ ხელისუფლებებს შორის კოორდინაციას ახორციელებდა. ასევე, უწევდა სამართლებრივ ზედამხედველობას თვითმმართველობების მიერ მიღებულ ნორმატიულ აქტებს. ამასთან, ეს უწყება, რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროსთან ერთად, მუშაობდა ადგილობრივი თვითმმართველობისა და დეცენტრალიზაციის რეფორმაზე.
ივანიშვილის წასვლის შემდეგ კი, უკვე პრემიერმა ამ უწყებას დაუმატა მთელი რიგი ფუნქციები, რომელთა მეშვეობით რეგიონებში მიმდინარე ინფრასტრუქტურული პროექტების გაკონტროლება ხდებოდა, რაც ინტერესთა კონფლიქტს იწვევდა ინფრასტრუქტურის სამინისტროსთან და ამ დროიდან მოყოლებული გაჩნდა დაპირისპირება ღარიბაშვილსა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს მაშინდელ ხელმძღვანელობასთან. ცხადია, დეცენტრალიზაციის რეფორმა ამ დროს აღარავის გახსენებია. გიორგი კვირიკაშვილის პრემიერობის დროს კი, ერთი მხრივ, მთლიანად გაჩერდა თვითმმართველობის რეფორმა და მეორე მხრივ, ეს დეპარტამენტი საერთოდ გააუქმეს და მისი ფუნქციები მთლიანად ინფრასტრუქტურის სამინისტროს დაუქვემდებარეს.
ახლა კი ამ ფუნქციის ისევ პრემიერის დაქვემდებარებაში დაბრუნება ისე, რომ არანაირი კონკრეტული განმარტება არ კეთდება, ანალიტიკოსებს საკმაოდ ბევრ ეჭვს და კიტხვას უჩენს.
„რეგიონებთან კოორდინაციას რაც შეეხება, ესაც პინგ-პონგის ბურთს ჰგავს იმიტომ, რომ ჯერ ამას იღებდა პრეზიდენტი სააკაშვილი, მერე გადაეცა იუსტიციის სამინისტროს, მერე იუსტიციის სამინისტრომ პრემიერის ადმინისტრაციას გადაულოცა, მერე გადაულოცეს ინფრასტრუქტურის სამინისტროს. ვინ განახორცილებს, ფაქტია არის ის, რომ ამაზე საერთაშორისო ვალდებულება გვეუბნება, რომ უნდა არსებობდეს ურთიერთობის სწორი სისტემა, მეორე – ზედამხედველობა ადეკვატურო უნდა იყოს და დანარჩენი, ვინ განახორციელებს, ეს უკვე ქვეყნის გადასაწყვეტია. უბრალოდ, სხვადასხვა მოტივაციებით ხდებოდა ამ მიმართულების ფორსირება,“ – ამბობს „კომერსანტთან“ საუბრისას „ადგილობრივი დემოკრატიის ქსელის ცენტრის“ ხელმძღვანელი, დავით ლოსაბერიძე, რომელიც წლებია, ადგილობრივი თვითმმართველობის საკითხებზე მუშაობს.
დეცენტრალიზაციის რეფორმა
ამ რეფორმაში ყველაზე არსებითი მაინც დეცენტრალიზაციის საკითხია, რადგან ეს წლების განმავლობაში პრობლემას წარმოადგენს და მიუხედავად იმისა, რომ მუდმივად ისმის დაპირება, რეალურად არაფერი კეთდება და უფრო მეტიც, ბოლო რეფორმამ რამდენიმე თვითმმართველი ქალაქისთვის სტატუსის გაუქმებამ ეს რეფორმა მნიშვნელოვანწილად უკან დახია. საინტერესოა, რომ „ქართული ოცნების“ ერთ-ერთი მთავარი დაპირება, 2012 წელსაც, როდესაც ხელისუფლებაში პირველად მოდიოდნენ და 2016 წელსაც, ამ რეფორმის გატარება იყო. ეს არის ჩადებული მთავრობის სამოქმედო გეგმაშიც და მთავრობის 2018-2020 წლების სტრატეგიის ერთ-ერთ მთავარ მიმართულებას წარმოადგენს.
ამიტომაც მნიშვნელოვანია, ამ მიმართულებით ეს ახალი ორგანო რამდენად ეფექტიანი იქნება, რასაც ანალიტიკოსები საკმაოდ სკეპტიკურად უყურებენ.
„სამწუხაროდ, ქართული პოლიტიკის გაურკვევლობასთან გვაქვს საქმე იმიტომ, რომ ეს ახალი საკითი არ არის და ადრეც იდგა და არამხოლოდ „ქართული ოცნების“ პერიოდში, მანამდეც, თუ ვის უნდა წაეყვანა რეფორმა დეცენტრალიზაციის მიმართულებით და სჭირდებოდა თუ არა ქვეყანას საერთოდ დეცენტრალიზაცია. 1990-იან და 2000-იან წლებშიც იგივე პრობლემა იდგა. ასე რომ, ეს ახალი პრობლემა არ არის. იყო ხედვა, რომ ეს დარგობრივი ეკონომიკის სამინისტროს განეხორციელებინა, იყო ხედვა, რომ ეს უშუალოდ მთავრობის ხელმძღვანელს გამეხორციელებინა – ჯერ პრეზიდენტის ადმინისტრაციას, მერე პრემიერის.
„თუ ჩვენ ვამბობთ, რომ ეს ქვეყნის პრიორიტეტია, მაშინ სახელმწიფომ მთლინად უნდა განახორციელოს და კოორდინაცია უნდა გასწიოს პრემიერმა და არა ცალკე რომელიმე სახელმწიფო უწყების ხელმძღვანელმა, მაგრამ ხელისუფლებებიც დიდი ენთუზიაზმით არ გამოირჩევიან, რომ ამ მიმართულებით რამე გააკეთონ… ხელისუფლებას თუ მართლა სურს დეცენტრალიზაცია, იყო ამის მცდელობები, როდესაც ინფრასტრუქტურის სამინსიტრო ახორციელებდა ამ მიმართულებით რეფორმებს, თუმცა, მაშინ მიუხედავად იმისა, რომ ამას ივანიშვილი ფორმალურადაც და არაფორმალურადაც მხარს უჭერდა, სხვადასხვა სამინისტროების მხრიდან წინააღმდეგობები იყო, ისევ დარგობრივი ინტერესებიდან გამომდინარე. ახლა თუ ხელისუფლებას მართლა სურს ამ რეფორმის გატარება და უნდა, რომ ამ პროცესს პრემიერი ჩაუდგეს სათავეში, მაშინ ერთიანი საკოორდინაციო ცენტრის შექმნა გამართლებულია, მაგრამ, თუ ეს მიზანი არ არის, მაშინ არავითარი მნიშვნელობა არა აქვს, სად იქნება ეს ფუნქცია,“ – ამბობს დავით ლოსაბერიძე.
ანალიტიკოსი თენგიზ შერგელაშვილი კი, რომელიც წლების განმავლობაში რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის მინისტრის მოადგილე იყო და სწორედ თვითმმართველობის რეფორმას კურირებდა, „კომერსანტთან“ საუბრისას ამბობს, რომ დეცენტრალიზაციის რეფორმასთან დაკავშირებული საკითხების მართვას სამინისტროს სტატუსი სჭირდება და მიაჩნია, რომ ამ ნაბიჯით დეცენტრალიზაციის რეფორმა წარმატებულად ვერ განხორცილდება.
„რამდენჯერმე იყო მცდელობა პრემიერის ადმინისტრაციაში ამ სტრუქტურის შექმნისა და გაუქმების. იმ პირობებში, როდესაც არსებობს რეგიონული განვითარების სამინისტრო, ეს სტრუქტურა, ხშირ შემთხვევაში, მეხუთე ბორბლის როლს ასრულებდა და დიდი ალბათობით, ამჯამადაც ასე იქნება. ის ამოცანები, რაც დგას დეცენტრალიზაციის რეფორმის მიმართულებით და ასევე რეგიონული განვითარება ევროკავშირთან ასოცირების ხელშეკრულების კონტექქსტში და სივრცითი მოწყობის საკითხები საქართველოს შემთხვევაშ იმდენად ინტეგრირებულია და მნიშვნელოვანი, რომ მას აუცილებლად სამინისტროს დონის პოლიტიკური სტატუსი სჭირდება,” – ამბობს თენგიზ შერგელაშვილი.
პოლიტიკური კომპონენტი
ამ ახალი უწყების შექმნის საკითხში ყველაზე მეტად პოლიტიკური ასპექტი იკვეთება და ანალიტიკოსებიც სწორედ ამაზე საუბრობენ, რომ აქ მთავარი პოლიტიკური ინტერესებია და არა რეალურად რეფორმა.
დავით ლოსაბერიძე ამბობს, რომ „რეალურად, შეიძლება აქ უფრო პოლიტიკურ შემადგენელზე ვისაუბროთ და არა, ვთქვათ, რეფორმის ან ადმინისტრაციულ შემადგენელზე. პოლიტიკური შემადგენელი კი არის ის, თუ არჩევნების დროს ვინ გააკონტროლებს პროცესს და ვინ გაატარებს პარტიულ ფილტრში და ეს შეეხება ყველა ხელისუფლებას, ვინ წარადგენს კანდიდატურებს და ვისი ხელდასხმით მოხდება ადგილებზე თანამდებობების შერჩევა. ამაზეა საუბარი“.
თენგიზ შერგელაშვილი კი ზოგადად თვითმმართველ ორგანოებზე პოლიტიკური ზედამხედველობის ინტერესებზე საუბრობს, რაც, მისივე თქმით, კანონსაწინააღმდეგოა.
„სინამდვილეში, კანცელარიაში ამ სტრუქტურის შექმნა უმეტესწილად დაკავშირებულია პოლიტიკის მართვასთან, როგორც გამოცდილება გვაჩვენებს. ანუ, სამინისტროდან, უპირველეს ყოვლისა, გააქვთ პოლიტიკური მართვის საკითხები. სინამდვილეში, მერების მართვა პოლიტიკურად კანონსაწინააღმდეგოა სახელმწიფო ადმინისტრაციული სტრუქტურიდან და, თუკი რაიმე კოორდინაცია უნდათ, პარტიული სისტემიდან შეუძლიათ. გუბერნატორები კი პოლიტიკური პროცესისგან გამოთიშულები უნდა იყვნენ და ისინი რეალური ფუნქციებით უნდა აღვჭურვოთ. ანუ ეს სტურქტურა ხშირ შემთხვევაში არის ხოლმე ნათელი მაგალითი პარტიულ-პოლიტიკური მართვისა და ადმინისტრაციული მართვის მანკიერი შერწყმისა,” – ამბობს თენგიზ შერგელაშვილი.
ამ მიმართულებით მესამე კომპონენტი და როგორც ჩანს, მთავარი ასპექტი კვირიკაშვილი-ალავიძის ფაქტორია.
კვირიკაშვილის პრემიერობის დროს, როდესაც ინფრასტრუქტურის მინისტრად ალავიძე დაინიშნა, მაშინ კანცელარიაში არსებობდა „რეგიონებსა და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებთან ურთიერთობების დეპარტამენტი“, რომელიც ჯერ კიდევ 2013 წელს, ივანიშვილის პრემიერობის დროს შეიქმნა და რაზეც ზემოთ ვსაუბრობდით. კვირიკაშვილმა კი ეს უწყება 2016 წელს გააუქმა და ალავიძეს გადასცა. ამიტომაც არ არის გამორიცხული, რომ ახლა ამ გადაწყვეტილებაში ეს კომპონენტიც მნიშვნელოვან როლს თამაშობდეს, მით უმეტეს, რომ სწორედ პოლიტიკური გავლენების მართვას უკავშირდება.
