ეფექტური ადგილობრივი თვითმმართველობა წარმოადგენს ქვეყნის დემოკრატიული განვითარების ერთ-ერთ უმნიშვნელოვანეს პირობას. ეს ქვეყნის განვითარების საფუძველი და მოქალაქეთა კეთილდღეობის ამაღლების მნიშვნელოვანი ინსტრუმენტია. ამ თვალსაზრისით 2014 წელს განხორციელებული თვითმმართველობის რეფორმა არის საეტაპო მნიშვნელობის წარმატებული ნაბიჯი, რომელმაც შექმნა შემდგომი დემოკრატიზაციისა და დეცენტრალიზაციის მყარი საფუძველი.
2014 წლამდე არსებული თვითმმართველობის სისტემა, მიუხედავად არა ერთი სახეცვლილებისა, არ პასუხობდა თანამედროვე მოთხოვნებს (მათ შორის თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის ნორმებს) ვერც დემოკრატიისა და ვერც მართვის ეფექტიანობის კუთხით. ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები წლების მანძილზე მრავალი პრობლემის წინაშე იდგნენ, მათ შორის, ფინანსური რესურსების ნაკლებობა და ცენტრალურ ხელისუფლებაზე დამოკიდებულება ყველაზე დიდ დაბრკოლებას წარმოადგენდა.
რეფორმის შემუშავებისას, საერთაშორისო პრაქტიკის თვალსაზრისით, უპირატესობა მიენიჭა ცენტრალური ევროპის ქვეყნების გამოცდილებას, რადგან მათაც ეტაპობრივად მოახდინეს სოციალისტური და საბჭოთა სისტემის გარდაქმნა დემოკრატიული თვითმმართველობის ფორმებად.
განვლილი სამი წლის გამოცდილება საშულებას იძლევა შევაფასოთ რეფორმის შედეგად განხორციელებული ცვლილებების წარმატების ხარისხი.
რეფორმამ თვისობრივად გააუმჯობესა მდგომარეობა შემდეგი მიმართულებებით:
1. ინსტიტუციური მოწყობა გახდა მეტად დემოკრატიული – ახალი მოწყობით ყველა თვითმმართველ თემს ჰყავს პირდაპირი წესით არჩეული გამგებელი, ხოლო თვითმმართველ ქალაქს – პირდაპირი წესით არჩეული მერი. მერი/გამგებელი გახდა მუნიციპალიტეტის უმაღლესი თანამდებობის პირი, რომელიც პასუხისმგებელი და ანგარიშვალდებულია პირდაპირ საკრებულოს და მუნიციპალიტეტის მოსახლეობის წინაშე. ახალი სისტემით გაიზარდა გამგებლის/მერის ინსტიტუტის დემოკრატიულობა, თანამდებობის სტატუსი და გაადვილდა გადაწყვეტილების მიღების პროცესი.
2. ნათლად გაიმიჯნა უფლებამოსილებები ცენტრალურ და ადგილობრივ ხელისუფლებებს შორის – შეიცვალა თვითმმართველობათა კომპეტენციები და უფლებამოსილებები, ისევე, როგორც ზედამხედველობის მექანიზმები.
3. თვითმმართველობებს გაეზარდათ რესურსები – მათ საკუთრებაში გადაეცათ თვითმმართველ ტერიტორიაზე არსებული ქონების გარკვეული კატეგორია და მიეცათ რესურსების აქტიურად და დამოუკიდებლად გამოყენების შესაძლებლობა. ადგილობრივი თვითმმართველობის ეფექტურობის ერთ-ერთი კრიტერიუმი სწორედ ის არის, რომ მას დამოუკიდებლად შეეძლოს გადაანაწილოს ფინანსური რესურსები ადგილობრივი საჭიროებების და პრიორიტეტების გათვალისწინებით.
თვითმმართველობის კოდექსის შექმნით მოხდა ადგილობრივი თვითმმართველობის საკითხების მომაწესრიგებელი რეგულაციების მაქსიმალუად ერთად თავმოყრა, თუმცა კვლავაც რჩება გარკვეული რეგულაციები, რომლებიც ჯერ კიდევ სხვადასხვა საკანონმდებლო აქტებშია გაბნეული.
მნიშვნელოვანია, რომ თვითმმართველობის რეფორმა მომზადდა და წარიმართა ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის პრინციპების გათვალისწინებით, რითიც საქართველომ გადადგა კიდევ ერთი ნაბიჯი ევროპისაკენ.
კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი ცვლილება იყო შვიდი მუნიციპალიტეტის გაყოფა და შედეგად თოთხმეტი ახალი მუნიციპალიტეტის (მათ შორის შვიდი ახალი თვითმმართველი ქალაქის) ჩამოყალიბება. კერძოდ, კანონით დამატებით თვითმმართველ ქალაქებად გამოცხადდა შვიდი ქალაქი: თელავი, ოზურგეთი, ზუგდიდი, გორი, ამბროლაური, მცხეთა და ახალციხე. არსებობდა მოლოდინი, რომ ამ ცვლილებას უნდა მოეტანა შემდეგი დადებითი რეზულტატები:
1. მოქალაქეთა მეტი ჩართულობა თვითმმართველობაში და გადაწყვეტილების მიღების პროცესში;
2. მუნიციპალურ სერვისებზე ხელმისაწვდომობის გაზრდა და მათი ხარისხის გაუმჯობესება;
3. მუნიციპალიტეტების საკუთარი შემოსავლების გაზრდა.
გამოცდილებამ აჩვენა, რომ ამ შედეგების მიღწევა სამწუხაროდ ვერ მოხერხდა, მუნიციპალიტეტების მექანიკური გაყოფა და უფრო მცირე ზომის ერთეულებად ქცევა არ არის ამ ამოცანების განხორციელების ეფექტური მექანიზმი.
რეალურად ჩვენ ვხედავთ რომ:
• სერვისების ხარისხი და მათზე ხელმისაწვდომობა არ გაუმჯობესებულა, რიგ შემთხვევებში კი გაუარესდა კიდეც, რესურსების არაეფექტიანი გაყოფის გამო. გაყოფილ მუნიციპალიტეტებში მოქალაქეთა ნდობა თვითმმართველობისადმი და მათი ჩართულობა თვითმმართველობის განხორციელებაში, არსებითად არ შეცვლილა.
• მუნიციპალიტეტების გაყოფის შედეგად არ გაზრდილა მათი საკუთარი შემოსავლები, რადგან გაყოფა არ გამოდგა ეკონომიკური აქტივობის წახალისების საფუძვლად.
მუნიციპალიტეტების გაყოფის სასარგებლოდ არსებობს რამდენიმე არგუმენტი, მაგალითად:
• დადებით მომენტად მიიჩნევა ის, რომ გაყოფის შედეგად ქალაქისა და სათემო მუნიციპალიტეტების ჯამური ბიუჯეტი მეტია, ვიდრე მანამდე არსებული ერთიანი მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტი. მაგრამ, ეს განსხვავება მიღწეული იქნა არა საკუთარი შემოსავლების გაზრდის, არამედ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან დამატებითი ტრანსფერის გამოყოფის ხარჯზე (სახელმწიფო ბიუჯეტიდან გაღებული იქნა დამატებითი ხარჯები). იგივე შედეგის მიღწევა შესაძლებელია მუნიციპალიტეტების გაყოფის გარეშეც, მარტივად, სახელმწიფო ბიუჯეტიდან ტრანსფერის გაზრდით. ამასთან მუნიციპალიტეტების გაყოფამ და ბიუჯეტის ამგვარმა ზრდამ წარმოშვა რიგი პრობლემებისა:
- მინიმუმ გაორმაგდა ადმინისტრაციული ხარჯები, ერთის მაგივრად ორი თვითმმართველი ერთეულის და შესაბამისად მათი ორგანიზაციების შექმნის შედეგად.
- კაპიტალური ხარჯების მოცულობა შემცირდა მიმდინარე, მათ შორის, ადმინისტრაციული ხარჯების ზრდის პროპორციულად, რაც თავის მხრივ ნეგატიურად აისახება როგორც თვითონ მუნიციპალიტეტების, ასევე მთლიანად ქვეყნის ეკონომიკურ განვითარებაზე.
- გაუარესდა ხარჯვის ეფექტიანობა. რამდენადაც მუნიციპალიტეტების ქალაქად და სოფლებად დაყოფა ხელოვნურია და მათი ეკონომიკური და სოციალური მდგომარეობა მჭიდროდაა დაკავშირებული. შესაბამისად, განვითარებაზე მიმართული ხარჯვა უნდა ეფუძნებოდეს მთლიანად მუნიციპალიტეტის პრობლემების გადაჭრის და განვითარების კომპლექსურ, ერთიან ხედვას. სოფლების პრობლემატიკის გადაჭრაც (თუ მათი ინტერესები არ არის საკმარისად გათვალისწინებული) უნდა მოხდეს ამ მიდგომით და არა „ქალაქის“ და „სოფლის“ ბიუჯეტის ხელოვნური გამიჯვნით.
ცალკე პრობლემას ქმნის ქალაქებისა და სასოფლო თემების ურთიერთგამიჯვნა. ამგვარი ტიპის მუნიციპალიტეტები შექმნილია ლატვიასა და ალბანეთში, რომლებიც თავადვე აკრიტიკებენ და აპირებენ შეცვალონ ასეთი მოწყობა. ევროპის ქვეყნების პრაქტიკა აჩვენებს, რომ დღესდღეობით ტენდენცია ბევრ ევროპულ ქვეყანაში მიმართულია მუნიციპალური ერთეულების გამსხვილებისაკენ (მაგ. ესტონეთი და სხვა).
ასევე არაკანონზომიერია ის, რომ სხვა მუნიციპალიტეტები, რომლებიც არ განსხვავდებიან ძირითადი მახასიათებლებით (მოსახლეობის რაოდენობით და ტერიტორიის სიდიდით) უკვე გაყოფილი შვიდი მუნიციპალიტეტისაგან განსხვავებულ მდგომარეობაში არიან.
შესაბამისად, ზემოთქმულიდან გამომდინარე, დაწყებულია მსჯელობა გაყოფილი მუნიციპალიტეტების კვლავ გაერთიანებაზე, მაგრამ შემდეგი პირობის აუცილებელი დაცვით: შეერთების შედეგად არ უნდა გაუარესდეს მუნიციპალიტეტების განვითრებისათვის აუცილებელი ფინანსური მდგომარეობა და ეს უზრუნველყოფილი უნდა იყოს შესაბამისი კომპლექსური ცვლილებების გატარებით. ამ ცვლილებების შედეგად შენარჩუნდება კვლავ შეერთებული მუნიციპალიტეტების ფინანსური რესურსები და ამასთან, გაუმჯობესდება სხვა მუნიციპალიტეტების მდგომარეობაც, აქცენტით მზარდი კაპიტალური ხარჯების გაწევის შესაძლებლობაზე. პირველ ეტაპზე ამის ძირითადი ინსტრუმენტი შეიძლება გახდეს რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდის შესაბამისი დაბალანსება და ასევე გათანაბრებითი ტრანსფერის ფორმულის სრულყოფა.
ცალკე უნდა აღინიშნოს, რომ წარმოდგენილი ცვლილება არ ეხება მერების და გამგებლების არჩევითობის საკითხს. შესაბამისად, ეს არ უნდა იყოს განხილული როგორც თვითმმართველობის დამოუკიდებლობის შესუსტება ან დეცენტრალიზაციის კურსიდან გადახვევა. ჩვენი ხედვით დეცენტრალიზაცია გულისხმობს არა ფრაგმენტაციას, არამედ მეტი უფლებამოსილებებისა და რესურსების გადაცემას თვითმმართველობებისათვის. ამასთან, აუცილებელია, რომ მუნიციპალიტეტებში შეიქმნას მართვის ისეთი სისტემა, რომელიც უზრუნველყოფს უფლებამოსილებების ჯეროვან განხორციელებას და რესურსების ეფექტიან განკარგვას.
ამ საკითხზე, რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროსთან არსებული მუშა ჯგუფი, აუცილებლად გამართავს კონსულტაციებს არასამთავრობო სექტორთან და სფეროს სპეციალისტებთან.
წყარო: რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო
