რატომ შეფერხდა საერთაშორისო ვალდებულებების შესრულება თვითმმართველობის რეფორმის პროცესში

ავტორი: დავით ლოსაბერიძე

ჩვენთან ხშირად მცდარი წარმოდგენა აქვთ იმ როლზე, რასაც საერთაშორისო ორგანიზაციები ასრულებენ საქართველოში. თუ ყველა განსხვავებულ ხედვას გადავავლებთ თვალს, შეიძლება, ისინი ორ ჯგუფად დავყოთ:

  • საერთაშორისო ორგანიზაციები თავიანთ ნებას კარნახობენ საქართველოს და ჩვენგან ამ მოთხოვნათა უპირობო შესრულებას მოითხოვენ;
  • ეს ორგანიზაციები არავითარ როლს არ ასრულებენ ქვეყნის ცხოვრებაში.

რეალურად, არც ერთი ეს ხედვა არ არის მართალი, ვინაიდან:

  1. საერთაშორისო ორგანიზაციები ახდენენ იმ პრინციპების დეკლარირებას, რასაც თანამედროვე თავისუფალი მსოფლიო ეფუძნება. თითოეული ქვეყნის ნებაზეა დამოკიდებული, გაიზიარებს თუ არა ამ პრინციპებს;
  2. მეორე ფაქტორი გახლავთ ადგილობრივი ინტერესების გათვალისწინება – საერთაშორისო ორგანიზაციები თანამშრომლობენ ხელისუფლებებთან და, როგორც წესი, მათთან ათანხმებენ შემდგომი საქმიანობის გეგმებს;
  3. და ბოლოს: საზღვაგარეთიდან მოდის არა დირექტივები, არამედ რეკომენდაციები, რომელთა შერულება-არშესრულება ისევ ქვეყანაზეა დამოკიდებული. ამასთან, ქვეყანამ უნდა გაიაზროს, რომ თავის თავზე იღებს ამ რჩევების შესრულების ან შეუსრულებლობის შედეგზე პასუხისმგებლობას.

დეცენტრალიზაციის რეფორმა, რომელიც საქართველოში ბოლო 25 წელია, მეტ-ნაკლები ინტენსივობით მიმდინარეობს, ამ მოსაზრებათა საუკეთესო ილუსტრაციას წარმოადგენს.

ყველა იმ დოკუმენტის წარმოდგენა, რაც ამ პროცესს შეეხება, შეზღუდულ ფორმატში შეუძლებელია. შესაბამისად, მხოლოდ რამდენიმე მათგანზე გავამახვილებ ყურადღებას. ესაა საქართველოსა და ევროკავშირს შორის ასოცირების შეთანხმება და ევროსაბჭოს მონიტორინგის მისიების მიერ წარმოდგენილი ბოლო რეკომენდაციები.

ასოცირების შესახებ შეთანხმება

უშუალოდ თვითმმართველობის სფეროში ევროკავშირი კონკრეტულ რეკომენდაციებს არ იძლევა. აღნიშნულია, რომ „მხარეები კიდევ ერთხელ ადასტურებენ პატივისცემას კანონის უზენაესობისა და კარგი მმართველობის პრინციპების, ასევე, მათი საერთაშორისო ვალდებულებების მიმართ, განსაკუთრებით, გაეროს, ევროპის საბჭოსა და ეუთოს პრინციპების შესაბამისად. კერძოდ, ისინი თანხმდებიან, რომ ხელს შეუწყობენ სუვერენიტეტისა და ტერიტორიული მთლიანობის, საზღვრების ურღვევობისა და დამოუკიდებლობის პრინციპების პატივიცემას“ (კარი I. ზოგადი პრინციპები, მუხლი 2.3).

გარდა ამისა, ასოცირების ხელშეკრულებაში განსაკუთრებული ყურადღება ეთმობა რეგიონულ განვითარებას, რაც ადგილობრივი განვითარების ერთ-ერთ უმთავრეს ასპექტად არის მიჩნეული (ასოცირების შეთანხმება, თავი 21). კერძოდ, 372-ე მუხლის თანახმად, მხარეებმა უნდა ითანამშრომლონ, „რათა საქართველოს პრაქტიკა თავსებადობაში მოიყვანონ შემდეგ პრინციპებთან:

  • მრავალდონიანი მმართველობის გაძლიერება, იმდენად, რამდენადაც იგი გავლენას ახდენს როგორც ცენტრალურ, ისე მუნიციპალური დონის მმართველობაზე, განსაკუთრებული აქცენტით ადგილობრივი დაინტერესებული მხარეების ჩართულობის ინტენსიფიკაციის გზებზე;
  • რეგიონული განვითარების პროცესში ჩართულ ყველა მხარეს შორის პარტნიორობის კონსოლიდაცია;
  • თანადაფინანსება, რეგიონული განვითარების პროგრამებისა და პროექტების განხორციელების პროცესში ჩართული სუბიექტების მიერ ფინანსური წვლილის შეტანის გზით.“

ყველა ზემოაღნიშნული პრინციპი საფუძვლად დაედო საქართველო-ევროკავშირის ასოცირების დღის წესრიგს (სამოქმედო გეგმას), რომლის უპირველეს პრიორიტეტად მიჩნეულია „დემოკრატიის, კანონის უზენაესობისა და ადამიანის უფლებათა უზრუნველმყოფი ინსტიტუტების სტაბილურობის, დამოუკიდებლობისა და ეფექტიანობის გაძლიერება“ და, რომ საჭიროა „დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის განხორციელება ევროპის საბჭოს „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ ქარტიის“ შესაბამისად (CETS No 122)“.

გარდა ამისა, მეექვსე პრიორიტეტში ცალკე ქვეთავს წარმოადგენს „რეგიონული განვითარება და რეგიონულ დონეზე თანამშრომლობა“, რომლის მიხედვითაც, საქართველოს ხელისუფლებამ:

  • უნდა მოამზადოს რეგიონული განვითარების სახელმწიფო სტრატეგიული პროგრამა და სამოქმედო გეგმები უკვე დამტკიცებული რეგიონების განვითარების სტრატეგიების ეფექტიანი იმპლემენტაციისთვის;
  • გააძლიეროს ადგილობრივი დაინტერესებული მხარეების ჩართულობა და მოახდინოს რეგიონულ განვითარებაში მონაწილე ყველა მხარეს შორის პარტნიორობის კონსოლიდაცია.

უშუალოდ თვითმმართველობის საკითხებთან დაკავშირებით უმთავრეს დოკუმენტებს წარმოადგენს ადგილობრივ და რეგიონულ ხელისუფლებათა კონგრესის მიერ პერმანენტულად განხორციელებული მონიტორინგის შედეგად მომზადებული „ადგილობრივი და რეგიონული დემოკრატიის“ ანგარიშები. ეს დოკუმენტები, რამდენიმე წლიანი ინტერვალებით, მზადდება ევროპის საბჭოს ყველა ქვეყნანასთან დაკავშირებით. მონიტორინგის ბოლო ვიზიტები საქართველოში 2013 და 2015 წლებში განხორციელდა.

ადგილობრივი და რეგიონული დემოკრატია საქართველოში

სტრასბურგი 19-20 მარტი 2013, რეკომენდაცია 334 (2013)

ანგარიში ეყრდობა წინა – 2003 და 2004 წლებში განხორციელებული ვიზიტების შედეგად შექმნილ რეკომენდაციას (157(2004)), საქართველოს ადგილობრივი დემოკრატიის განმარტებით მემორანდუმს (12 ივნისი, 2012) და შემდგომი პროცესების ანალიზს.

ანგარიშში აღნიშნულია, რომ საქართველომ 2003 და 2004 წლების შემდეგ მიაღწია რიგ წარმატებას:

  • ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის პრინციპები დიდწილად აისახა კონსტიტუციის ახალ რედაქციაში;
  • დაამკვიდრა დედაქალაქის – თბილისის მერის პირდაპირი არჩევის წესი;
  • 2012 წლის საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ ხელისუფლებამ დააფიქსირა ნება, გაეგრძელებინა ადგილობრივი თვითმმართველობის განვითარება – განსაზღვრა რეფორმის სტრატეგიის, ფინანსური ავტონომიისა და ადგილობრივ მმართველობაში მოქალაქეთა მონაწილეობის პრინციპები.

ამავე დროს აღინიშნა, რომ:

  • საქართველოს კონსტიტუციაში სუბსიდიარობის პრინციპი არ არის ასახული და არის შემთხვევები, როდესაც ,,დარგობრივი“ კანონები წინააღმდეგობაშია ორგანულ კანონთან;
  • ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოების ფინანსური ავტონომია კვლავ პრობლემად რჩება, ხოლო შეზღუდული ,,საკუთარი შემოსავლები“ მათ მთავრობის გრანტებზე ხდის დამოკიდებულს, რასაც ახლავს გრანტების შემცირების რისკი;
  • გამოთანაბრების ფორმულა შეიძლება არ ემსახურებოდეს სუსტი მუნიციპალიტეტების ინტერესებს, რადგან მათთვის გამოყოფილი ფინანსების წილი, შესაძლოა, არ იყოს საკმარისი საჯარო სერვისების სათანადო დონეზე მისაწოდებლად;
  • პრობლემას წარმოადგენს მუნიციპალიტეტების ადმინისტრაციული კონტროლი, რამდენადაც კანონმდებლობაში არ არის მოცემული ადგილობრივი თვითმმართველობის აუდიტის განმსაზღვრელი სტანდარტები.

ზემოთქმულის გათვალისწინებით, საქართველოს ხელისუფლებას შემდეგი რეკომენდაციები მიეცა:

  • სუბსიდიარობის პრინციპი ასახული უნდა ყოფილიყო კონსტუტუციაში;
  • უნდა გაზრდილიყო თვითმმართველობის ფინანსური შესაძლებლობა ყველა საშუალებით, მათ შორის, საგადასახადო ბაზის გაფართოების მეშვეობით;
  • უნდა გაუმჯობესებულიყო გათანაბრების პროცედურა (როგორც განაწილების, ისე გათანაბრების ფონდის გაზრდის თვალსაზრისით);
  • უნდა შეცვლილიყო ეფექტურობის შეფასების კრიტერიუმი – ე.წ. „ყველაზე დაბალი ფასის“ პრინციპის ნაცვლად „საუკეთესო ფასის პრინციპის“ დანერგვა;
  • უნდა გაძლიერებულიყო რეგიონული განვითარების პროცესი და მიღწეული უნდა ყოფილიყო რეგიონული განვითარების სტრატეგიისა და პოლიტიკის უწყვეტობა;
  • განხილული უნდა ყოფილიყო ყველა მერის პირდაპირი არჩევის შესაძლებლობა;
  • განხილულ უნდა ყოფილიყო ევროპის ადგილობრივი თვითმმართველობის ქარტიის დამატებითი ოქმის (ადგილობრივი ხელისუფლების საქმეებში მონაწილეობის თაობაზე – CETS No.207) ხელმოწერისა და რატიფიკაციის შესაძლებლობა;
  • უნდა მომხდარიყო ტრანსსასაზღვრო თანამშრომლობის შესახებ ევროპული ჩარჩო კონვენციის დამატებითი ოქმის რატიფიცირება.

მონიტორინგის შემდგომი დოკუმენტი – საბოლოო გზამკვლევი

ადგილობრივ და რეგიონულ ხელისუფალთა კონგრესი, მონიტორინგის კომიტეტი; სტრასბურგი, 15 აპრილი 2015, დოკუმენტი CG/MON/2015(27)15

2015 წლის ანგარიში წარმოადგენს მონიტორინგის შემდგომ დოკუმენტს. ევროპის რამდენიმე ქვეყანამ, მათ შორის, საქართველომ, სურვილი გამოთქვა, ჩართულიყო ამ პროცესში, რის შედეგადაც შეიქმნა ეს (და სხვა ქვეყნებში – ანალოგიური) დოკუმენტ(ებ)ი.

ანგარიშში აღინიშნა, რომ 2013 წლის ბოლოდან საქართველოს მთავრობამ დაიწყო ადგილობრივი თვითმმართველობის ძირეული ტერიტორიული და ადმინისტრაციული რეფორმა: 2014 წლის 5 თებერვალს მიიღო ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი, 2014 წლის 17 აპრილს – საარჩევნო კანონების პაკეტი. ამავე დროს, (2013 წელს) შეიქმნა კონსტიტუციური რეფორმის კომისია.

მიუხედავად იმისა, რომ ვერ მოხერხდა თვითმმართველობის ფინანსური გარანტიების უზრუნველმყოფი მიდგომის შემუშავება, კონგრესმა დააფიქსირა საქართველოს ხელისუფლების რეალური პოლიტიკური ნება, შეესრულებინა კონგრესის რეკომენდაცია ადგილობრივი და რეგიონული დემოკრატიის შესახებ.

რეკომენდაციების სახით საქართველოსთვის შეთავაზებულ იქნა შემდეგი (რეკომენდაცია 6.b, 6.c, 6.d, 6.e):

  • კონსულტაციების პროცესის წარმართვა თვითმმართველობებთან სავალდებულო მოთხოვნად ქცეულიყო და საქართველოს მოეხდინა ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის 6-4 და 9-6 მუხლების რატიფიცირება;
  • კონსტიტუციაში ასახულიყო სუბსიდიარობის პრინციპი (შემოთავაზებული სამი ვარიანტი: კონსტიტუციის მუხლი 2-3, მუხლი 2-4 ან მე-7 თავი), რათა წარმოჩენილიყო „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ უპირატესობა სხვა კანონებთან მიმართებით;
  • გაძლიერებულიყო ადგილობრივი ფინანსური მდგრადობა (მათ შორის, საგადასახადო ბაზის ზრდის მეშვეობით);
  • გაუმჯობესებულიყო ფინანსური გათანაბრების პროცედურა, როგორც გათანაბრების ტრანსფერის წილის (მთლიან შიდა პროდუქტთან მიმართებით) ზრდა, ისე მისი განაწილების თვალსაზრისით;
  • გაუმჯობესებულიყო თვითმმართველობის ორგანოთა აუდიტის სტანდარტები და დადგენილი ყოფილიყო მუნიციპალური „ნიშნულების“ სისტემა (პრინციპით: „დახარჯული ფულის სანაცვლოდ მაქსიმალურად ღირებული შედეგის მიღება“).

დოკუმენტში აღნიშნული იყო, რომ „2016 წელი მისაღები ვადაა ამ ქმედებათა განსახორციელებლად, გარდა ქარტიის არარატიფიცირებული დებულებების რატიფიკაციისა და კონსტიტუციის შესწორებისა, რასაც ცოტა მეტი დრო შეიძლება დასჭირდეს. შესაბამისად, გონივრული ვადა იქნება 2017 წელი“.

აღსანიშნავია. რომ საქართველოს მთავრობის გეგმები ამ პერიოდისათვის აბსოლუტურ თანხვედრაში იყო ევროსაბჭოს რეკომენდაციების მოთხოვნებთან. უფრო მეტიც, ზოგიერთი მიმართულებით მიმდინარე პროცესი წინ უსწრებდა რეკომენდაციებში ასახულ საკითხებსა და ვადებს:

ჯერ კიდევ 2014 წლის დეკემბერში, 2015 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტთან ერთად, პარლამენტში განსახილველად შევიდა კანონპროექტი „საგადასახადო კოდექსში“ ცვლილებების შესახებ, რომლის მიხედვითაც, საშემოსავლო გადასახადი (2007 წლის ამ ფორმის გაუქმების შემდეგ) კვლავ იქცა „ზიარ გადასახადად“ და მისი წილი (დაახ. 15%) მიემართა ადგილობრივ ბიუჯეტებში;

სპეციალიზირებული და მიზნობრივი ტრანსფერების გარდა, მუნიციპალური ბიუჯეტებისათვის გამოიყო კაპიტალური ტრანსფერების კატეგორია, რომელსაც ცენტრალური ბიუჯეტი გადასცემდა თვითმმართველობებს;

2016 წლის აპრილში პარლამენტში განსახილველად შევიდა კანონპროექტების პაკეტი, რომლის მიზანი იყო, თვითმმართველობის ახალ კოდექსთან შესაბამისობაში მოეყვანა დარგობრივი კანონმდებლობა;

გარდა ამისა, 2014-2015 წლებში განისაზღვრა:

  • ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელებაში მოქალაქეთა მონაწილეობის დამატებითი ფორმები (ორგანულ კანონში 2015 წლის ივლისში შესული ცვლილებებით);
  • მუნიციპალიტეტის ქონების პრივატიზების, სარგებლობისა და მასთან დაკავშირებული პროცედურების მარეგულირებელი ნორმები (საქართველოს მთავრობის დადგენილება N669);
  • და ბოლოს, საქართველოს მთავრობამ (რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრომ) დაიწყო მუშაობა ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის არა მარტო რეკომედაციაში მითითებულ მუხლებთან, არამედ ყველა იმ მუხლთან შესაერთებლად, რომელსაც საქართველო 2004 წელს არ მიერთებია (მე-4 მუხლის მე-6 პუნქტი, მე-5 მუხლი (სავალდებულო), მე-6 მუხლის მე-2 პუნქტი, მე-9 მუხლის მე-6 პუნქტი და მე-10 მუხლის მე-2 და მე-3 პუნქტები).

ყველა ეს ცვლილება შესაბამისობაში მოდიოდა როგორც ევროპის საბჭოს რეკომენდაციებთან, ისე (რაც ყველაზე მთავარია) საქართველოში დეცენტრალიზაციის დეკლარირებულ პრინციპებთან და ჩვენს ქვეყანაში ადგილობრივი თვითმმართველობის ეფექტური სისტემის ჩამოყალიბების საჭიროებებთან.

სამწუხაროდ, ამ პროცესების დიდი ნაწილი ბოლო პერიოდში შენელდა, ან საერთოდ შეჩერდა:

  • კანონპროექტების პაკეტი, რომლის მიზანიც დარგობრივი კანონმდებლობის თვითმმართველობის ახალ კოდექსთან შესაბამისობაში მოყვანაა, პარლამენტში საბოლოო განხილვებს ელის;
  • საშემოსავლო გადასახადის ნაწილის ადგილზე დატოვების საკომპენსაციოდ ცენტრალურმა ხელისუფლებამ თვითმმართველობებს დაახლოებით იგივე პროპორციით შეუმცირა გათანაბრებითი ტრანფერის მოცულობა;
  • საჯაროდ აღარ განიხილება ევროპული ქარტიის დარჩენილ მუხლებთან მიერთების პროცესი, მით უმეტეს, დღის წესრიგში აღარ დგას ქარტიის დამატებითი პროტოკოლის რატიფიკაციის საკითხი.

ზოგადად, ამ პროცესებთან ერთად, ისეთი სახელისუფლებო ინიციატივები, როგორიცაა თვითმმართველი ქალაქების რიცხვის შემცირება (როცა, დაპირების მიუხედავად, არც ადმინისტრაციული ხარჯი და არც სამოხელეო შტატი არ მცირდება), ადგილობრივი თვითმმართველობების მოხელეთა ზოგი კატეგორიის გადაყვანა სახელშეკრულებო, შტატგარეშე კატეგორიაში და წინასაარჩევნო პერიოდში შტატგარეშე შტატების მაქსიმალური, 10%-იანი ლიმიტის გაუქმება და სხვა ღონისძიებები, რომელსაც ხელისუფლება ატარებს, აჩენს ეჭვს, რომ ადგილი აქვს თვითმმართველობის მორიგი რეფორმის ტალღის შეჩერების ტენდენციას, როგორც ეს მოხდა 1992, 1998, 2002 და 2006 წლებში.

გავრცელებული შეხედულების მიუხედავად, საერთაშორისო ორგანიზაციების რეაგირება ამ პროცესებზე არ იქნება რადიკალური. საქართველოს დასავლელი პარტნიორები უბრალოდ იძლევიან რეკომენდაციებს არსებული პრობლემების გადაჭრის გზებთან დაკავშირებით და რეფორმების განხორციელება-არგანხორციელების საკითხს ამა თუ იმ ქვეყნის შიდა საკითხად მიიჩნევენ.

ამავე დროს ისმის გაფრთხილებაც – საჭირო ცვლილებების განუხორციელებლობა ქვეყანას მომავალში კვლავ დააყენებს ამ პრობლემათა გადაწყვეტის აუცილებლობის წინაშე, ოღონდ უფრო მძიმე სასტარტო პოზიციებიდან.

რაც შეეხება ხელისუფლებას, მას პერსპექტივაში საკმაოდ დიდი „პოლიტიკური ფასის“ გადახდა მოუწევს, ან ისე დრამატულად, როგორც ეს საქართველოში 1992, 2002 და 2012 წლებში მოხდა, ან ისე, როგორც საფრანგეთში – 2014-2015 წლებში ადგილობრივი/რეგიონული თვითმმართველობის დაუსაბუთებელი, ერთპიროვნული გამსხვილება 2017 წლის არჩევნებში საფრანგეთის მაშინდელი მმართველი პარტიის სრული ფიასკოს ერთ-ერთი უმთავრესი მიზეზი გახდა.

მსგავსი სიახლეები