ავტორი: თენგიზ შერგელაშვილი
საქართველოში დეცენტრალიზაციის პროცესის და ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმის ერთგვარ აქილევსის ქუსლად იქცა ფისკალური დეცენტრალაიზაცია. ადგილობრივი თვითმმართველობის განვითარება კი, მისი ფუნქციების შესაბამისი დამოუკიდებელი ფინანსური რესურსებისა და მთლიანად ქვეყანაში მუნიციპალიტეტების ფინანსური გათანაბრების ეფექტიანი პოლიტიკის გარეშე, ძნელად წარმოსადგენია.
ნაციონალური მოძრაობის პერიოდში, ფისკალური დეცენტრალიზაციის ნაცვლად, პირიქით, ფინანსურ სფეროშიც მკაფიო ცენტრალიზაციის ტენდენცია იყო. ამის საილუსტრაციოდ შემდეგიც საკმარისია: 2007-2008 წლამდე მუნიციპალიტეტები ფლობდნენ ისეთი მნიშვნელოვანი შემოსავლის წყაროს საკუთარი შემოსავლების სახით, როგორიც არის მოგებისა და საშემოსავლო გადასახადები, რომელიც იმ პერიოდისათვის 100%-ით რჩებოდა მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტში.
2007-2008 წლებიდან მოხდა მოგებისა და საშემოსავლო გადასახადების სრულად სახელმწიფო ბიუჯეტში გადატანა (გარდა აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკისა, სადაც საშემოსავლო გადასახადი სრულად რჩება ავტონომიური რესპუბლიკის ბიუჯეტს). ამის საკომპენსაციოდ აქტიურად გამოიყენებოდა გათანაბრებითი ტრანსფერი (გრანტი), რომელიც წარმოადგენდა მუნიციპალიტეტის ძირითად შემოსავლების წყაროს მას შემდეგ, რაც საშემოსავლო და მოგების გადასახადის ცენტრალურ ბიუჯეტში გადატანა მოხდა. იმის გათვალისწინებით, რომ აღნიშნული ტრანსფერი წარმოადგენდა მუნიციპალიტეტის ძირითად საჭიროებათა დაფინანსების მთავარ წყაროს, მას მხოლოდ პირობითად ერქვა გათანაბრებითი ტრანსფერი და დაკარგული ჰქონდა თავისი პირველადი ფუნქცია. ამის დასტურია ისიც, რომ გათანაბრებითი ტრანსფერი, ბოლო წლების განმავლობაში, თბილისის ბიუჯეტის თითქმის ნახევარს წარმოადგენდა, რომ აღარაფერი ვთქვათ სხვა მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტებზე, სადაც ეს ტრანსფერი შემოსავლების თითქმის 70-80 პროცენტს იკავებდა.
2013 წლიდან თვითმმართველობის რეფორმის მნიშვნელოვანი ეტაპი დაიწყო – მიღებულ იქნა „ადგილობრივი თვითთმართველობის კოდექსი“, რომელმაც შექმნა სამართლებრივი ბაზა რეალური ფისკალური დეცენტრალიზაციის განსახორციელებლად.
იმისათვის, რომ გავაცნობიეროთ რეფორმის ძირითადი არსი ფისკალური დეცენტრალიზაციის მიმართულებით, ყურადღება უნდა გავამახვილოთ შემდეგ ასპექტებზე: უმთავრეს ამოცანას წარმოადგენს მუნიციპალიტეტის საკუთარი შემოსავლების ზრდა და ეს უკანასკნელი ლოგიკურ თანხვედრაში უნდა იყოს მუნიცეპალიტეტის კომპეტენციებთან, ანუ მუნიციპალიტეტში ეკონომიკური განვითარების კვალდაკვალ გაიზარდოს მისი შემოსავლები, რათა არსებობდეს მოტივაცია უკეთესი და მეტი პროექტების განხორციელებისა. აგრეთვე, მუნიცეპალიტეტს ჰქონდეს რესურსი თავისი უფლებამოსილებების სწორად და ეფექტურად განხორციელებისა. ამ კუთხით, მნიშვნელოვანი ჩანაწერი გაჩნდა „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსში“, რომლის მიხედვითაც, მთავრობას უნდა წარედგინა საკანონმდებლო ცვლილებათა პაკეტი პარლამენტში, რომლის საფუძველზეც განისაზღვრებოდა საშემოსავლო გადასახადის ნაწილობრივი მიმართვა მუნიციპალურ ბიუჯეტებში.
ამავდროულად, კანონი ავალდებულებდა მთავრობას, რომ განესაზღვრა მთლიანი გათანაბრებითი ტრანსფერის ფონდის მოცულობის მიმართება მშპ-ს ნომინალურ მოცულობასთან. ამ ცვლილებებიდან ერთ-ერთი, რომელიც დაკავშირებულია საშემოსავლო გადასახადთან, იყოფა ორ ნაწილად: პირველი – მეწარმე ფიიზიკური პირების საშემოსავლო გადასახადი, რომლის გადახდა ხორციელდება გადამხდელების დეკლარირების საფუძველზე და მეორე – საშემოსავლო გადასახადი, რომელსაც იხდიან დამქირავებლები, როგორც დაქირავებული ფიზიკური პირების საგადასახადო აგენტები.
პირველ კომპონენტზე მიღებულ იქნა გადაწყვეტილება და 2016 წლის პირველი იანვრიდან მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტში სრულად ირიცხება მეწარმე ფიზიკურ პირთა საშემოსავლო გადასახადი. ამავდროულად, დაწყებული იყო მუშაობა იმაზე, რომ მეორე კომპონენტიდანაც თანხების გარკვეული ნაწილი მიმართულიყო ადგილობრივ ბიუჯეტებში. სწორედ ეს ნაწილი არის მთლიანად საშემოსავლო გადასახადის მნიშვნელოვანი წილი (დაახლოებით 80% მდე). რაც შეეხება გათანაბრებითი ტრანსფერის მიბმას ნომინალურ მთლიან შიდა პროდუქტთან, ეს საკანონმდებლო ვალდებულება საერთოდ ამოღებულ იქნა კოდექსიდან მასში ცვლილების განხორციელების საფუძველზე.
დღეის მდგომარეობით, არის მნიშვნელოვანი დისბალანსი დედაქალაქისა და დანარჩენი მუნიციპალიტეტების საბიუჯეტო სახსრებს შორის. უნდა ჩამოყალიბდეს მოდელი, რომლის მიხედვითაც, თანდათანობით და ეტაპობრიივად მოხდება, ერთი მხრივ, თბილისსა და სხვა მუნიციპალიტეტებს შორის მნიშვნელოვანი დისპროპორციის დაძლევა და მეორე მხრივ, თავად მუნიციპალიტეტების საბიუჯეტო შემოსავლების უფრო მეტი გათანაბრება იმ პირობებში, როდესაც ადგილი არ ექნება თბილისის ბიუჯეტის მოცულობის შემცირებას და ამ სახსრების გადანაწილებას სხვა მუნიციპალიტეტებისთვის.
თბილისთან მიმართებით უნდა გაგრძელდეს პროცესი და საშემოსავლო გადასახადიდან (ამ შემთხვევაში, ხელფასიდან) გადახდილი საშემოსავლო გადასახადიდან დედაქალაქისთვის გადაცემული ფულადი სახსრების წილად უნდა განისაზღვროს თბილისში ამოღებული საშემოსავლო გადასახადის 25-30%. ამასთან, საშემოსავლო გადასახადიდან ამოღებული სახსრების წილი თბილისის ტერიტორიაზე იმგვარად უნდა განისაღვროს, რომ მნიშვნელოვნად იყოს ამ დამატებითი სახსრებით ჩანაცვლებული თბილისისთვის გათვალისწინებული გათანაბრებითი ტრანსფერტი. შესაბამისად, მას ექნება მნიშვნელოვანი წყარო, ერთი მხრივ, ქონების გადასახადის, ხოლო მეორე მხრივ, საშემოსავლო გადასახადის სახით. შედეგად, მივიღებთ იმგვარ თანაფარდობას, რომ, რამდენადაც გაიზრდება ნომინალური შიდა პროდუქტი და ეკონომიკური აქტივობა, თბილისის ბიუჯეტის ზრდაც იქნება უშუალო კორელაციაში აღნიშნულ მაჩვენებელთან. პარალელურად ხელფასიდან საშემოსავლო გადასახადის პროცენტული წილი, რომელიც მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტში დარჩება, თბილისის ანალოგიურად განისაზღვროს სხვა მუნიციპალიტეტებისთვისაც (დაახლოებით 25-30%-ის ფარგლებში). შესაბამისად, სხვა მუნიციპალიტეტებსაც ექნებათ საშუალება, გაზარდონ საგადასახადო შემოსავლების წილი.
საკანონმდებლო დონეზე უნდა დარეგულირდეს, რომ მთლიანი შიდა პროდუქტის არანაკლებ 1% არის გათანაბრებითი ტრანსფერის მთლიანი ფონდი, რომელიც შესაბამისი ფორმულის საშუალებით განაწილდება.
საკუთარი საგადასახადო შემოსვლებისა და ეკონომიკური აქტივობის ზრდის კვალობაზე, ეტაპობრივად შემცირდება იმ მუნიციპალიტეტთა რაოდენობა, რომლებიც, ფორმულის მიხედვით, საჭიროებენ გათანაბრებით ტრანსფერს და ამასთან, მშპ-ს ზრდის პარალელურად, ყოვლეწლიურად გაიზრდება გათანაბრებითი ტრანსფერის მთლიანი ფონდის მოცულობა. შესაბამისად, სულ უფრო მცირე რაოდენობის და უფრო მეტად შეჭირვებულ მუნიციპალიტეტებს შორის განაწილდება გაზრდილი გათანაბრებითი ტრანსფერის მთლიანი ფონდი. ყოველივე ეს კარდინალურად შეცვლიდა მუნიციპალიტეტების ფინანსურ მდგომარეობას და ჩამოაყალიბებდა ავტომატურად მომუშავე მდგრად სისტემას, რათა წლების გამვალობაში უფრო მეტად დაძლეულიყო მწირი მუნიციპალიტეტების ფინანსური პრობლემები, ხოლო შედარებით ძლიერები – კიდევ უფრო განვითარედებოდნენ.
2016 წლის ჩათვლით, აქტიური მუშაობა მიდიოდა ამ მოდელის დანერგვაზე, რათა 2017 წლიდან თუ არა, 2018 წლიდან მაინც ამოქმედებულიყო. იგეგმებოდა საშემოსავლო გადასახადიდან მუნიციპალიტეტებისთვის დამატებითი შემოსავლების გადაცემა და გათანაბრებითი ტრანსფერის ფორმულის დახვეწა. სამწუხაროდ, ეს პროცესი 2017 წლიდან შეჩერდა. ამ პროცესს „ხელი შეუშალა“ მოგების გადასახადთან დაკავშირებულმა ცვლილებებმა, რომელმაც ფისკალური პროგნოზები გაართულა. ამ ორი მსხვილი რეფორმის ერთდროულად განხორციელებას ფინანსთა სამინისტრო ერიდებოდა.
მეორე მნიშვნელოვანი ასპექტი, რომელიც 2013 წელს განხორციელებული რეფორმის შედეგად შეიცვალა, არის ის, რომ შეიცვალა რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდის სტატუსი, მექანიზმი და მეთოდოლოგია, რის შემდეგაც ჩამოყალიბდა სრულიად ახალი ტიპის ინსტრუმენტი. კერძოდ, განისაზღვრა პროექტების შერჩევის მექანიზმი, რომლის შედეგადაც, მუნიციპალიტეტები თავად არიან კაპიტალური პროექტების წარმომდგენები და მთავრობა, რეგიონული განვითარების სამთავრობო კომისიის გადაწყვეტილებების საფუძველზე, იღებს საბოლოო გადაწყვეტილებას კონკრეტული მუნიციპალიტეტისთვის კაპიტალური ტრანსფერების გამოყოფაზე.
2014 წელს საქართველოს მთავრობამ დაამტკიცა 9 რეგიონის სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების სტრატეგია და 2014 წლიდან მუნიციპალიტეტების მიერ წარმოდგენილი პროექტები თანხვედრაში უნდა მოსულიყო ამ სტრატეგიებთან. ამავდროულად, მომზადდა თითოეული რეგიონისთვის აღნიშნული სტრატეგიების განხორციელების საშუალოვადიანი სამოქმედო გეგმა და უკვე 2015 წლიდან, პროექტები, რეგიონული განვითარების სამთავრობო კომისიაში წარდგენამდე, უნდა ასახულიყო რეგიონის განვითარების სტრატეგიის სამოქმედო გეგმაში.
თანდათანობით მიმდინარეობდა აღნიშნული პროცესის დახვეწა, განისაზღვრა კრიტერიუმები, ქულებით შეფასების სისტემა და, რაც მთავარია, ამ პროცესში განხორციელდა სამხარეო საკონსულტაციო საბჭოს ჩართვა. შესაბამისად, შეიქმნა სამართლებრივი და პრაქტიკული საფუძველი, რომლის მიხედვითაც, პროექტების განხილვა/გადარჩევასთან მიღებული გადაწყვეტილებები ცენტრალური ხელისუფლებიდან თანდათანობით გადავიდა მუნიციპალურ და რეგიონულ დონეებზე.
პირველ ეტაპზე, პროექტების განხილვა ხდებოდა როგორც მუნიციპალიტეტებში, ისე საკრებულოსა და გამგეობა/მერიის დონეზე, რომლის საფუძველზეც ხორციელდებოდა შესაბამისი გადაწყვეტილებების მიღება. მომდევნო ეტაპზე, ხორციელდებოდა პროექტების შეფასება სამხარეო საკონსულტაციო საბჭოსთან მოქმედი სამუშაო ჯგუფების მიერ, რის შემდეგაც სამხარეო საკონსულტაციო საბჭო კრიტერიუმებისა და პრიორიტეტების მიხედვით ახდენდა ამ პროექტების ასახვას რეგიონის საშუალოვადიან სამოქმედო გეგმაში.
2015 წლიდან კანონმდებლობით აიკრძალა ისეთი პროექტის წარდგენა, რომელიც არ იქნებოდა ასახული რეგიონის სამოქმედო გეგმაში. აღნიშნულით შეიქმნა რეალური საფუძველი იმისა, რომ პროექტების განხორციელებაში ყოფილიყო გარკვეული ლოგიკა, საჭიროების დასაბუთება და მინიმუმამდე შემცირდა სპონტანური და გაუაზრებელი გადაწყვეტილებების განხორციელების შესაძლებლობა.
აღსანიშნავია შემდეგი გარემოება: ვინაიდან, მუნიციპალიტეტებს საკუთარი შემოსავლები (მათ შორის, გათანაბრებითი ტრანსფერი) საკმაოდ მწირი აქვთ, მათთვის მუნიციპალური პროექტების გახორციელების ძირითად ფინანსური წყაროდ რჩება რეგიონებში გასახორციელებელი პროექტების ფონდი. ამ ფონდიდან დაფინანსებული თითოეული პროექტის ღირებულება მერყეობს 50 000 ლარიდან რამდენიმე მილიონ ლარამდე. ასეთ ფონზე, მუნიციპალიტეტებისთვის კვლავ პრობლემად რჩება თუნდაც მცირე ღირებულების პროექტების განხორციელების ფინანსური უზრუნველყოფა საკუთარი რესურსებით. 2016 წლიდან ძალაში შევიდა რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდიდან მხარდაჭერილ პროექტებში მუნიციპალიტეტების მხრიდან ხუთპროცენტიანი თანადაფინანსების კომპონენტი.
მიუხედავად იმისა, რომ მუნიციპალიტეტებისთვის დამატებითი საგადასახდო შემოსავლების გადაცემამ და სატრანსფერო პოლიტიკის კორექტირებამ უნდა უზრუნველყოს მუნიციპალიტეტების ფისკალური გაძლიერება და ფისკალური ავტონომიის რეალური ზრდა, კვლავ ძალზე აქტუალური რჩება სახელმწიფო ბიუჯეტიდან დამატებითი კაპიტალური ტრანსფერების მიღების საკითხი. ამ თვალსაზრისით მნიშვნელოვანი იყო რეგიონებში განსახორციელებლი პროექტების ფონდის შემდგომი ტრანსფორმაცია.
იმის გათვლისწინებით, რომ მუნიციპალიტეტების საკუთარი შემოსავლები გაიზრდებოდა, თუ საშემოსავლო გადასახადის დამატებით პროცენტულ წილს გადავცემდით, რაც მათ შედარებით მცირე კაპიტალური პროექტების საკუთრი რესურსებით განხორციელების საშუალებას მისცემდა, შესაძლეებლია, შემოღებული ყოფილიყო მონეტარული ზღვარი (მაგ. პროექტები, რომელთა მოცულობა შეადგენს 0,5 ან 1 მლნ. ლარზე ნაკლებს, რეგიონული განვითარების ფონდიდან არ დაფინანსდებოდა, ხოლო ამ ზღვარს ზემოთ პროექტების თანადაფინანსების ინსტრუმენტი იქნებოდა რეგიონული განვითარების ფონდიდან გამოყოფილი კაპიტალური ტრანსფერები).
ეს იმას ნიშნავს, რომ მთლიანი ფისკალური სისტემის რეფორმით (საკუთარი საგადასახადო შემოსავლების ზრდა მუნიციპალუტეტებისთვის და გათანაბრების სისტემის დახვეწა), მუნიციპალიტეტებს გაუჩნდებოდათ მეტი რესურსი შედარებით მცირე პროექტების განსახორციელებლად; ცენტრიდან მიღებული კაპიტალური ტრანსფერები კი მხოლოდ მსხვილი კაპიტალური პროექტების თანადაფინანსებას მოხმარდებოდა.
პარალელურად, უნდა გადადგმულიყო კონკრეტული ნაბიჯები ინსტიტუციური სრულყოფის კუთხითაც. დღესდღეისობით, რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდი არის სახელმწიფო ბიუჯეტის მუხლი, რომელიც შესაბამისი მექანიზმით ნაწილდება. ამავდროულად, არსებობს სსიპ „მუნიციპალური განვიათების ფონდი“, რომელიც მუნიციპალიტეტებისთვის ინფრასტრუქტურული პროქტების განსახორციელებლად სესხის გაცემას ახორციელებს.
ამ ორგანიზაციის ბაზაზე უნდა ჩამოყალიბებულიყო „რეგიონული და მუნიციპალური განვითარების ფონდი“, რომელსაც ორი ძირითადი ინსტრუმენტი ექნებოდა: სასესხო და საგრანტო. ამასთან, ეს იქნებოდა მნიშვნელოვანი ინსტიტუცია ევროკავშირიდან სხვადასხვა საგრანტო რესურსის ათვისებისთვის უახლოეს პერსპექტივაში. ეს ყოველივე ასახული იყო კანონპროექტში „რეგიონული პოლიტიკისა და განვითარების დაგეგმვის შესახებ“, რომლის საბოლოო მიღების პროცესი სრულიად არაარაგუმენტირებულად შეჩერდა.
ფისკალური დეცენტრალიზაცია, რაც თავის თავში მუნიციპალიტეტების ფინანსური რესურსების გაძლიერებას და ფინანსური დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფას მოიცავს, მთლიანი დეცენტრალიზაციის უმთავრესი და განმსაზღვრელი კომპონენტია. ამავდროულად, კონკრეტულ სოფლებსა თუ ქალაქებში ყოფითი გარემოსა და სერვისების გაუმჯობესება უშუალოდაა დაკავშირებული ამ პროცესთან.
სამწუხაროა, რომ საქართველოში თვითმმართველობის განვითარებას მრავლი წლის განმვალობაში წითელ ხაზად გასდევს ფისკალური დეცენტრალიზაციის ძალზედ დაბალი მასშტაბები და ნელი ტემპი; ხშირ შემთხვევაში კი პირიქით, ცენტრალიზაციისკენ იდგმება ნაბიჯები.
2013 წლის შემდგომ, ზოგადად, თვითმმართველობის რეფორმის კონტექსტში, გარკვეული ნაბიჯები გადაიდგა ფისკალური დეცენტრალზიაციის მიმართულებით; მომზადდა და დაიგეგმა შემდგომი ნაბიჯებიც. სამწუხაროა, რომ 2017 წლის განმვალობაში, რაიმე ინციიატივა ან პროცესი, რომელიც ამ ტენდენციას გააგრძელებდა, აღარ სჩანს და იშვიათად მხოლოდ სიტყვიერ მზაობას ვისმენთ, რომ ოდესღაც ფისკალური დეცენტრალიზაცია საქართველოშიც მოხდება.
