რას ნიშნავს ადგილობრივი თვითმმართველობის დაფინანსების ახალი წესი – ფინანსთა სამინისტრო ქვეყნის დეცენტრალიზაციის წინააღმდეგ?!

წინა სტატია

გაზეთი “ვერსია”

ავტორი მაია მიშელაძე

კოალიცია “ადგილობრივი თვითმმართველობისა და დემოკრატიისათვის” მუნიციპალიტეტების დაფინანსების ახალ წესს აპროტესტებს. ადგილობრივი თვითმმართველობების დაფინანსების ახალ წესს საქართველოს მთავრობა 2019 წლიდან შეცვლის და შესაბამისად, ეს ცვლილება მომდევნო წლის ბიუჯეტის პროექტში უკვე ასახა. ახალი სისტემით, გათანაბრებითი ტრანსფერისა და საშემოსავლო გადასახადის ნაცვლად, ადგილობრივ თვითმმართველობებს მხოლოდ დამატებითი ღირებულების გადასახადიდან (დღგ) მიღებული შემოსავლები გაუნაწილდებათ. არასამთავრობოების წარმომადგენლები აცხადებენ, რომ დაფინანსების ეს წესი “თვითმმართველობის კოდექსს” და ქვეყნის დეცენტრალიზაციას თავდაყირა აყენებს, რადგან რა პრინციპით და როგორ გადანაწილდა დღგ-ის 19% ადგილობრივ მუნიციპალიტეტებზე, გაურკვეველია. სინამდვილეში, ფინანსთა სამინისტრო დილემის წინაშე იდგა – 2019 წლიდან დაფინანსების სისტემა უნდა შეეცვალა, რაც მომდევნო წლის ბიუჯეტშიც უნდა ასახულიყო, რადგან, წინააღმდეგ შემთხვევაში, სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტის პარლამენტში წარდგენის ვადებს დაარღვევდა.

მუნიციპალიტეტების დაფინანსება

2019 წლიდან საქართველოს მთავრობამ ადგილობრივი თვითმმართველობების დაფინანსების წესი შეცვალა. გათანაბრებითი ტრანსფერისა და საშემოსავლო გადასახადის ნაცვლად, დამატებითი ღირებულების გადასახადის (დღგ) სახით, თვითმმართველობებში მიღებული შემოსავლების 19% დარჩება. კოალიციის “ადგილობრივი თვითმმართველობისა და დემოკრატიისათვის” წევრების განცხადებით, სწორედ ამ პრინციპითაა შედგენილი 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტიც, რომელიც მთავრობამ პარლამენტს უკვე წარუდგინა.

ბიუჯეტის პროექტის თანახმად, დაფინანსების ახალი წესით, დღგ-ს 19%-იდან დედაქალაქს 50.01%, 4 თვითმმართველ ქალაქს – 11.19%, დანარჩენ 58 მუნიციპალიტეტს კი 38.8% ერგება.

დღგ-ის 19%-ის განაწილება: ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტი – 50.01% – 473 415 200 ლარი; ქალაქ ბათუმის მუნიციპალიტეტი – 5.07% – 47 953 600; ქობულეთის მუნიციპალიტეტი – 0.98% – 9 304 000; ხელვაჩაურის მუნიციპალიტეტი – 0.68% – 6 410 900; ქედის მუნიციპალიტეტი – 0.65% – 6 110 300; შუახევის მუნიციპალიტეტი – 0.03% – 250 000; ხულოს მუნიციპალიტეტი – 0.23% – 2 170 000; ახმეტის მუნიციპალიტეტი – 0.70% – 6 585 600; გურჯაანის მუნიციპალიტეტი – 0.91% – 8 609 100; დედოფლისწყაროს მუნიციპალიტეტი – 0.15% – 1 384 900; თელავის მუნიციპალიტეტი – 1.42% – 13 435 300; ლაგოდეხის მუნიციპალიტეტი – 0.93% – 8 841 300; საგარეჯოს მუნიციპალიტეტი – 0.83% – 7 855 600; სიღნაღის მუნიციპალიტეტი – 0.40% – 3 769 400; ყვარლის მუნიციპალიტეტი – 0.43% – 4 096 300; ქალაქ ქუთაისის მუნიციპალიტეტი – 3.48% – 32 935 300; ჭიათურის მუნიციპალიტეტი – 0.79% – 7 494 100; ტყიბულის მუნიციპალიტეტი – 0.38% – 3 602 800; წყალტუბოს მუნიციპალიტეტი – 0.83% – 7 881 300; ბაღდათის მუნიციპალიტეტი – 0.54% – 5 071 100; ვანის მუნიციპალიტეტი – 0.67% – 6 381 800; ზესტაფონის მუნიციპალიტეტი – 0.93% – 8 787 300; თერჯოლის მუნიციპალიტეტი – 0.81% – 7 648 100; სამტრედიის მუნიციპალიტეტი – 0.74% – 7 007 600; საჩხერის მუნიციპალიტეტი – 1.03% – 9 772 300; ხარაგაულის მუნიციპალიტეტი – 0.52% – 4 947 800; ხონის მუნიციპალიტეტი – 0.69% – 6 524 000; ქალაქ ფოთის მუნიციპალიტეტი – 0.36% – 3 398 500; ზუგდიდის მუნიციპალიტეტი – 2.42% – 22 888 200; აბაშის მუნიციპალიტეტი – 0.57% – 5 388 600; მარტვილის მუნიციპალიტეტი – 0.80% – 7 526 000; მესტიის მუნიციპალიტეტი – 0.35% – 3 346 400; სენაკის მუნიციპალიტეტი – 0.69% – 6 545 800; ჩხოროწყუს მუნიციპალიტეტი – 0.55% – 5 195 000; წალენჯიხის მუნიციპალიტეტი – 0.63% – 5 991 700; ხობის მუნიციპალიტეტი – 0.34% – 3 250 000; გორის მუნიციპალიტეტი – 3.01% – 28 511 000; კასპის მუნიციპალიტეტი – 0.60% – 5 682 500; ქარელის მუნიციპალიტეტი – 0.95% – 9 032 000; ხაშურის მუნიციპალიტეტი – 1.04% – 9 863 500; ქალაქ რუსთავის მუნიციპალიტეტი – 2.28% – 21 562 900; ბოლნისის მუნიციპალიტეტი – 0.09% – 875 000; გარდაბნის მუნიციპალიტეტი – 0.20% – 1 875 000; დმანისის მუნიციპალიტეტი – 0.52% – 4 939 000; თეთრიწყაროს მუნიციპალიტეტი – 0.53% – 4 993 300; მარნეულის მუნიციპალიტეტი – 1.23% – 11 629 800; წალკის მუნიციპალიტეტი – 0.15% – 1 404 500; ლანჩხუთის მუნიციპალიტეტი – 0.74% – 6 980 800; ოზურგეთის მუნიციპალიტეტი – 1.41% – 13 313 800; ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტი – 0.32% – 3 021 800; ადიგენის მუნიციპალიტეტი – 0.45% – 4 300 600; ასპინძის მუნიციპალიტეტი – 0.07% – 662 500; ახალქალაქის მუნიციპალიტეტი – 0.07% – 650 000; ახალციხის მუნიციპალიტეტი – 0.91% – 8 638 800; ბორჯომის მუნიციპალიტეტი – 0.10% – 975 000; ნინოწმინდის მუნიციპალიტეტი – 0.29% – 2 788 400; დუშეთის მუნიციპალიტეტი – 0.51% – 4 823 600; თიანეთის მუნიციპალიტეტი – 0.44% – 4 121 000; მცხეთის მუნიციპალიტეტი – 0.44% – 4 131 300; ყაზბეგის მუნიციპალიტეტი – 0.01% – 87 500; ამბროლაურის მუნიციპალიტეტი – 0.73% – 6 931 400; ლენტეხის მუნიციპალიტეტი – 0.36% – 3 454 400; ონის მუნიციპალიტეტი – 0.39% – 3 715 500; ცაგერის მუნიციპალიტეტი – 0.62% – 5 840 500; სულ – 100.00% – 946 580 000.

ფინანსთა სამინისტროს შეცდომა

ნიშნავს თუ არა ადგილობრივი თვითმმართველობის დაფინანსების ახალი წესი იმას, რომ ქვეყნის მთავრობა რეალურ დეცენტრალიზაციაზე უარს ამბობს? “ვერსიას” კოალიციის “ადგილობრივი თვითმმართველობისა და დემოკრატიისათვის” წევრი, ირაკლი მელაშვილი ესაუბრება.

– ბატონო ირაკლი, რას ნიშნავს ადგილობრივი თვითმმართველობების დაფინანსების ახალი წესი?

– ამ სისტემით, რომელიც ფინანსთა სამინისტრომ შემოგვთავაზა, 2019 წელს მთლიან საჯარო ფინანსებში უმნიშვნელოდ, 50 მილიონი ლარით იზრდება მუნიციპალიტეტების წილი. 2019 წლიდან კი ფინანსური დეცენტრალიზაცია მთლიანად ჩერდება! მუნიციპალიტეტები თავიდან ბოლომდე, ფაქტობრივად, ჩამოკიდებულნი რჩებიან ცენტრალურ ბიუჯეტზე, ანუ საკუთარი აქტიურობით შემოსავლებს ვერ გაზრდიან, რადგან მუნიციპალიტეტებს მხოლოდ ქონების გადასახადს უტოვებენ და მთელი მუნიციპალური სერვისები ჩამოეკიდება ცენტრალურ ბიუჯეტს, რასაც ის ვერ გაუძლებს. ჩვენ ვთავაზობთ ალტერნატივას. შეიქმნას სისტემა, სადაც მუნიციპალიტეტი დაინტერესებული გახდება, ისეთი ეკონომიკური პოლიტიკა აწარმოოს, რომ საკუთარი შემოსავლები გაზარდოს და ნელ-ნელა ცენტრალურ ბიუჯეტს ჩამოშორდეს. მეტიც, ისე განვითარდეს, რომ რამდენიმე წელიწადში მუნიციპალიტეტების დიდი ნაწილი თვითკმარი გახდეს. ამისთვის აუცილებელია, რომ დღგ კი არა, საშემოსავლო გადასახადი დარჩეს ადგილობრივ ბიუჯეტში, რადგან დღეს არსებულ ვითარებაში, მუნიციპალიტეტში ინვესტიცია რომ განხორციელდეს, ადგილზე მხოლოდ ქონების გადასახადი რჩება. თუ ფიზიკური პირების საშემოსავლო გადასახადი ადგილზე დარჩება, თითოეული ახლად გაჩენილი სამუშაო ადგილიდან ადგილობრივ ბიუჯეტში შევა თანხა. რაც უფრო მეტი ადამიანი დასაქმდება, მით მეტი შევა ადგილობრივ ბიუჯეტში და მით მეტი პროექტი განხორციელდება. ესაა სქემა, რომელიც მთელ ევროპაში მუშაობს და რომლითაც ევროპის ქვეყნებმა რეალურ დეცენტრალიზაციას მიაღწიეს. თუმცა, მხოლოდ საშემოსავლო გადასახადის მუნიციპალიტეტში დატოვება დამატებით ღირებულებას ვერ შექმნის და ვერც სამუშაო ადგილებს გააჩენს, ამიტომ ფინანსთა სამინისტროს წარმომადგენლებს ვთავაზობთ, რომ ქონება, მიწა და ბუნებრივი რესურსები ადგილობრივ თვითმმართველობებს გადავცეთ.

2014 წელს, როდესაც “თვითმმართველობის კოდექსი” მივიღეთ, მიწის, ქონებისა და ბუნებრივი რესურსების საკითხიც უნდა გადაწყვეტილიყო. ყველაფერი ეს მუნიციპალიტეტებს საკუთრებაში ისედაც უნდა გადასცემოდათ, რაც, რეალურად, არ შესრულებულა. ამ სისტემით, რომელსაც ფინანსთა სამინისტრო გვთავაზობს, ის პრინციპი დაირღვა, რაც “თვითმმართველობის კოდექსში” იყო ჩადებული და რომლითაც ფისკალური დეცენტრალიზაცია უნდა განხორციელებულიყო. ერთ მხრივ, საშემოსავლო გადასახადის ადგილზე დატოვებით სტიმული შეიქმნებოდა, რათა თვითმმართველობებს ემუშავათ, მეორე მხრივ კი, ქონების, მიწისა და ბუნებრივი რესურსების გადაცემით მექანიზმები შეიქმნებოდა, რათა მუნიციპალიტეტებს ეს სტიმული კარგად გამოეყენებინათ.

– კონკრეტულად, რა ქონება და მიწის რა ნაკვეთები უნდა გადაეცეთ მუნიციპალიტეტებს საკუთრებაში?

– რაც ამა თუ იმ მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზეა და რაც დღეს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს ბალანსზე ირიცხება. მუნიციპალიტეტს აქვს ფისკალური მექანიზმი, რომლითაც ინვესტორებს დააინტერესებს, რესურსიც სჭირდება, რათა ეს ინვესტიცია მოიზიდოს. ეკონომიკის სამინისტროს ბალანსზეა 16 000 არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთი. მიწის პრივატიზების პროცესში ყოველდღიურად თითო წინადადებაც რომ განიხილოს, ამ ოდენობის მიწების პროვატიზებას, დაახლოებით, 50 წელიწადი დასჭირდება. არადა, სწორედ არასასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთზე იქმნება დამატებითი ღირებულება. რად უნდა სამინისტროს ამ რაოდენობის მიწის ნაკვეთი ბალანსზე? 16 000 მიწის ნაკვეთიდან თითოეულზე ორი-სამი სამუშაო ადგილიც რომ შეიქმნას, ეს უკვე 50 000 დასაქმებული ადამიანია.

იგივე ვითარებაა ბუნებრივ რესურსებშიც. გავიგე, რომ მადნეული და ბორჯომი ცენტრალურ ხელისუფლებაში უნდა დატოვო, მაგრამ ქვისა და ხრეშის უამრავი კარიერი გვაქვს ქვეყანაში. მაგალითად, რაჭაში გზას რომ აკეთებდნენ, ვანის მუნიციპალიტეტიდან მიჰქონდათ ხრეში. არადა, რაჭის მდინარეები ხრეშითაა გადავსებული და იმის გამო, რომ არ იწმინდება, გაზაფხულობით წყალდიდობების საშიშროებაა. ყველაფერი ეს მუნიციპალიტეტების საკუთრებაში უნდა იყოს, ცენტრში კი კონტროლის მექანიზმები დარჩეს.

ახლა ბუნებრივ რესურსებზე ლიცეზიის გაცემა, კონტროლიც და ზედამხედველობაც ერთი უწყების ხელშია, რაც არასწორია და იმიტომაც არ მუშაობს. თუ ქონებას, მიწას და ბუნებრივ რესურსებს მუნიციპალიტეტებს გადავცემთ, დარწმუნებული ვარ, ბევრ მუნიციპალიტეტში გამოცოცხლდება ვითარება.

– იმის თქმა გსურთ, რომ თქვენ მიერ შეთავაზებული ალტერნატივით, ადგილობრივი ბიუჯეტების დაფინანსებას ცენტრალური ბიუჯეტი, ან, თუნდაც, გათანაბრებითი ტრანსფერი აღარ დასჭირდება? მაგალითად, ახლა ვერ ვარკვევთ, რა პრინციპით რჩება დღგ-ის 50% თბილისში, 4 თვითმმართველ ქალაქში – 11%. ხოლო დანარჩენ 58 მუნიციპალიტეტში – 38%?

– რაც შეეხება კითხვის პირველ ნაწილს, დიახ, ნაწილობრივ ასეა. რატომ ტოვებენ საშემოსავლო გადასახადს ადგილობრივ ბიუჯეტებში მთელს ევროპაში და არა – დღგ-ს? იმიტომ, რომ, როდესაც საშემოსავლო გადასახადს ტოვებ, მისი იდენტიფიცირება, თუ სად შეიქმნა ეს გადასახადი, რომელ მუნიციპალიტეტში, ძალიან მარტივია. დღგ-ის შემთხვევაში, ამ გადასახადის გადამხდელი ბოლო მყიდველია და შესაბამისად, იმის გაგება, სად იქმნება დამატებითი ღირებულება, ამ გადასახადის მიხედვით შეუძლებელია. მეტიც, დღგ-ის დატოვებით ვერასდროს გავიგებთ, რომელი მუნიციპალიტეტია უფრო მეტად განვითარებული – მაგალითად, ბორჯომი თუ ონი, მაგრამ, თუ ადგილობრივ ბიუჯეტში საშემოსავლო გადასახადს დავტოვებთ, ამის გაგება ადვილია.

რაც შეეხება კითხვის მეორე ნაწილს, სახელმწიფო ბიუჯეტში დღგ-ის 19% მთლიანად აიღეს და რამდენიმე კრიტერიუმის მიხედვით გაანაწილეს. ძირითადი კრიტერიუმი ადგილობრივი მოსახლეობის რაოდენობა, მათ შორის, საბავშვო ბაღისა და სკოლის მოსწავლეების რაოდენობაა. ცხადია, ამ კრიტერიუმებით თბილისს 60%-ზე მეტი ერგო, უბრალოდ, 10% ჩამოაკლეს და 50.01%-ზე დასვეს. აქედან გამომდინარე, ეს ციფრები ტყუილია და რეალობას არ ასახავს. ზუსტად ამას ვეუბნებით ფინანსთა სამინისტროს, რატომ მოაკელით თბილისს 10%, ან რატომ მოუმატეთ რომელიღაც მუნიციპალიტეტს 3% და არა – 5%? ვინაიდან ვერ ვარკვევ, სად იქმნება დამატებითი ღირებულება, ვიღებ დღგ-ის შემოსავალს სახელმწიფო ბიუჯეტში მთლიანად და ამის შემდეგ მოჭრილად ვანაწილებ თანხას სხვადასხვა მუნიციპალიტეტზე.

– გასაგებია, მაგრამ ასეთი გადანაწილება სამართლიანია? მაგალითად, ყაზბეგში 0.01% რატომ დარჩა?

– ისეთი “გენიალური” სისტემა შევქმენით, რომ ყაზბეგი მოულოდნელად, ტურისტების ზრდის ხარჯზე, თვითკმარ მუნიციპალიტეტად იქცა, თუმცა, მთავარი პრობლემა ისაა, რომ ნებისმიერ მუნიციპალიტეტს თანხა სუბიექტური გადაწყვეტილების საფუძველზე აკლდება, ან ემატება, ასე ფინანსთა სამინისტრომ გადაწყვიტა და ამიტომ. აიღეს გათანაბრებითი ტრანსფერის შარშანდელი მონაცემები და გადაამოწმეს, რომელ მუნიციპალიტეტს რა ოდენობის დაფინანსება ჰქონდა. პირველი ამოცანა ის იყო, რომ შარშანდელზე ნაკლები დაფინანსება არც ერთ მუნიციპალიტეტს არ უნდა ჰქონოდა, თუმცა, გაისად, წლევანდელთან შედარებით, დაფინანსება მცირედით უნდა გაზრდილიყო. შეადგინეს ცხრილი, ვის რამდენი დაფინანსება ერგებოდა და ამის შემდეგ ეს ციფრები პროცენტებში გადაიყვანეს.

არადა, დაჟინებით ვითხოვთ, რომ ადგილობრივ ბიუჯეტებში საშემოსავლო გადასახადი დარჩეს, მაგრამ იცით, ამის ნაკლად რას თვლიან? გვეუბნებიან, 10-15 მუნიციპალიტეტი კარგად იქნება, დანარჩენი – ცუდადო და, რა თქმა უნდა, სწორია, ასე იქნება, თუმცა, გათანაბრებითი ტრანსფერის ფონდი ხომ გვაქვს? როდესაც ვნახავთ, რომ 15 მუნიციპალიტეტი კარგად განვითარდა, ცხადია, ამ დაფინანსებას შევუწყვეტთ და ერთ-ერთი პირველი თბილისი იქნება, რომელსაც ახლა გათანაბრებითი ტრანსფერის 50% მიაქვს. ეს 50% ხომ გამოთავისუფლდება? სწორედ ეს თანხები გადანაწილდება სუსტ მუნიციპალიტეტბზე.

გარდა ამისა, ქონებას, მიწასა და ბუნებრივ რესურსებსაც ხომ მუნიციპალიტეტების საკუთრებაში დავტოვებთ, რაც მათთვის დამატებითი სტიმული იქნება?! აქედან გამომდინარე, ნელ-ნელა იმ მუნიციპალიტეტების რაოდენობა შემცირდება, რომლებსაც გათანაბრებითი ტრანსფერით დახმარება დასჭირდება. ჩვენი მოდელის შემთხვევაში, ანუ საშემოსავლო გადასახადის დატოვებით, ვიღებთ სისტემას, როდესაც თავიდანვე ნათელი ხდება მოცემულობა, რომელი მუნიციპალიტეტი ინახავს საკუთარ თავს და რომელი – ვერა.

ვაპირებთ, ფინანსთა სამინისტროს წარმომადგენლებს შევხვდეთ და ადგილობრივი თვითმმართველობის დაფინანსების ის ალტენატიული ვარიანტი შევთავაზოთ, რაზეც გესაუბრეთ.

მსგავსი სიახლეები