როგორ ესმის მთავრობას ფისკალური დეცენტრალიზაცია და რატომ ურევს მას რეგიონული მართვის სისტემის რეფორმასთან?

წინა სტატია

ავტორი: მაგდა პოპიაშვილი

“მიმდინარეობს ე.წ. ფისკალური დეცენტრალიზაციის პროცესი, როდესაც ადგილობრივ თვითმმართველობებს ექნებათ მეტი თანხები იმისათვის, რომ უფრო ადვილად და უფრო მასშტაბურად გადაწყვიტონ ჩვენი მოსახლეობის პრობლემები და ეს ყველაფერი დაკავშირებულია ძალიან სერიოზულ მმართველობით რეფორმასთან, რომ ჩვენ შევძლოთ და მნიშვნელოვნად გავაუმჯობესოთ ეფექტურობა”, – ამის შესახებ საქართველოს პრემიერმინისტრმა, მამუკა ბახტაძემ საზოგადოებრივი მაუწყებლის ეთერში განაცხადა.

ის, რომ 2019 წელს ფისკალური დეცენტრალიზაცია მართლაც ეგრეთ წოდებულია, როგორც ამას თავად პრემიერმა, სავარაუდოდ, უნებლიეთ უწოდა, სახელმწიფო ბიუჯეტის მომავალი წლის პროექტიდანაც ნათლად ჩანს.

როგორც გახსოვთ, მთავრობის გადაწყვეტილებით, 2019 წლიდან ადგილობრივი თვითმმართველობები გათანაბრებით ტრანსფერს აღარ მიიღებენ, საშემოსავლო გადასახადის ის მცირე ნაწილიც კი, რაც 2017 წლიდან ადგილობრივ ბიუჯეტებში რჩებოდა, 2019 წლიდან სრულად სახელმწიფო ბიუჯეტში გადაინაცვლებს, მუნიციპალიტეტებზე კი დღგ-ს სახით მიღებული შემოსავლების 19% გადანაწილდება.

ექსპერტები ამბობენ, რომ მთავრობის ინიციატივა ფისკალური დეცენტრალიზაციისგან შორსაა და მიუხედავად იმისა, რომ ახალი სისტემით, მომდევნო წელს ადგილობრივი თვითმმართველობები 46 მილიონი ლარით მეტს  მიიღებენ, ის ვერც დეცენტრალიზაციის არსს, ვერც თვითმმართველობის ევროპულ ქარტიას და ვერც ევროსაბჭოს ადგილობრივი ხელისუფლებების კონგრესის მრავალწლიან რეკომენდაციებს პასუხობს.

უმთავრესი პრობლემა, რასაც თვითმმართველობის საკითხზე მომუშავე ადამიანები ხედავენ, ის არის, რომ მთავრობის მიერ შემოთავაზებული მოდელით, თვითმმართველობის შესაძლებლობა და პასუხისმგებლობა, გაზარდოს საკუთარი შემოსავლები, ფაქტობრივად, ნულს უტოლდება, ეს მაშინ, როცა დეცენტრალიზაციის ერთ-ერთი ამოცანა სწორედ ის არის, რომ გაიზარდოს ადგილობრივი ხელისუფლებების კომპეტენციები, პასუხისმგებლობა და შესაძლებლობები, მოიძიონ რესურსები და მოაგვარონ ადგილობრივი პრობლემები.

დღეს მოქმედი სისტემის მსგავსად, ვერც მუნიციპალიტეტების დაფინანსების ახალი მოდელი გახდება ადგილობრივი ხელისუფლებების მოტივატორი იმისათვის, რომ ეკონომიკურად უფრო აქტიურები გახდნენ, მოიზიდონ მეტი ინვესტიცია, შექმნან მეტი სამუშაო ადგილი. ამ მოტივაციას, უპირველეს ყოვლისა, საშემოსავლო გადასახადის ადგილობრივ ბიუჯეტებში დატოვება აჩენს. მთავრობა კი 2019 წლიდან საშემოსავლო გადასახადს სრულად ცენტრალური ბიუჯეტისკენ მიმართავს.

კიდევ ერთი პრობლემა ისაა, რომ ამ სისტემითაც, ადგილობრივი თვითმმართველობის ფინანსური უზრუნველყოფის ერთადერთ წყაროდ კვლავ სახელმწიფო ბიუჯეტი, ანუ მთავრობა რჩება, რაც მათი დამოუკიდებლობის ხარისხს, ცხადია, ამცირებს. ამ პირობებში კი ფისკალურ დეცენტრალიზაციაზე საუბარი საპნის ბუშტს ემსგავსება, რომელიც, დღეს თუ არა, ხვალ აუცილებლად გასკდება.

ამიტომაც, პრემიერის და, ზოგადად, მთავრობის ოპტიმიზმი, რომ მომავალი წლიდან “მასშტაბური ფისკალური დეცენტრალიზაციის” პროცესი დაიწყება, რაც ადგილებზე ვითარებას რადიკალურად შეცვლის, მინიმუმ, გადაჭარბებულია.

ექსპერტები მიიჩნევენ, რომ რეალური ფისკალური დეცენტრალიზაციის დასაწყებად მუნიციპალიტეტებს საშემოსავლო გადასახადის ნაწილიც უნდა დარჩეთ და გათანაბრებითი ტრანსფერიც უნდა მიიღონ, ოღონდ ტრანსფერის ფორმულა ხელახლა, ობიექტურ კრიტერიუმებზე დაყრდნობით უნდა შემუშავდეს. გარდა ამისა, მრავალი წლის შემდეგ მაინც უნდა გადაწყდეს სახელმწიფო ქონების საკითხი და ის ადგილობრივ თვითმმართველობებს უნდა გადაეცეთ. ამ საკითებხზე ფინანსთა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროებთან დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის შესამუშავებლად შექმნილი სამუშაო ჯგუფის ფორმატშიც ისაუბრეს, თუმცა, დღემდე არ არის ცნობილი, გაიზიარებს თუ არა ხელისუფლება იმ წინადადებებს, რაც სამოქალაქო სექტორის წარმომადგენლებმა შესთავაზეს და გაისად თუ არა, მომდევნო ოთხწლიან პერიოდში მაინც მოხდება თუ არა რეალურად ფისკალური დეცენტრალიზაცია, რასაც ბოლო 6 წლის განმავლობაში, ივანიშვილით დაწყებული და ბახტაძით დასრულებული, ყველა პრემიერი გვპირდება.

მოქმედი პრემიერი, მისი თანამდებობაზე დანიშვნის დღიდან, ხშირად აცხადებს, რომ ხელისუფლებას მმართველობის პრობლემები აქვს და განსაკუთრებულ ყურადღებას რეგიონული მართვის რეფორმირებაზე აკეთებს. ბახტაძე მიიჩნევს, რომ უმთავრეს პრობლემას გადაწყვეტილებების მიღების ხარისხი, მართვის ეფექტურობა და მოსახლეობამდე ინფორმაციის დროულად მიტანა წარმოადგენს. სწორედ ამ საკითხების მოსაგვარებლად მთავრობის ადმინისტრაციაში რეგიონებთან ურთიერთობის დეპარტამენტი შექმნეს და მას სოზარ სუბარი ჩაუყენეს სათავეში. მთავრობის სხდომებს კი მუდმივად ესწრებიან სახელმწიფო რწმუნებულები, რომლებსაც მთავრობის მიერ მიღებული გადაწყვეტილებების შესახებ ინფორმაციის ადგილებზე ჩატანა ევალებათ.

“მე არაერთხელ განვაცხადე, რომ ჩვენ გვქონდა დაწყებული და ვაგრძელებთ რეგიონული მართვის სისტემის რეფორმირებას. ჩვენ გვაქვს ამ სისტემაში ძალიან მნიშვნელოვანი და ხელშესახები არაეფექტურობა, რომელიც აფერხებს იმას, რომ რაც შეიძლება მოკლე ვადაში მივიტანოთ მოსახლეობამდე ის კონკრეტული სიკეთე, რომლსაც ესა თუ ის ინიციატივა გულისხმობს. თქვენ თუ შეხედავთ სტატისტიკას და ბიუჯეტებს, რომელიც არის გამოყოფილი იგივე სოციალური პოლიტიკის თვალსაზრისით, იგივე ინფრასტრუქტურის განვითარების თვალსაზრისით ადგილობრივ დონეზე და ასევე, ცენტრალური სისტემის დონეზე, ძალიან მნიშვნელოვანი პროგრესია და მნიშვნელოვანი თანხებია ამ ყველაფრისთვის გამოყოფილი, მაგრამ მთავარია ეფექტურობა, მთავარი არის ის, რომ ეს კონკრეტული სიკეთეები ჩვენ რაც შეიძლება დროულად მივიტანოთ ჩვენს მოქალაქეებამდე. რაც შეეხება თვითონ ცვლილებებს, ბუნებრივია, ჩვენ ცვლილებები ისედაც გვქონდა გათვალისწინებული და შესაბამისად, ამ გზავნილმა (იგულისხმება საპრეზიდენტო არჩევნების პირველი ტურის შედეგები) კიდევ უფრო დაადასტურა, რომ ჩვენ ამ მიმართულებით გვჭირდება ძალიან მნიშვნელოვანი ცვლილებები”, – განაცხადა ცოტა ხნის წინ პრემიერმინისტრმა პრესკონფერენციაზე.

რას ვიგებთ ამ განცხადებიდან? როგორც მინიმუმ, იმას, რომ მთავრობა რეგიონული მართვის სისტემის რეფორმას ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმასთან აიგივებს, არადა, ეს ორი სხვადასხვა რამაა.

ის, რომ მუნიციპალიტეტები რეგიონებში მდებარეობს, სულაც არ ნიშნავს, რომ მუნიციპალური და რეგიონული განვითარება ერთი და იგივეა. სწორედ ამიტომ ცალ-ცალკე იწერება მუნიციპალური და რეგიონული განვითარების სტრატეგიები, რეგიონული განვითარებისათვის ყოველწლიურად იხარჯება ევროკავშირისა თუ სხვა დონორი ორგანიზაციების მიერ გამოყოფილი რამდენიმე მილიონი, თუმცა, თუ ადგილობრივი თვითმმართველობის განვითარების მიმართულებით მინიმალური წინსვლა მაინც გვაქვს, რეგიონული განვითარების მხრივ თითქმის 20 წლის წინანდელ ნიშნულზე ვართ.

ზოგადად, თვითმმართველობის რეფორმა, ცხადია, მხოლოდ ფინანსურ და ქონებრივ დეცენტრალიზაციას არ გულისხმობს. 2013 წელს დაწყებული რეფორმის პირველ ეტაპზე გაიმიჯნა ცენტრალური და ადგილობრივი ხელისუფლების უფლებამოსილებები, ადგილობრივ თვითმმართველობებს მკაფიოდ გაეწერათ კომპეტენციები, ტერიტორიული ოპტიმიზაციის ფარგლებში, გაიზარდა თვითმმართველი ქალაქების რაოდენობა (თუმცა, შარშან მთავრობამ ამ ქალაქებს თვითმმართველის სტატუსი კვლავ ჩამოართვა), მერებისა და გამგებლების თანამდებობა არჩევითი გახდა. უცვლელი დარჩა რეგიონულ დონეზე არსებული მმართველობა, თუმცა, შეიქმნა სამხარეო-საკონსულტაციო საბჭოები… და სწორედ აქ გაჩერდა 5 წლის წინ დაწყებული რეფორმა, რომელიც სხვა არაერთ კომპონენტსაც მოიცავდა, თუმცა, ხელისუფლებამ მასზე, სამწუხაროდ, უარი თქვა. ამჯერადაც, რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრქუტურის სამინისტრო, დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის შემუშავების პროცესში, გარდა ფისკალური დეცენტრალიზაციისა, მხოლოდ ადგილობრივი თვითმმართველობისთვის უფლებამოსილებების გაზრდისა და ადგილობრივ თვითმმართველობაში მოქალაქეთა მონაწილეობის საკითხებზე მუშაობს, თუმცა, ჯერჯერობით, ამ მიმართულებით, ისევე, როგორც ფისკალური და ქონებრივი დეცენტრალიზაციის კუთხით, გადაწყვეტილება მიღებული არ არის.

რაც შეეხება რეგიონული მართვის სისტემას, ის დღესაც ისეთივეა, როგორიც ამ 10, 15 თუ 20 წლის წინათ იყო საქართველოში და მის შეცვლაზე, სამწუხაროდ, არავინ ფიქრობს.

ახლა კი ვნახოთ, მართვის რა სისტემა გვაქვს რეგიონულ დონეზე.

დღემდე რეგიონები არ წარმოადგენენ იურიდიულ სუბიექტებს და მათი რეგიონისა თუ მხარის სტატუსით მოხსენიებაც (კახეთი, შიდა ქართლი, მცხეთა-მთიანეთი, იმერეთი და ა.შ.) მხოლოდ პირობითია და ქვეყნის ისტორიულ მეხსიერებას უკავშირდება. მართალია, ამ ტერიტორიებზე არსებობს მხარეში ცენტრალური ხელისუფლების წარმომადგენლის – სახელმწიფო რწმუნებულის თანამდებობა, მაგრამ თავად მხარეს არ გააჩნია იურიდიული პირის სტატუსი, საკუთარი უფლებამოსილებები, შემოსავლები და არჩეული წარმომადგენლობითი ორგანოები. ეს სამი მახასიათებელი, საერთაშორისო და ევროპული ნორმების თანახმად, აუცილებელია, რომ ხელისუფლების დეცენტრალიზებული დონის არსებობაზე ვილაპარაკოთ.

რა უფლებამოსილებები აქვს თავად სახელმწიფო რწმუნებულს? ფაქტობრივად, არანაირი. მას, ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ერთეულების ტერიტორიაზე მთავრობის წარმომადგენლობის უზრუნველსაყოფად, თანამდებობაზე ნიშნავს და ათავისუფლებს მთავრობა. მისი დავალების შემთხვევაში, კოორდინაციას უწევს სამინისტროების ტერიტორიულ ორგანოთა საქმიანობას; ასევე, ისევ მთავრობის დავალებით, კოორდინაციას უწევს ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმის ცალკეული ღონისძიებების განხორციელებას.

რა პრობლემებს ქმნის რეგიონულ დონეზე მართვის არსებული სისტემა?

არსებულ სისტემაში ყველაზე პრობლემური საკითხია ისაა, რომ რეგიონის დონეზე, არც სახელმწიფო რწმუნებულის ადმინისტრაციას და არც სამხარეო-საკონსულტაციო საბჭოს, დღემდე არ გააჩნიათ უფლებამოსილება, იზრუნონ რეგიონული განვითარების საკითხებზე. სახელმწიფო რწმუნებულის ადმინისტრაციას, ვინაიდან ის არ არის იურიდიული პირი, არ შეუძლია, დადოს ხელშეკრულება საინვესტიცო ფონდთან, იქირაოს კომპანია ან ექსპერტი რეგიონისთვის აუცილებელი ეკონომიკური საკითხის შესწავლის მიზნით, ან საინვესტიციო პაკეტის შესაქმნელად, მოიზიდოს განვითარებისთვის აუცილებელი გრანტები. მის ნაცვლად ამ ფუნქციის შეთავსებას ცენტრალური ხელისუფლება ცდილობს.

არადა, 2014 წელს საქართველოსა და ევროკავშირს შორის დადებულმა ასოცირების შეთანხმებამ ქვეყნის რეგიონების განვითარების ახალი შესაძლებლობები გააჩინა. გარდა იმისა, რომ საქართველომ აიღო ვალდებულება, ხელი შეუწყოს მრავალდონიან მმართველობაზე გადასვლას, ქვეყანა რეგიონების ეკონომიკური განვითარებისათვის ამ ერთ-ერთ უმნიშვნელოვანეს შესაძლებლობას, პრაქტიკულად, ვერ იყენებს – ევროკავშირის მრავალმილიონიანი გრანტების (რომლებიც სწორედ რეგიონული განვითარებისთვის მიზნობრივად გამოიყოფა) მოსაზიდად მთავარი აქტორი სწორედ იურიდიული სტატუსის მქონე რეგიონი უნდა იყოს და არა – ცენტრალური, ან მუნიციპალური ხელისუფლება. სწორედ ამ მიზნობრივი დახმარებების წყალობით, აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნები – პოლონეთი, ჩეხეთი და სხვები კრიზისიდან გამოვიდნენ და განვითარების ახალ ეტაპზე გავიდნენ.

რა არის გამოსავალი?

ცხადია, საუკეთესო გამოსავალი მმართველობის სრული დეცენტრალიზაცია და ორდონიანი თვითმმართველობის შემოღებაა, მაგრამ, რადგან დღევანდელი ხელისუფლებაც, წინამორბედების მსგავსად, “მგლის შიშით ცხვარს წყვეტს” და რეგიონულ დონეზე თვითმმართველობის შემოღებაზე უარს ამბობს, არსებულ სისტემაში გამოსავლად, მინიმუმ, კანონმდებლობის დახვეწა, სამხარეო-საკონსულტაციო საბჭოებისა და რეგიონული განვითარების სააგენტოების შესაბამისი ფუნქციებით აღჭურვა და გაძლიერებაა. ფაქტია, რომ არც პრემიერი და არც მთავრობის სხვა წევრები ამ საკითხზე არასდროს საუბრობენ და რეგიონული მართვის სისტემის რეფორმად, მაგალითად, დღგ-ის 19%-ის მუნიციპალიტეტებისთვის გაუგებარი სქემით განაწილებას მიიჩნევენ.

ყველაზე მთავარი პრობლემა კი, რაც პრემიერის განცხადებებიდან იკვეთება, ისაა, რომ დეცენტრალიზაციის დეკლარირებული სურვილის მიუხედავად, მთავრობა ადგილობრივ თვითმმართველობას მაინც ცენტრალური ხელისუფლების განუყოფელ ნაწილად განიხილავს. სწორედ ამ განუყოფლობის მაგალითია ე.წ. ფისკალური დეცენტრალიზაციის ეგიდით მუნიციპალიტეტების დაფინანსების ახალი სქემაც და ისიც, რომ სხვადასხვა მუნიციპალიტეტში პირდაპირი წესით არჩეული მერების ნაწილი მოულოდნელად, ყოველგვარი მიზეზის გარეშე გადადგნენ, ნაწილის გადადგომას კი საზოგადოება საპრეზიდენტო არჩევნების მეორე ტურის დასრულებისთანავე ელოდება. როგორც ჩანს, პარტია და მთავრობა “მოწოდების სიმაღლეზეა”, დეცენტრალიზაცია კი – მითი, რომელსაც განხორციელება არ უწერია.

მსგავსი სიახლეები