რეალური თვითმმართველობის დამკვიდრება საქართველოს ახალი ხელისუფლების ერთ-ერთი უმთავრესი წინასაარჩევნო დაპირება იყო. წინასაარჩევნო პროგრამა მალე იქცა სამთავრობო სტრატეგიად, რომელშიც ღიადაა დეკლარირებული საქართველოში ადგილობრივი მოწყობის ახალი სისტემის შექმნის ამბიცია.
დეცენტრალიზაციის პროცესის მხარდაჭერა ასე მკვეთრად დამოუკიდებლობის ოცწლიანი ისტორიის მანძილზე არც ერთ წინა ხელისუფლებას არ დაუფიქსირებია.
ძალიან კარგი – შეიძლება ვთქვათ ჩვენ – რეფორმას წინ არაფერი აღუდგება.
მაგრამ საკითხის ასე გამარტივება ნიშნავს იმას, რომ ან ჩვენ ვერ ვერკვევით პრობლემის სირთულეში, ან მხოლოდ ახალი ხელისუფლების იმედად ვართ, ან არ გვჯერა, რომ რეალურად რამე შეიცვლება.
სამივე ეს მიზეზი აშკარად იჩენს თავს საკითხით დაინტერესებული პირებისა თუ ჯგუფების რიტორიკაში, რაც თავად რეფორმის წარმატებას კითხვის ნიშნის ქვეშ აყენებს.
დეცენტრალიზაციის რეფორმის აუცილებლობაზე საუბარი ახლა არ დაწყებულა. 1997-1998, 2001-2002, 2004-2005 წლებშიც იყო ამაზე ლაპარაკი. გარკვეული (და ზოგჯერ, არცთუ ისე უმნიშვნელო) ცვლილებები განხორციელდა კიდეც, მაგრამ შედეგად, თვითმმართველობის დასავლურ სტანდარტებს ვინ ჩივის, საქართველომ ისეთი ჰიპერცენტრალიზებული სისტემა მიიღო, რომლის ანალოგიც დსთ-ს, აზიის, აფრიკისა თუ სამხრეთ ამერიკის ქვეყნებში ძნელად მოიძებნება. ამ მხრივ საქართველო ბევრი მაჩვენებლით ჩამორჩა როგორც აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნებს, ისე თავის მეზობლებსაც და განვითარებადი სამყაროს მრავალ ქვეყანას.
ყოველივე ამას თავისი მიზეზი აქვს. ადგილობრივ თვითმმარველობასთან დაკავშირებული ყველა ცვლილება თავისი არსით სახელმწიფო სტრუქტურის ეფექტურობის ზრდას უკავშირდებოდა და ქვეყანაში არსებული სხვადასხვაგვარი პოლიტიკური ინტერესების დაკმაყოფილებას ისახავდა მიზნად. საუკეთესო შემთხვევაში გადამწყვეტი იყო საზოგადოებრივი მომსახურების ხარისხის გაუმჯობესება და სახელმწიფო ინტერესების დაცვის პრიმატი, ხოლო უარეს შემთხვევაში – მმართველი პარტიისთვის მომგებიანი საარჩევნო გარემოს შექმნა და ბიუროკრატიის მერკანტილური, ხშირად არაკანონიერი ინტერესების დაკმაყოფილება.
ადგილობრივი დემოკრატიის, და, ზოგადად, დემოკრატიის უმთავრეს ფაქტორს – საზოგადოებრივ აზრს და მოქალაქეთა ინტერესს, როგორც წესი, ყურადღება არ ექცეოდა ან ნაკლებად ექცეოდა.
სამწუხაროდ, არსებული თამაშის წესი გაზიარებული იყო პროცესის ყველა მონაწილის / სტეიკჰოლდერის მიერ:
1. პოლიტიკური პარტიები (მ.შ. ოპოზიციური), ხშირად საზოგადოებრივი ინტერესების დათრგუნვის ხარჯზე, ცდილობდნენ მაქსიმალურად განემტკიცებინათ საკუთარი პოზიციები. ბევრი პოლიტიკური ძალა არჩევნების წინა პერიოდში ფარულ ალიანსში შედიოდა სახელისუფლებო პარტიებთან და ამით გარანტირებულ წილს იღებდა იმ დესერტიდან, რომელსაც პოლიტიკური გავლენა და ძალაუფლება ჰქვია.
2. საერთაშორისო ორგანიზაციები, რომლებიც ბევრს საუბრობდნენ საქართველოში დეცენტრალიზაციის პროცესის შეფერხებაზე, საბოლოო ჯამში, თავს ანებებდნენ ხელისუფლებაზე ზეწოლას, ვინაიდან ქვეყანაში ბევრად უფრო მტკივნეულ საკითხებზე ახდენდნენ ყურადღების კონცენტრირებას, ვიდრე თვითმმართველობის პერსპექტივები იყო. უფრო მეტიც, ცენტრალიზაციის პროცესის უნებლიე მხარდაჭერის შემდეგ, ისინი, უკვე მუნდირის ღირსების დასაცავად, მეტნაკლებად წარმატებულად მიიჩნევდნენ განხორციელებულ ცვლილებებს და უკვე წინამორბედი ხელისუფლების აქტივობების ადვოკატებად გვევლინებოდნენ.
3. დონორი ორგანიზაციები, რომლებიც ვერ ახერხებდნენ სახელმწიფო სტრუქტურებთან რეფორმებზე ორიენტირებული პროგრამების განხორციელებას, ბოლოს თავიანთი საქმიანობის სტრატეგიულ მიზნად სამოქალაქო განათლების, ტრენინგებისა და საჯარო მოხელეთა დასავლეთში სასწავლო ტურების ორგანიზებას აცხადებდნენ. როგორც წესი, ეს საქმიანობა არც დონორებს შორის და არც სახელმწიფოსთან კოორდინირებული არ ყოფილა და მისი ეფექტურობა, როგორც სახელმწიფო ინსტიტუტების, ისე დონორი ორგანიზაციების წარმომადგენელთა მხრიდან, არაერთხელ დადგა კითხვის ნიშნის ქვეშ.
4. ვინაიდან სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციები ვერ ხედავდნენ ეფექტურ მხარდაჭერას საერთაშორისო თუ ადგილობრივი აქტორების მხრიდან, თავიანთი საქმიანობის ადაპტირებას დონორთა მიერ გამოცხადებული კონკურსების პირობებთან ახდენდნენ და არა ადგილებზე მოქალაქეთა ჯგუფების რეალურ ინტერესთა და მოთხოვნათა გათვალისწინებაზე. საქმიანობის პროცესში სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციათა მთავარი სამიზნე ქვეყნის ხელისუფლება და პოლიტიკური ისტებლიშმენტი იყო და არა საზოგადოება.
ზემოაღნიშნული გარემოებების შედეგად ძალაუფლების დეცენტრალიზაცია საქართველოში ვერ განხორციელდა. ცალკეულ წარმატებებს ხშირად სტაგნაცია და უკუსვლა მოსდევდა. ცენტრალური ხელისუფლების დონეზე ახალი პოლიტიკური ძალის მოსვლის შემდეგ ადგილობრივ თვითმმართველობებში იწყებოდა ყოფილი მმართველი პარტიიდან ახალ მმართველ პარტიაში პოლიტიკური პირებისა თუ საჯარო მოხელეთა კოლექტიური გადაბარგების პროცესი. ასე მოხდა 1992, 2003 და 2012 წლებში. ეს მოვლენები ნათლად მეტყველებს იმ გრემოებაზე, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობა ცენტრალურ ხელისუფლებაზე სრულად იყო დამოკიდებული.
თუ საქართველოს ახალ ხელისუფლებას და რაც მთავარია, საზოგადოებას რეალურად სურს ადგილობრივი დემოკრატიის განვითარება, აუცილებელია წარსული შეცდომების გათვალისწინება, რადგან თავიდან არ დაიძრას დეცენტრალიზაციის პროცესი უკვე რამდენჯერმე გავლილ მანკიერ წრეზე.
უპირველეს ყოვლისა, უნდა შეიცვალოს რეფორმის საბოლოო მიზანი – ადგილობრივი თვითმართველობის რეფორმამ შედეგად უნდა გამოიღოს საზოგადოების გააქტიურება; მართვის პროცესში პრიორიტეტად უნდა დაისახოს მოქალაქეთა ჩართვა და არა ცალკეული პოლიტიკური ჯგუფებისა თუ ბიუროკრატიის ინტერესების დაკმაყოფილება ან თუნდაც საზოგადოებრივი მომსახურების სისტემის ეფექტურობის გაზრდა.
რეფორმირების პროცესში მკაფიოდ უნდა გამოიკვეთოს ძირითადი სამოქმედო პრინციპები. დღეისათვის რეფორმის რეალურ თუ ფორმალურ მხარდამჭერთა შორის ორი ხედვა პრევალირებს: ჩატარდეს ნაწილობრივი და დროში გახანგრძლივებული რეფორმა, თუ მოხდეს ძირეული და სწრაფი ცვლილება.
პირველი ხედვის ავტორთა აზრით, საკმარისია არსებულ თვითმმართველობებს თანდათანობით მეტი უფლებამოსილებები და შესაბამისი ფინანსური უზრუნველყოფა გადაეცეს. აღსანიშნავია, რომ ეს ხედვა ახალი არ არის – ყველა ადრე განხორციელებული რეფორმა სწორედ ამ პრინციპებს ეფუძნებოდა. შედეგად, ცვლილებების პროცესში ის დაჯგუფებები, რომელთაც რეალური ცვლილებები არ სურდათ, მიზანმიმართულად და თანდათანობით ამუხრუჭებდნენ პროცესებს და არსებული სისტემის შენარჩუნების პირობებში, კვლავ ძალაუფლების რეალურ მონოპოლისტად რჩებოდნენ.
მეორე ხედვა მიზნად ისახავს ძირეულ ცვლილებებს არა მარტო უფლებამოსილებათა და ფინანსების გადანაწილების საკითხებში, არამედ ადმინისტრაციული მოწყობისა და მოქალაქეთათვის ხელისუფლებაზე რეალურად მოქმედი ინსტრუმენტების გადაცემის სფეროშიც. რა თქმა უნდა, ყველაფრის დაუყოვნებლივ და ერთბაშად გაკეთება შეუძლებელია და ისიც უნდა გავითვალისწინოთ, რომ ახალი სისტემის შექმნის პირობებში გაიზრდება შეცდომების დაშვების ალბათობაც, მაგრამძირეული, სისტემური ცვლილებები სწრაფად უნდა განხორციელდეს.
ამ მოსაზრების სისწორეზე მეტყველებს ის ფაქტიც, რომ რეფორმის მოწინააღმდეგენი განსაკუთრებული გააფთრებით სწორედ ამ ხედვის განხორციელებას ეწინააღმდეგებიან, ვინაიდან ქვეყნის ახალმა ხელისუფლებამ დააფიქსირა ძლიერი პოლიტიკური ნება, განახორციელოს რეალური დეცენტრალიზაცია. ცალკეული ინტერესთა ჯგუფების მხრიდან. დღევანდელი ხელისუფლებისთვის, საზოგადოების დიდი მხარდაჭერის ფონზე, ცვლილების აშკარა წინააღმდეგობა არარეალურია. შესაბამისად, იმ ჯგუფთა საქმიანობა მიმდინარეობს რამდენიმე მიმართულებით: საერთაშორისო ორგანიზაციებთან ისინი მოუმზადებელი რეფორმის ჩატარების წინააღმდეგ გამოდიან; მოსახლეობაში ავრცელებენ აზრს, რომ ყველაფერი უკვე გადაწყვეტილია და მათ აქტივობას აზრი არა აქვს, ხოლო რეფორმის მომზადების პროცესში ცდილობენ დროის მაქსიმალურ გაწელვას და იმედი აქვთ, რომ ახალ ხელისუფლებაშიც მოძებნიან ისეთ მხარდამჭერებს, რომლებსაც არ ენდომებათ ხელში აღებული ძალაუფლების ნაწილობრივი დათმობა.
აშკარაა, რომ დეცენტრალიზაციის რეფორმის წარმატებით განხორციელებისათვის აუცილებელია რამდენიმე წინაპირობის შესრულება:
- საქართველოს ხელისუფლებამ კიდევ ერთხელ, და ამჟამად უფრო კონკრეტულად, უნდა განაცხადოს, რა მიმართულებით აპირებს სვლას. ზოგადი დეკლარაციები ნამდვილად მისასალმებელია, მაგრამ ცალკეული დეტალების დაკონკრეტება საშუალებას მოგვცემს ნათელი წარმოდგენა შევიქმნათ ჩამოსაყალიბებელი სისტემის არსზე.
- სამოქალაქო საზოგადოებამ, კერძოდ არასამთავრობო ორგანიზაციებმა და მედიამ, მეტი ყურადღება უნდა დაუთმონ მოსახლეობაში თვითმმართველობის ცვლილების აუცილებლობის პროპაგანდას და თავად უნდა იქცნენ მძლავრი საზოგადოებრივი დაკვეთის შექმნის მამოძრავებელ ძალად.
- საერთაშორისო და დონორმა ორგანიზაციებმა უფრო კონკრეტული მხარდაჭერა უნდა გამოუცხადონ რეფორმას; დაძლიონ სკეპტიკური დამოკიდებულება და ხელი შეუწყონ სამოქალაქო საზოგადოების გააქტიურების პროცესს.
ავტორის შესახებ
დავით ლოსაბერიძე არის ისტორიის დოქტორი. 1995 წლიდან მუშაობს სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციებში. 2011 წლიდან ადგილობრივი დემოკრატიის ქსელის ცენტრის თავმჯდომარე. ის იყო ევროსაბჭოს თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის ექსპერტთა ჯგუფის ნამდვილი წევრი 2003-2010 წლებში, ეფექტური მმართველობითი სისტემის და ტერიტორიული მოწყობის რეფორმის სახელმწიფო კომისიის წევრი (2004-2005); საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს თვითმმართველობის განვითარებისა და რეგიონული პოლიტიკის საკითხებში მრჩეველთა საბჭოს თავმჯდომარე (2012-დან), აგრეთვე საქართველოს კონსტიტუციის ახალი რედაქციის ალტერნატიული კონცეფციის (2010), საქართველოსა და თბილისის ადგილობრივი თვითმმართველობის კონცეფციების თანაავტორი (2004-2005, 2011-2012).
