რიცხოვნობით რაც უფრო პატარაა პოლიტიკური გაერთიანება, მით უკეთ ამჩნევენ მისი წევრები პრობლემების ერთობლივად გადაჭრის საჭიროებას. შესაბამისად, უფრო მარტივია თითოეული მათგანის ინფორმირება, დარწმუნება და, ასევე ალტერნატიული არჩევანის შეთავაზება.ეს კი, თავის მხრივ, განაპირობებს გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში საზოგადოების თითქმის ყველა წევრის თანამონაწილეობას.პატარა გაერთიანებაში ცალკეული მოქალაქის წვლილი საერთო საქმეში უფრო დიდია, ასევე, უფრო დიდია ცალკეული მოქალაქის შეხების ხარისხი (სარგებელი და ხარჯები) ამ საერთოსთან, რაც აძლიერებს მოქალაქეთა მოტივირებულობის, კომპეტენტურობისა და მზადყოფნის ხარისხს, პირადად მიიღონ მონაწილეობა ადეკვატური გადაწყვეტილებების მიღებაში.“
Leonhard Neidhart: Die politische Schweiz
ციტირებულია წიგნიდან „შვეიცარია, როგორც განსაკუთრებული შემთხვევა“
პაულ ვიდმერი, თბილისი, 2012
მგონი ჩემს ირგვლივ ერთადერთი ადამიანი ვარ, ვინც საქართველოს მთავრობის და რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს მიერ წარმოდგენილ „დეცენტრალიზაციისა და თვითმმართველობის რეფორმის სტრატეგიას“ მხარს უჭერს. ერთადერთი თუ არა, ერთ-ერთი იშვიათი ნამდვილად ვარ.
რას ითვალისწინებს რეფორმა?
სტრატეგია ითვალისწინებს ადგილობრივი თვითმმართველობის ახალ ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ მოწყობას: თვითმმართველი ქალაქების რაოდენობის ზრდას, ხოლო სოფლების გაერთიანებას თემებში და მათ ბაზაზე მუნიციპალიტეტების ფორმირებას. ეს გულისხმობს, რომ დაიშლება არსებული რაიონები. მოზრდილი ქალაქები, რომლებიც ამჟამად რაიონული ცენტრებია, მიიღებენ თვითმმართველი ქალაქების სტატუსს და გაუთანაბრდებიან არსებულ თვითმმართველ ქალაქებს (ბათუმს, ქუთაისს, ფოთს, რუსთავს). არსებული მუნიციპალიტეტების ნაცვლად კი შეიქმნება ახალი, მცირე მუნიციპალიტეტები, რომლებშიც რამდენიმე სოფელი და თემი იქნება გაერთიანებული. ახალი მოწყობის შედეგად, არსებული 65 თვითმმართველი ერთეულის ნაცვლად შესაძლოა 200 ან 300 თვითმმართველი ერთეული გაჩნდეს.
მეორე, რასაც სტრატეგია ითვალისწინებს სამხარეო მოწყობაა. ამჯერად ჩვენ სამხარეო მოწყობა არ გაგვაჩნია. არსებობს სახელმწიფო რწმუნებული-გუბერნატორის თანამდებობა, მაგრამ ის თვითმმართველობის ნაწილი არ არის. გუბერნატორი სახელმწიფოს წარმომადგენელია და მას სახელმწიფო ზედამხედველობის განხორციელება ევალება. გუბერნატორსა და მის აპარატს არ გააჩნიათ საკუთარი უფლებამოსილებები და ბიუჯეტი. სტრატეგია ითვალისწინებს მხარეებში არჩევითი წარმომადგენლობითი ორგანოს – სამხარეო საბჭოს გაჩენას. მხარეებს ექნებათ საკუთარი უფლებამოსილებები და საკუთარი დამოუკიდებელი ბიუჯეტი.
მესამე მნიშვნელოვანი ცვლილება კი ფისკალური დეცენტრალიზაციაა. ამჟამად საგადასახადო კოდექსით განსაზღვრული 6 გადასახადიდან ერთი, ქონების გადასახადი, ადგილობრივ ბიუჯეტში ირიცხება. სამხარეო ბიუჯეტი, როგორც უკვე აღვნიშნე, არ არსებობს. დანარჩენი 5 გადასახადი კი ცენტრალურ ბიუჯეტში მიემართება. სტრატეგია ითვალისწინებს საგადასახადო შემოსავლების ახალ განაწილებას, ადგილობრივ, სამხარეო და სახელმწიფო ბიუჯეტებს შორის. ქონების გადასახადი დარჩება ადგილობრივ გადასახადად. საშემოსავლო გადასახადი გაიყოფა ადგილობრივსა და სამხარეო ბიუჯეტს შორის, ხოლო მოგების გადასახადი სამხარეო და სახელმწიფო ბიუჯეტს შორის. ცენტრალურ ბიუჯეტში ჩაირიცხება ე.წ. არაპირდაპირი გადასახადები: დღგ, საბაჟო და აქციზი.
მუნიციპალიტეტების და თვითმმართველი ქალაქების გამგებლები/მერები პირდაპირი წესით აირჩევიან. საკრებულოები პროპორციული პრეფერენციული ერთადერთი გადასაცემი ხმის სისტემით. სამხარეო საბჭოები დაკომპლექტდებიან მხარეში შემავალი მუნიციპალიტეტების საკრებულოების წარმომადგენლებისგან.
სხვა საკითხებზე, როგორიცაა კომპეტენციათა გამიჯვნა, თვითმმართველი ერთეულის ორგანოთა მოწყობა და მოქალაქეთა მონაწილეობის ფორმები სტრატეგიაში ნაკლები ყურადღებაა გამახვილებული.
ოპტიმალური ზომის მუნიციპალიტეტები
რას ვუჭერ მხარს? შესაძლოა, არც ისე მნიშვნელოვან კრიტერიუმად მოეჩვენოს ვინმეს, მაგრამ თავდაპირველად სწორედ ეს უნდა ვთქვა: რეფორმის ერთ-ერთ უმნიშვნელოვანეს პლუსად ურბანული და სასოფლო დასახლებების მართვის გამიჯვნა მიმაჩნია. მტკიცედ მჯერა, რომ სოფელს და ქალაქს საკუთარი, ერთმანეთისგან განცალკევებული თვითმმართველობა სჭირდება.
არსებული რაიონების პირობებში არც ქალაქი ჰგავს ქალაქს, არც სოფელი სოფელს. მაგალითად ოზურგეთი ავიღოთ. ერთ რაიონში მოქცეული 29 სოფელი და ერთი ქალაქი ერთმანეთის განვითარებას უშლის ხელს. სოფელი ქალაქს ექაჩება უკან, ქალაქი კი სოფელს არ აძლევს განვითარების შესაძლებლობას.
რაიონის ბიუჯეტი, რომელიც ბოლო წლებში 12-17 მილიონის ფარგლებშია, უმეტესწილად ქალაქზეა ორიენტირებული, მისი უდიდესი ნაწილი ქალაქში იხარჯება. ბოლო წლებში ოზურგეთში ადგილობრივი სახსრებით გაცილებით მეტი გზა დაიგო, ვიდრე სოფლებში. კულტურული ღონისძიებებისთვის ყოველწლიურად გამოყოფილი დაახლოებით მილიონი ლარი ქალაქში იხარჯება, დასუფთავების მუნიციპლური სამსახური ქალაქს ემსახურება და ა.შ. ეს იმ დროს, როცა მოსახლეობის უმრავლესობა სოფელში ცხოვრობს და სოფლის მეურნეობით არსებობს.
ქალაქსა და სოფელს სხვადასხვა ამოცანები უდგათ წინ. სოფლისთვის სოფლის მეურნეობა და მასთან დაკავშირებული მომსახურება (გზა, დაზღვევა, სესხები, შხამქიმიკატები და ა.შ.) არის პრიორიტეტული. გარდა ამისა, გურიაში გვაქვს ტერიტორიები, რომლებსაც სპეციფიური ინტერესები გააჩნიათ. მაგალითად ასეთია საკურორტო პოტენციალის მქონე ზღვისპირა დასახლებები: ურეკი, შეკვეთილი, გრიგოლეთი.
ოზურგეთისთვის კი შიდასაქალაქო ინფრასტრუქტურა, განაშენიანების გეგმის მიღება, ტრანსპორტის რეგულირება, გამწვანება და სხვა ურბანული საკითხებია მნიშვნელოვანი. ოზურგეთი კი თან ქალაქია და თან არც არის ქალაქი. ძალიან მნიშვნელოვანია, რომ ჩვენი ქალაქი ქალაქს დაემსგავსოს. ამისთვის მას საკუთარი თვითმმართველობა, საკუთარი მერი თუ გამგებელი, საკუთარი საკრებულო, საკუთარი სამსახურები სჭირდება. შესაბამისად, თვითმმართველი ქალაქების რაოდენობის გაზრდა აუცილებელია.
თვითმმართველი ქალაქების რაოდენობის გაზრდა, რის აუცილებლობაზეც უკვე ვთქვი, თავისთავად იწვევს ახალი მუნიციპალიტეტების ფორმირების აუცილებლობას. ცხადია, რომ ოზურგეთის, ან ნებისმიერი სხვა რაიონის არსებობა აზრს კარგავს, თუ მას რაიონულ ცენტრს, ამ შემთხვევაში ოზურგეთს – გამოვაკლებთ. მუნიციპალიტეტების ფორმირების საჭიროება ცხადია და გარდაუვალი.
აქ, შესაძლოა, გაჩნდეს იდეა, რომ 2002 წლის მოდელს დავუბრუნდეთ – როცა ყველა სოფელს საკუთარი თვითმმართველობა ჰქონდა. მაგრამ 2002-2006 წლებში მოქმედმა მოდელმა თავად დაგვანახა ამის საწინააღმდეგო არგუმენტები: თვითმმართველობები არ იყვნენ და ვერც იქნებიან თვითკმარები და ეფექტიანები.
შესაბამისად, აუცილებელია სოფლები რაღაც კრიტერიუმების მიხედვით გაერთიანდნენ მუნიციპალიტეტებში. ეს არ უნდა ნიშნავდეს სოფლების გაუქმებას, მათი თვითმყოფადოების დაკარგვას. სოფლები უნდა არსებობდნენ იუდიული პირების სახით და გააჩნდეთ საკუთარი ქონება. ამჯერად სოფელს იურიდიული სტატუსი და ქონება არ აქვს. მაგრამ ყველა სოფელი თვითმმართველი ერთეული მაინც ვერ იქნება.
ბევრი ფიქრობს, და სამართლიანადაც, რომ ეს არ იქნება მარტივი. რაიონები ამ სახით 1932 წლიდან არსებობს. მოსახლეობა ამას შეჩვეულია. იდენტობები რაიონების მიხედვით არის ჩამოყალიბებული. მაშ რა კრიტერიუმებით შეიძლება მოხდეს მუნიციპალიტეტების ფორმირება ისე, რომ მოსახლეობისთვის ნაკლებად მტკივნეული, ხოლო რეფორმისთვის ეფექტიანი იყოს? ესენია ისტორიული, გეოგრაფიული, ეკონომიკური, დემოგრაფიული და კულტურული მახასიათებლები.
ისტორიული ერთობა მნიშვნელოვანია. საქართველოში საბჭოთა ხელისუფლების დამყარებამდე სასოფლო საზოგადოებები არსებობდა. გურიაში 25 სასოფლო საზოგადოება იყო. მაგალითად მიქელგაბრიელის სასოფლო საზოგადოება აერთიანებდა სოფლებს: ნატანებს, საღვთოს (ახლანდელი ზემო ნატანები), შრომას, ხრიალეთს. ასკანის სასოფლო საზოგადოება აერთიანებდა მთისპირს, გვაბრათს (ახლანდელი ასკანა), ფიჩხიჯვარს (ახლანდელი მზიანი), ოქროსქედს (ახლანდელი მშვიდობაური), ვანისქედს, უკანავას და ციხისუბანს (ეს სოფელი აღარ არსებობს). მათ შორის ჩამოყალიბებულია საერთო კულტურული კავშირები, საერთო ფოლკლორი, საერთო იდენტობა. ასე რომ გარკვეული ისტორიული საფუძველი არსებობს და მასზე დაყდრნობა აუცილებელია. სამწუხაროდ, წარმოდგენილ სტრატეგიაში მუნიციპალიტეტბის ფორმირების ჩარჩო-კრიტერიუმებში ისტორიული კრიტერიუმი მოხსენიებული არ არის
აგრეთვე მნიშვნელოვანი კრიტერიუმებია მოსახლეობის რაოდენობა და სიმჭიდროვე. ოზურგეთის რაიონის მოსახლეობა დაახლოებით 80 ათასია. ჩვენთან არსებული სიმჭიდროვის მიხედვით მუნიციპალიტეტის იდეალური „ზომა“ 10-15 ათასი მოსახლე იქნებოდა.
კიდევ ერთი ფაქტორი გეოგრაფიაა. საერთო მიკროკლიმატი თვითმმართველობას სოფლის მეურნეობაში ადეკვატური გადაწყვეტილებების მიღებაში შეიწყობს ხელს. გზები, ტერიტორიული სიახლოვე მოქალაქეებს გაუადვილებს თვითმმართველობის განხორციელებას. მუნიციპალური ორგანოები მოქალაქეებისთვის ხელმისაწვდომ მანძილზე უნდა იყოს, როგორც სერვისების მისაღებად, ისე სხდომებში და განხილვებში მონაწილეობის მისაღებად.
გასათვალისწინებელია ეკონომიკური მახასიათებლებიც. რა ქონება შეიძლება ჰქონდეს მუნიციპალიტეტს, სასოფლო-სამეურნეო სავარგულები, ტექნიკა, რა საწარმო მუშაობს, რა საქმიანობას მისდევს მოსახლეობა. ყველა სოფლის პასპორტი უნდა შეიქმნას და ეს ინფორმაცია აღიწეროს, რათა გამოყენებულ იქნეს მუნიციპალიტეტების ფორმირების დროს.
